PGN-PRINCIPIO DE INNEGOCIABILIDAD DEL EJERCICIO DE LAS POTESTADES PUBLICAS - Se quebrantó entre

Bogotá, D.C., noviembre 10 de 2005 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad del parágrafo 3 (parcial) del artículo 206 del DecretoLey 624 de 1989, “por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la

Dirección General de Impuestos Nacionales".

Demandante: FRANCISCO YEZID TRIANA MEJÍA

Magistrado Sustanciador: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

Expediente No. D-5969 Concepto No. 3986 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1º de la Carta, instauró ante esa Corporación el ciudadano FRANCISCO YEZID TRIANA MEJÍA contra el parágrafo 3 (parcial) del artículo 206 del Decreto-Ley 624 de 1989, adicionado por la Ley 223 de 1995, según el cual para tener derecho a algunas exenciones tributarias, es preciso reunir los requisitos para la pensión en los términos de la Ley 100 de 1993.

1. Planteamientos de la demanda El ciudadano TRIANA MEJÍA aduce que la norma acusada vulnera los artículos 13, 48, 53, 95, numeral 9 y 363 de la Carta Política, referidos a la igualdad, la seguridad social, los principios de la ley laboral, el derecho a la negociación colectiva, la obligación de contribuir de manera justa y equitativa a los gastos del

Estado y los principios de justicia y equidad del sistema tributario, por las siguientes razones: 1.1. La norma crea una discriminación carente de justificación jurídicamente admisible, ya que únicamente quienes tengan loas requisitos exigidos por la Ley Procurador General 100 de 1993 para acceder a la pensión, podrán gozar de la exención allí consagrada. La norma resulta inconstitucional porque excluye de la exención a las personas que adquieren la pensión con fundamento en regímenes distintos al previsto en la Ley 100, lo cual genera una inequidad en el régimen tributario aplicable a los pensionados. 1.2. La norma no supera el test de constitucionalidad que, de acuerdo con la jurisprudencia implica analizar la validez constitucional de la norma desde el punto de vista de la legitimidad del fin perseguido por el legislador frente a la medida para alcanzarlo. Así, la norma cobija un número de personas inferior al que debía beneficiarse de la exención tributaria allí consagrada. 1.3. La norma demandada viola a los trabajadores los principios mínimos del estatuto del trabajo pues sólo ampara a las pensiones que se causen con los requisitos exigidos por Ley 100 de 1993, desconociendo que también la pensión puede ser otorgada por conciliación sobre derechos inciertos y discutibles o por acuerdo convencional mediante la negociación colectiva. 1.4. Se vulnera el artículo 95 de la Carta, en cuanto establece que las personas deben contribuir a los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad los cuales se desconocen cuando unas pensiones gozan de exenciones y otras no.

1.5. Se vulneran los principios de equidad tributaria en cuanto no existen las mismas cargas y alivios tributarios para las personas que obtienen la pensión.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar si el parágrafo 3º del artículo 206 del Decreto 624 de 1989, que reconoce una exención tributaria para las pensiones cuyos beneficiarios cumplan los requisitos establecidos en la Ley 100 de 1993, con exclusión de quienes adquieren el derecho de manera diferente, desconoce la Constitución Política por ser violatorio de los derechos adquiridos, de la igualdad,

2 Procurador General de la seguridad social, de las reglas que contienen los principios mínimos que rigen las normas laborales y del principio de equidad propio del sistema tributario. Sobre el particular, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente:

3. Aclaración previa Advierte la Procuraduría que la demanda presentada por el ciudadano TRIANA MEJÍA, es en esencia igual a aquella que dio origen al concepto número 3894, emitido dentro del trámite del expediente D-5786 y persigue idéntico fin, razón por la cual, sin perjuicio de las adiciones y precisiones necesarias en relación con la supuesta violación del artículo 53, referida al desconocimiento de la facultad de los trabajadores para transigir o conciliar los derechos inciertos y discutibles, el Despacho reitera su posición a efectos de que se declare la INEXEQUIBILIDAD parcial del parágrafo 3 del artículo 206 del Decreto Ley 624 de 1989, en los

términos que siguen.

