PGN-PRINCIPIO DE INTEGRACION NORMATIVA - No procede su aplicación en el sub lite

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Contra reforma que permite control fiscal preventivo y concomitante a la Contraloría General de la República VICIOS DE COMPETENCIA POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCIONCargos contra el legislativo por remplazar al Constituyente Primario en reforma al régimen de control fiscal CONTROL FISCAL PREVENTIVO Y CONCOMITANTE-Genera graves interferencias en las competencias de las autoridades a cargo de la gestión fiscal/CONTROL FISCAL PREVENTIVO Y CONCOMITANTE-Sustituye pilares esenciales de separación de poderes y de control fiscal posterior y selectivo según actor VICIO DE PROHIBICION DE SUSTITUCION CONSTITUCIONAL-Herramienta excepcional solo frente a una aniquilación del Estado Social de Derecho TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Su aplicación debe hacerse de manera moderada y bajo el criterio de la autocontención DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Incremento de la carga argumentativa EJES DEFINITORIOS DE LA CONSTITUCION-Pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre el principio de separación de poderes CONTROL FISCAL POSTERIOR Y SELECTIVO-No existen elementos para deducir que es un pilar esencial o un componente que confiere tal identidad a la Carta Política PRINCIPIO DE INTEGRACION NORMATIVA-No procede su aplicación en el sub lite CONTROL FISCAL PREVENTIVO Y CONCOMITANTE-Restricciones expresas en Acto Legislativo Al analizar el artículo 1 del AL.4/19, en los apartes que se demandan, se observa que el

legislador modificó el artículo 267 Superior y dispuso la posibilidad de ejercer un control fiscal preventivo y concomitante, con restricciones expresas: no implica coadministración, se realizará en tiempo real con la participación activa del control social y la articulación del control interno, tiene carácter excepcional, no vinculante, no versa sobre la conveniencia Concepto de las decisiones de los administradores de recursos públicos, y su ejercicio y coordinación solo compete al CGR en materias específicas CONTROL FISCAL PREVIO POR CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Características constitucionales según Corte Constitucional CONTROL FISCAL PREVENTIVO Y CONCOMITANTE-Requiere desarrollo legal en los términos del acto legislativo Es preciso advertir que en los términos del Acto reformatorio de la Constitución objeto de control, el legislador deberá desarrollar el modelo de control fiscal preventivo y concomitante de conformidad con la Carta Política, esto es, observando que el mismo es de carácter excepcional, no vinculante, no implica coadministración, no versa sobre la conveniencia de las decisiones de los administradores de recursos públicos, y que su ejercicio y coordinación corresponde exclusivamente al Contralor General de la República en materias específicas CONSTITUCIONALIDAD DEL CONTROL FISCAL PREVENTIVO Y CONCOMITANTE-Apartes deben declararse exequibles por los cargos demandados 2 Concepto Bogotá, D.C., 19 de febrero de 2020 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1 (parcial) y 2 (parcial) del Acto Legislativo 4 de 2019 "[p]or medio del cual

se reforma el Régimen de Control Fiscal”

Actor: Yefferson Mauricio Dueñas Gómez

Magistrada Ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Expediente: D-13517

Concepto 6706 De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 242 y el numeral 5 del artículo 278 de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por el ciudadano Yefferson Mauricio Dueñas Gómez, en ejercicio de la acción pública prevista en el numeral 6 del artículo 40 Constitucional y en el numeral 1 del artículo 242 ibídem, contra los artículos 1 y 2 (parciales) del Acto Legislativo 4 de 2019, cuyos textos se transcriben y se subraya lo demandado: “ACTO LEGISLATIVO 4 DE 20191 (septiembre 18) “Por medio del cual se reforma el Régimen de Control Fiscal”.

El Congreso de Colombia DECRETA: ARTÍCULO 1o. El artículo 267 de la Constitución Política de Colombia quedará así: Artículo 267. La vigilancia y el control fiscal son una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. La ley reglamentará el ejercicio de las competencias entre contralorías, en observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley.