4. Las exenciones tributarias a las pensiones han experimentado transformaciones legales a partir de la Ley 100 de 1993. El criterio universal de la exención tributaria, en materia pensional, fue modificado por el legislador, haciéndolo restrictivo a partir de la Ley 223 de 1995, en la cual se consagró una discriminación que viola el principio de equidad tributaria y el de contribución al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado bajo los criterios de justicia y equidad 4.1. La Ley 100 de 1993 "por la cual se crea el sistema de seguridad social integral, consagró para las pensiones un régimen de exenciones en relación con el impuesto sobre la renta y complementarios y un régimen de transición, en los siguientes términos: "Artículo 135. (...). Estarán exentos del impuesto sobre la renta y complementarios: (...). 3. Las sumas abonadas en las cuentas individuales de ahorro pensional del régimen de ahorro individual con solidaridad y sus respectivos rendimientos. (...). 5. Las pensiones estarán exentas del impuesto sobre la renta. A partir del 1o. De enero de 1998 estarán gravadas sólo en la parte que exceda de los veinticinco (25) salarios mínimos".

3 Procurador General Por su parte, la Ley 223 de 1995, estableció en su artículo 96, modificatorio y aditivo del artículo 206 del Estatuto Tributario, que el mismo quedaría así: "Art. 206.- Rentas de trabajo exentas . Están gravados con el impuesto sobre la renta y complementarios la totalidad de los pagos o abonos en

cuenta provenientes de la relación laboral o legal y reglamentaria, con excepción de los siguientes: "(...). "5. Modificado Ley 223 de 1995, art. 96. Las pensiones de jubilación, invalidez, vejez, de sobrevivientes y sobre Riesgos Profesionales, hasta el año gravable de 1997. A partir del 1 de enero de 1998 estarán gravadas sólo en la parte del pago mensual que exceda de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales, "El mismo tratamiento tendrán las Indemnizaciones Sustitutivas de las Pensiones o las devoluciones de saldos de ahorro pensional.. Para el efecto, el valor exonerado del impuesto será el que resulte de multiplicar la suma equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos mensuales, calculados al momento de recibir la indemnización por el número de meses a los cuales ésta corresponda. (...). "Parágrafo 3º. Adicionado. Ley 223 de 1995, art. 96. Para tener derecho a la exención consagrada en el numeral 5 de este artículo, el contribuyente debe cumplir los requisitos necesarios para acceder a la pensión, de acuerdo con la Ley 100 de 1993". Del desarrollo normativo que se reseña, se infiere: (i) que el legislador modificó, a través de la Ley 223 de 1995, el régimen de exenciones tributarias al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, (ii) que el criterio para adoptar las exenciones consagradas en dicha normativa se tornó restrictivo, toda vez que se circunscribió

a los regímenes pensionales consagrados en la Ley 100 de 1993 y, previo el lleno de los requisitos exigidos en la misma norma y (iii) que como consecuencia, debe entenderse derogado por la Ley 223 de 1995, que modifica y adiciona el Estatuto Tributario, el régimen de exenciones a las pensiones consagrado en la Ley 100 de 1993. 4.2. De acuerdo con lo estatuido en la Ley 100 de 1993, el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones está integrado por dos regímenes excluyentes: el solidario de prima media con prestación definida y el de ahorro individual con solidaridad (artículo 12 de la Ley 100 de 1993). Como resulta obvio, existen 4 Procurador General muchos regímenes especiales de pensión; éstos constituyen la excepción a la aplicación de la normativa contenida en la Ley 100 (artículo 11 de la Ley 100 de 1993), cuya enumeración se encuentra en el artículo 279 de la misma ley. Así, hacen parte de los regímenes especiales que se sustraen a la aplicación de la Ley 100 de 1993: el aplicable a los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, el cobijado por el Decreto 1214 de 1990 y las normas que lo sustituyen, el aplicable a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el aplicable a los trabajadores de las empresas que se hallaban en concordato al momento de entrar en vigencia la referida ley y tenían pactados sistemas o procedimientos especiales de pensión, el de los servidores públicos de Ecopetrol y sus pensionados y, adicionalmente, el de los miembros de las

corporaciones públicas de elección popular. 4.3. No se transgrede el principio de igualdad material que justifica el tratamiento jurídico indiferenciado El legislador goza de la facultad de libre configuración de las normas que establecen las exenciones tributarias para ciertas prestaciones sociales, indemnizaciones sustitutivas de la pensión o devoluciones del ahorro con fines pensionales con las limitaciones de orden constitucional fijadas por el Constituyente; en el caso en estudio, se encuentra que, en virtud de la existencia de algunos regímenes de pensiones de carácter especial que no se subordinan a la estructura normativa de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, sino que, por el contrario, se rigen por un régimen normativo también de carácter especial, bien puede el Congreso cuando actúa como legislador tributario hacer exenciones para los regímenes pensionales que caen bajo la óptica del sistema normativo de carácter general, sin que ello implique la vulneración el derecho de igualdad, ello, por cuanto se está en presencia de supuestos diferentes para la obtención del derecho a la pensión, a las indemnizaciones sustitutivas de la pensión o de las devoluciones del ahorro constituido con fines pensionales. En otras palabras, como la fuente legal del derecho es diferente, el tratamiento jurídico tributario, bien puede ser diferente. 5 Procurador General Por lo anterior, el cargo por violación del derecho de igualdad, debe ser desestimado, pues la Corte Constitucional ha dicho que: "La aplicación del principio de igualdad, como es de todos sabido, implica necesariamente la comparación de por lo menos dos situaciones para determinar si, en el caso concreto, ambas se

encuentran en un mismo plano y, por ende, merecen que se les de el mismo tratamiento o si, por el contrario, al ser distintas ameritan un trato diferente". (sentencia C-1289 de 2001). 4.4. La equidad tributaria es un criterio con base en el cual se pondera la distribución de las cargas impositivas y los beneficios de que gozan los contribuyentes para que las mismas no sean excesivas o los beneficios exagerados. A efectos de ver si una norma consulta la capacidad económica de los contribuyentes en razón de la naturaleza y fines del impuesto, la doctrina constitucional refiere los conceptos de equidad vertical y equidad horizontal, ya que para establecer una carga impositiva, ha de tenerse en cuenta la capacidad económica de los individuos y, por consiguiente, personas con igual capacidad, deben contribuir de igual manera -equidad horizontal-, mientras tanto, las personas con mayor capacidad económica deben contribuir en mayor medidaequidad vertical- (sentencia C-734 de 2002). De conformidad con lo dispuesto en el artículo 363 de la Carta Política "El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad". Tal presupuesto constitucional se basa en la necesidad de hacer que las personas contribuyan al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado en proporción a sus ingresos, dentro del concepto de justicia contributiva (artículo 95, numeral 9º de la Carta Política), porque una distribución de las cargas públicas en tales condiciones constituye el desarrollo del principio de solidaridad (artículo 1º de la Constitución Política) que es uno de los pilares fundamentales del Estado social.

4.5. Si bien, de una parte, como se dejó dicho, la existencia de distintos regímenes pensionales justifica el tratamiento jurídico diferenciado en materia de exenciones, para el Despacho del Procurador General de la Nación, el estatus de pensionado 6 Procurador General o de beneficiario de las compensaciones o devoluciones del ahorro constituido con fines pensionales no se erige en criterio diferenciador para establecer los beneficiarios de tales exenciones. En efecto, tales categorías legales (pensionado o beneficiario de compensaciones o devoluciones de ahorros con fines pensionales) se adquieren independientemente del régimen pensional aplicable, ya sea el de la Ley 100 o el de los regímenes especiales exceptuados de su aplicación como lo prevé el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, e incluso los regímenes que, por vía jurisprudencial se entienden sustraídos a la aplicación de dicho sistema normativo. Siendo ello así, que por vía de distintos regímenes se adquiere el estatus de pensionado o de beneficiario de sumas superiores a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales por concepto de compensaciones o devoluciones, la carga impositiva con que cada uno de ellos debe contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado debe consultar el principio de equidad tributaria, ello es, que el legislador no puede hacer exenciones respecto de quienes adquieren el estatus o la condición por vía de una ley, privando a otras personas, las cobijadas por regímenes especiales, de dicho beneficio. La Corte Constitucional ha dicho que los regímenes especiales como aquellos consagrados