El control fiscal se ejercerá en forma posterior y selectiva, y además

podrá ser preventivo y concomitante, según sea necesario para garantizar la defensa y protección del patrimonio público. El control preventivo y concomitante no implicará coadministración y se realizará en tiempo real a través del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de los recursos públicos, mediante el uso de tecnologías de la información, con la participación activa del control social y con la articulación del control 1 Diario Oficial No. 51.080 del 18 de septiembre de 2019. 3 Concepto interno. La ley regulará su ejercicio y los sistemas y principios aplicables para cada tipo de control. El control concomitante y preventivo tiene carácter excepcional, no vinculante, no implica coadministración, no versa sobre la conveniencia de las decisiones de los administradores de recursos públicos, se realizará en forma de advertencia al gestor fiscal y deberá estar incluido en un sistema general de advertencia público. El ejercicio y la coordinación del control concomitante y preventivo corresponde exclusivamente al Contralor General de la República en materias específicas. La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el seguimiento permanente al recurso público, sin oponibilidad de reserva legal para el acceso a la información por parte de los órganos de control fiscal, y el control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad, el desarrollo sostenible y el cumplimiento del principio de valoración de costos ambientales. La Contraloría General de la República tendrá competencia prevalente para ejercer control sobre la gestión de cualquier entidad territorial, de conformidad con lo que reglamente la ley. El control jurisdiccional de los fallos de responsabilidad fiscal gozará

de etapas y términos procesales especiales con el objeto de garantizar la recuperación oportuna del recurso público. Su trámite no podrá ser superior a un año en la forma en que lo regule la ley. La Contraloría es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal. No tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización y al cumplimiento de su misión constitucional. El Contralor será elegido por el Congreso en Pleno, por mayoría absoluta, en el primer mes de sus sesiones para un periodo igual al del Presidente de la República, de lista de elegibles conformada por convocatoria pública con base en lo dispuesto en el artículo 126 de la Constitución y no podrá ser reelegido ni continuar en ejercicio de sus funciones al vencimiento del mismo. Solo el Congreso puede admitir la renuncia que presente el Contralor y proveer las faltas absolutas y temporales del cargo mayores de 45 días. Para ser elegido Contralor General de la República se requiere ser colombiano de nacimiento y en ejercicio de la ciudadanía; tener más de treinta y cinco años de edad; tener título universitario en ciencias jurídicas, humanas, económicas, financieras, administrativas o contables y experiencia profesional no menor a 5 años o como docente universitario por el mismo tiempo y acreditar las demás condiciones que exija la ley. No podrá ser elegido Contralor General quien sea o haya sido miembro del Congreso o se haya desempeñado como gestor fiscal del orden nacional, en el año inmediatamente anterior a la elección. Tampoco podrá ser elegido quien haya sido condenado a pena de prisión por delitos comunes. En ningún caso podrán intervenir en la postulación o elección del

Contralor personas que se hallen dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil o legal respecto de los candidatos. ARTÍCULO 2o. El artículo 268 de la Constitución Política quedará así: 4 Concepto Artículo 268. El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones:

1. Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse.

2. Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y economía con que hayan obrado.

3. Llevar un registro de la deuda pública de la nación y de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios.

4. Exigir informes sobre su gestión fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona o entidad pública o privada que administre fondos o bienes públicos.

5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva, para lo cual tendrá prelación.

6. Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado.

7. Presentar al Congreso de la República un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente.

8. Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones fiscales, penales o disciplinarias contra quienes presuntamente hayan causado perjuicio

a los intereses patrimoniales del Estado. La Contraloría, bajo su responsabilidad, podrá exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos fiscales, penales o disciplinarios.

9. Presentar proyectos de ley relativos al régimen del control fiscal y a la organización y funcionamiento de la Contraloría General.

10. Proveer mediante concurso público los empleos de carrera de la entidad creados por ley. Esta determinará un régimen especial de

carrera administrativa para la selección, promoción y retiro de los funcionarios de la Contraloría. Se prohíbe a quienes formen parte de las corporaciones que intervienen en la postulación y elección del Contralor, dar recomendaciones personales y políticas para empleos en ese ente de control.

11. Presentar informes al Congreso de la República y al Presidente de la República sobre el cumplimiento de sus funciones y certificación sobre la situación de las finanzas del Estado, de acuerdo con la ley.

12. Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial; y dirigir e implementar, con apoyo de la Auditoría General de la República, el Sistema Nacional de Control Fiscal, para la unificación y estandarización de la vigilancia y control de la gestión fiscal.