en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, "que garanticen en relación con el régimen pensional un nivel de protección igual o superior, resultan conformes a la Constitución, como quiera que el tratamiento diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los que cobija" (sentencia C331 de 2000). Así mismo, ha expresado esa Corporación que: "No se vulnera la equidad cuando el Estado impone gravámenes o exenciones de manera diversa a un sector concreto de la economía, sin embargo, es viable la inconstitucionalidad manifiesta cuando de manera directa la norma que consagra la exención vulnera los derechos fundamentales o viola claros mandatos constitucionales, como lo recalcó la Corte en la sentencia C-265/94. 7 Procurador General (...). "La norma acusada viola el artículo 95, numeral 9 de la Carta Política al configurar una situación inequitativa para los miembros del sector bancario que no sean partícipes de la financiación de vivienda, generando así que las inversiones del Estado no se realicen dentro de los conceptos de equidad y justicia" (sentencia C-1107 de 2001). En virtud de lo anterior, el aparte normativo del parágrafo 3º del artículo 206 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 96 de la Ley 223 de 1995, en cuanto hace referencia a que la exención consagrada en el numeral 5 del precitado artículo 206, sólo es aplicable a las pensiones, compensaciones y devoluciones de las pensiones regidas por la Ley 100 de 1993, resulta violatorio de los principios

de equidad y justicia que gobiernan la contribución de los ciudadanos al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, contenido en el numeral 9 del artículo 95 de la Carta Política, y, del principio de equidad tributaria según el cual, las personas con igual capacidad económica deben soportar la misma carga impositiva, consagrado en el artículo 363 de la Constitución Política. Por tanto, el Ministerio Público solicitará a la Corte Constitucional la declaración de inexequibilidad de la expresión "de acuerdo con la Ley 100 de 1993", contenida en el parágrafo 3º del artículo 206 del Decreto-ley 624 de 1989, modificado y adicionado por el artículo 96 de la Ley 223 de 1995.

5. La norma acusada no desconoce la facultad de los trabajadores a transar o conciliar los derechos inciertos y discutibles; ello por cuanto los efectos que dicha norma produce son posteriores a la obtención del beneficio pensional 5.1. Aduce el ciudadano TRIANA MEJÍA que la disposición acusada desconoce el derecho de los trabajadores a transar o conciliar con sus empleadores los derechos inciertos y discutibles, cargo que no comparte el Ministerio Público por las siguientes razones: La transacción como mecanismo de solución de conflictos implica renuncias mutuas a las pretensiones de las personas que tienen un litigio pendiente o

8 Procurador General precaven un conflicto jurídico eventual (artículo 2469 del Código Civil). En materia laboral, no son transigibles los derechos ciertos e indiscutibles (artículo 15 del Código Sustantivo del Trabajo). La renuncia pues, implica facultad dispositiva y

autorización legal. La conciliación por su parte, no implica necesariamente la renuncia a alguna o algunas pretensiones y, de acuerdo con las previsiones del Código Sustantivo del Trabajo (artículo 15) y del Código Procesal del Trabajo (artículo 19), no es viable en cuanto verse sobre derechos ciertos e indiscutibles; contrario sensu, sí opera por mandato legal, cuando tales derechos son inciertos o discutibles. 5.2. Ahora bien, el parágrafo 3 del artículo 206 del Decreto 624 de 1989, cuestionado, establece una posibilidad limitada para que proceda la exención tributaria a las pensiones de jubilación, invalidez, vejez, de sobrevivientes y sobre riesgos profesionales. En tal virtud, la norma de exención opera frente a los extrabajadores que ya han adquirido el derecho pensional y ostentan un nuevo estatus: el de pensionado. Así las cosas, si los trabajadores pueden transar y conciliar sus derechos pensionales y, de esa manera, obtener el estatus de pensionado o la indemnización correspondiente, no ve la Procuraduría como una norma contentiva de un beneficio aplicable a un derecho cuya adquisición es previa pueda impedir la utilización del mecanismo. Por lo antes dicho, no asiste razón al demandante en su pretensión para que se declare la inexequibilidad de la norma demandada por este cargo, toda vez que el mismo es inexistente.

6. Conclusión El Procurador General de la Nación, solicita a la Corte Constitucional hacer las siguientes declaraciones: 6.1. ESTARSE a lo que se disponga en la sentencia que se profiera dentro del

trámite del expediente número D-5786 que cursa en esa Corporación. 9 Procurador General Subsidiariamente: 6.2. Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 3º del artículo 206 del Decreto-ley 594 de 1989., adicionado por la Ley 223 de 1995, salvo la expresión "de acuerdo con la ley 100 de 1993" que es INEXEQUIBLE. Señores Magistrados, CARLOS ARTURO GÓMEZ PAVAJEAU Procurador General de la Nación (E)

SPTB/ACA

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