13. Advertir a los servidores públicos y particulares que administren recursos públicos de la existencia de un riesgo inminente en operaciones o procesos en ejecución, con el fin de prevenir la ocurrencia de un daño, a fin de que el gestor fiscal adopte las medidas que considere procedentes para evitar que se materialice o

se extienda, y ejercer control sobre los hechos así identificados. 5 Concepto

14. Intervenir en los casos excepcionales previstos por la ley en las funciones de vigilancia y control de competencia de las Contralorías Territoriales. Dicha intervención podrá ser solicitada por el gobernante local, la corporación de elección popular del respectivo ente territorial, una comisión permanente del Congreso de la República, la ciudadanía mediante cualquiera de los mecanismos de participación ciudadana, la propia contraloría territorial o las demás que defina la ley.

15. Presentar a la Cámara de Representantes la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro y certificar el balance de la Hacienda presentado al Congreso por el Contador General de la Nación.

16. Ejercer, directamente o a través de los servidores públicos de la entidad, las funciones de policía judicial que se requieran en ejercicio de la vigilancia y control fiscal en todas sus modalidades. La ley reglamentará la materia.

17. Imponer sanciones desde multa hasta suspensión a quienes omitan la obligación de suministrar información o impidan u obstaculicen el ejercicio de la vigilancia y control fiscal, o incumplan las obligaciones fiscales previstas en la ley. Así mismo a los representantes de las entidades que, con dolo o culpa grave, no obtengan el fenecimiento de las cuentas o concepto o calificación favorable en los procedimientos equivalentes para aquellas entidades no obligadas a rendir cuenta, durante dos (2) períodos fiscales consecutivos.

18. Las demás que señale la ley.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. La asignación básica mensual de los

servidores de la Contraloría General de la República y su planta transitoria será equiparada a los de los empleos equivalentes de otros organismos de control de nivel nacional. Para la correcta implementación del presente acto legislativo, y el fortalecimiento del control fiscal, la ley determinará la creación del régimen de carrera especial de los servidores de las contralorías territoriales, la ampliación de la planta de personal, la incorporación de los servidores de la planta transitoria sin solución de continuidad y la modificación de la estructura orgánica y funcional de la Contraloría General de la República, garantizando la estabilidad laboral de los servidores inscritos en carrera pertenecientes a esa entidad y a contralorías territoriales intervenidas. Exclusivamente para los efectos del presente parágrafo y el desarrollo de este acto legislativo, otórguense precisas facultades extraordinarias por el término de seis meses al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley. Así mismo, el Congreso de la República expedirá, con criterios unificados, las leyes que garanticen la autonomía presupuestal y la sostenibilidad financiera y administrativa de los organismos de control fiscal territoriales y unas apropiaciones progresivas que incrementarán el presupuesto de la Contraloría General de la República durante las siguientes tres vigencias en 250.000, 250.000 y 136.000 millones de pesos respectivamente, las cuales serán incorporadas en los proyectos de ley de presupuesto anual presentados por el Gobierno Nacional, incluso aquellos que ya cursen su trámite en el Congreso de la República. Dichas apropiaciones no serán tenidas en cuenta al momento de decretar

aplazamientos del Presupuesto General de la Nación. 6 Concepto En los siguientes cuatrienios dichas apropiaciones estarán de acuerdo con el marco fiscal de mediano plazo.”.

1. Planteamientos de la demanda El accionante solicita que se declare la inexequibilidad de los artículos 1 y 2

(parciales) del Acto Legislativo 4 de 20192 por considerar que “sustituyen los pilares esenciales de separación de poderes (artículos 1, 5, 113 y 121 de la Constitución Política) y del control fiscal posterior y selectivo (artículos 119 y 267 de la Constitución Política)” y que, por ende, el legislador “excedió su competencia para reformar la Constitución y reemplazó de manera ilegítima al Constituyente Primario (artículo 374)”. A su juicio, dichas normas consagran un control fiscal preventivo y concomitante que “(…) genera graves interferencias en las competencias de las autoridades a cargo de ejercer una gestión fiscal”, si bien contemplan que la función de advertencia “no implica coadministración por no ser vinculante y tener carácter excepcional”. Sostiene que se reconfiguran las relaciones de control dentro del Estado, al conceder la competencia a un órgano de control para advertir sobre la destinación de los recursos, para hacer el seguimiento a su ejecución, pero además para juzgar los correspondientes actos que expide la administración3. Luego de precisar el cumplimiento de los requisitos exigidos4, expone su línea argumentativa. Remite a la jurisprudencia constitucional y a los debates de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, para destacar que el Constituyente

Primario determinó excluir el modelo de control fiscal previo y concomitante (“por implicar no solo problemas de corrupción y coadministración por parte del ente fiscalizador, sino una alteración del principio de separación de poderes públicos”), y adoptar un control fiscal “exclusivamente posterior y selectivo” con “la prohibición a la Contraloría General de la República de ejercer funciones administrativas diferentes a las propias” (modelos de control que resultan incompatibles). Agrega que estos mandatos buscan “(…) garantizar la independencia y autonomía entre los poderes y entes estatales, por lo que cambiarlos implica sustituir parte de la médula o columna vertebral del Estado” y que, respecto del control fiscal, “el único pilar esencial que adoptó el Constituyente de 1991 fue precisamente que 2 Y que en caso que la Corporación “encuentre que las expresiones acusadas guardan intrínseca relación con la totalidad del Acto Legislativo 4 de 2019, (…) proceda a realizar la respectiva integración normativa (…)”. 3 “(…) una cosa es exigir responsabilidad con todo rigor cuando no se cumplen con los deberes funcionales en el ejercicio de una gestión fiscal, y otra bien distinta es hacer de gendarme para advertir sobre la manera como la administración puede actuar e invertir sus recursos, luego acompañarla como veedora en el proceso de ejecución, y finalmente promover los juicios y sanciones cuando no se atienden esas advertencias”. 4 Generales y especiales, según Sentencias C-1052 de 2001 y C-053 de 2016. 7 Concepto este fuera posterior y selectivo, como expresión del principio de separación de poderes”. Desarrolla, a continuación, el respectivo juicio de sustitución (según la

metodología fijada en la Sentencia C-970 de 2004)5 y explica que en el caso “el exceso del poder de reforma del Congreso se da por dos razones: (i) porque el control preventivo y concomitante es en esencia un control fiscal previo, al margen de su denominación formal; y (ii) porque el control preventivo y concomitante tiene una naturaleza y configuración tal que conlleva a una sensible interferencia de la Contraloría General de la República en la administración y funciones de otras entidades que manejan recursos públicos, con lo cual se sustituye el principio de separación de poderes”. Como premisa mayor, plantea que la separación de poderes y el control fiscal posterior y selectivo son pilares esenciales de la Constitución Política de 1991, tal como lo definió la Asamblea Nacional Constituyente6 y lo consagra la Carta Política7, y que eliminar el control previo “(…) hizo parte de un conjunto de estrategias institucionales cuidadosamente diseñadas para garantizar un funcionamiento óptimo del Estado, en el que existen otras herramientas potenciadas por el Constituyente como el control interno y la participación ciudadana”. En relación con la separación de poderes, aduce que es un pilar constitucional, “inescindible de la esencia y estructura misma del Estado (colombiano) desde su formación”, el cual impide un actuar estatal desproporcionado sobre los ciudadanos y que las ramas de poder público y los órganos independientes del Estado “ejerciten las competencias de los demás entes públicos o interfieran en ellas”8. Se refiere a su alcance y carácter como pilar9, y aclara que la colaboración

armónica entre los entes del Estado no implica invadir las competencias fijadas10 5 Consistente en identificar la premisa mayor -“demostrar la existencia de un pilar esencial de la Constitución con base en el cual se hará el examen de constitucionalidad del acto acusado”-, la premisa menor “que establece el alcance jurídico del acto de reforma impugnado”, y la síntesis del silogismo “en donde se contrasta la premisa menor con la premisa mayor para determinar si la primera reemplaza -íntegra o parcialmenteel pilar esencial de la Constitución identificado en la premisa mayor”. 6 Afirma que la inclusión de la separación de poderes como pilar esencial de la Constitución se evidencia en los debates que constan en las Gacetas Constitucionales 24, 27, 78, 105 y 121, entre otras. 7 Señala que el principio de separación de poderes “se halla inmerso en diversos apartados de la Constitución Política” y, en particular, en los artículos 113 y 121 Constitucionales. 8 Señala que “es constitucionalmente inadmisible que un órgano del Estado ejerza o influya sobre las funciones de otro”, y que “el modelo de separación de poderes adoptado en la Constitución de 1991, si bien tiene sus fundamentos en los primeros estados liberales, no es extremadamente rígido. Por el contrario, el mandato de colaboración armónica entre poderes y el sistema de frenos y contrapesos establecidos en la Carta relativizan la aplicación de la separación de poderes en Colombia. Sin embargo, esa flexibilidad no es excusa para que los diferentes órganos del Estado no sean autónomos e independientes entre sí, ni para que

alguno de ellos se atribuya competencias exclusivas y excluyentes de otro, de modo que no interfiera en el ejercicio de las competencias constitucionales y legales de cada uno”. 9 En referencia, Sentencias de la Corte Constitucional C-1040 de 2005 y C-970 de 2004. 10 En referencia, Sentencia de la Corte Constitucional C-141 de 2010. 8 Concepto puesto que la esencia del principio “radica en la garantía de la independencia y autonomía de los órganos con funciones constitucionales esenciales”11. El control posterior y selectivo, por su parte, es manifestación de la separación de poderes y pilar esencial del control fiscal en la Constitución. Menciona que la Constitución de 1886 permitió que la Contraloría ejerciera control previo, concomitante y posterior a la gestión fiscal adelantada por la Administración12 y que, aunque las funciones administrativas de la entidad eran solo para las actividades propias de la misma, el control asignado trajo “consigo escenarios de corrupción y paralización en el Estado”13 y no fue eficaz para preservar los recursos públicos. De tal manera, los problemas asociados al control fiscal previo, entonces vigente, fueron objeto de amplio debate en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, la cual optó por reformar el modelo y establecer un control posterior y selectivo14, incluyendo el análisis de las funciones de facto más allá de la expresa prohibición de la coadministración y la independencia de las decisiones fiscales de la Administración de cara a las funciones de la Contraloría15. El texto constitucional, así aprobado, estableció un control fiscal acorde con la evaluación de resultados

de la administración y la limitación a las funciones administrativas de la Contraloría, y un sistema basado en principios que responden a su carácter posterior y selectivo16. Para abordar la premisa menor, el demandante remite al trámite del Acto Legislativo 4 de 201917, a su motivación, al planteamiento sobre “(…) la necesidad de introducir el control preventivo y concomitante como complemento del control posterior y selectivo”, a su objeto y alcance. Destaca la alusión al control concomitante (para “fiscalizar operaciones o procesos en ejecución” y solo sobre “los riesgos que tengan alta posibilidad de ocurrencia y cuyos impactos sean mayores sobre la gestión”), y preventivo “mediante la función de advertencia a la 11 En referencia, Sentencia de la Corte Constitucional C-285 de 2016. 12 Regulado por la Ley 20 de 1975 y el Decreto Ley 925 de 1976. 13 Lo que, indica, se ha documentado por distintos tratadistas e incluso por el ente fiscalizador. 14 Según afirma: “Al revisarse las Gacetas Constitucionales se puede apreciar que los constituyentes y diversas organizaciones plantearon varias alternativas para el funcionamiento del control fiscal: bien fuera en cabeza de la Contraloría General de la República (Gacetas Constitucionales 27, 37, 41, 42, 53, 59, 77, 140 y 143), en una Corte de Cuentas (Gaceta Constitucional 33) o en el Ministerio Público (Gaceta Constitucional 34). A pesar de la pluralidad de modelos contemplados, en todos ellos se planteó la necesidad de que el control fiscal fuera exclusivamente posterior”. 15 Gacetas Constitucionales 42 y 59 de 1991.

16 Gacetas Constitucionales 140 y 77 de 1991. A partir de allí entiende los artículos 119 y 267 Constitucionales, asociados al control posterior y de resultado de la Contraloría, y los artículos 269 y 270 Constitucionales, que elevan a rango constitucional el control interno asumido por la propia Administración y la participación ciudadana en la vigilancia de la gestión pública. Sobre las funciones de la Contraloría, la cláusula de no interferencia del órgano fiscalizador en decisiones administrativas ajenas y el alcance del control fiscal, cita las Sentencias de la Corte Constitucional C-529 de 1993, C-534 de 1993, C-967 del 2012, C-103 del 2015 y C-470 del 2016. 17 Gaceta del Congreso 153 del 2019. 9 Concepto Administración para su materialización” (lo que “advierte ex ante una suerte de responsabilidad fiscal” pese a contemplar que “no implica coadministración ni el juzgamiento de la conducta del gestor fiscal”), insumos estos para el control posterior y selectivo. De allí, entiende lo establecido en los artículos 1 y 2 del referido Acto Legislativo y las “otras herramientas” concedidas al Contralor General de la República, y concluye que “(…) el núcleo y eje definitorio del Acto Legislativo aprobado es el establecimiento del control preventivo y concomitante como forma de cambio o ajuste del control posterior y selectivo instaurado por la Asamblea Nacional Constituyente en 1991”, mediante la función de advertencia que “tiene la virtualidad de incidir en las decisiones (del gestor fiscal advertido) y sirve de

insumo para ejercer el control posterior y selectivo en caso de que el daño se materialice”, el cual se suma a las nuevas facultades del Contralor que le confiere “un excesivo poder”18. Como síntesis del test, afirma que “el control preventivo y concomitante introducido por el Acto Legislativo 4 de 2019 sustituye los pilares esenciales de separación de poderes y de control fiscal posterior y selectivo de la Constitución Política de 1991, al punto que resulta axiológicamente incompatible con ellos”, lo que basa en sostener que dicho control “es, en esencia, un control previo”19 y que “de acuerdo con su configuración normativa (…) tiene una naturaleza tal que conlleva a una interferencia indebida de la Contraloría General de la República en las decisiones fiscales de la Administración Pública”20, sin que estos controles puedan coexistir. 18 “Poder acceder a cualquier información, tener capacidad de suspender y sancionar a quienes se opongan a entregarla y extender este tipo de control a los entes territoriales son herramientas que dentro de la estructura del Acto Legislativo resultan sensibles en la reconfiguración del sistema de separación de poderes”. 19 Puesto que el carácter previo responde al momento en el cual este se realiza, “antes de que la Administración, por medio del gestor fiscal, haya terminado de decidir cómo y en qué ejecutar sus recursos”. Alude a la definición de control previo del Decreto 925 de 1976, a las acepciones de las palabras “preventivo” y “concomitante”, y al efecto útil de la reforma constitucional. Agrega: “El cambio de adjetivo -de previo a preventivo y concomitanteno implica que en la práctica sean diferentes. Por el contrario, este no es más que

un eufemismo pues, como se demostró, habilita al Contralor General de la República para ejercer control sobre la Administración antes de que ella tome una decisión sobre sus recursos mediante el uso de distintas facultades que tienen como fin último incidir en la gestión fiscal de la entidad mediante la función de advertencia”. 20 Conforme a las etapas y formalización de la función de advertencia, afirma que las potestades concedidas al Contralor General de la República “generan un desequilibrio entre la cabeza del ente fiscalizador y la Administración Pública, donde el primero adquiere una condición de superioridad respecto de la segunda. De ahí que la capacidad sancionatoria del Contralor, así como la posibilidad de usar la información recolectada en ejercicio del control preventivo y concomitante en un proceso de responsabilidad fiscal posterior, generan presiones suficientes sobre el gestor fiscal para que actúe y tome decisiones según le indica el órgano de control. Esta situación resulta contraria a la separación de poderes sobre la cual se fundamenta la estructura orgánica del Estado colombiano”. Además, “las advertencias emitidas por el Contralor condicionan negativa y desproporcionalmente el ejercicio del control fiscal posterior y selectivo, sea si se atienden o si no”. Para reforzar esta postura, se refiere al “potencial que tiene la función de advertencia de influir en las decisiones sobre gasto y ejecución de recursos públicos, propias de la Administración Pública en general”, Sentencia C103 del 2015. 10 Concepto Afirma que la situación de interferencia identificada cumple con las hipótesis trazadas para considerar que existe sustitución de la Constitución, en lo referente al principio de separación de poderes21, puesto que el acto reformatorio “(i) le

atribuye a la Contraloría General de la República, de forma indirecta, funciones administrativas distintas a las de su propia organización22 y (ii) esta intervención en la Administración carece de cualquier control material, incluso por parte del aparato judicial23”. Esto, aclara, no es comparable con las funciones otorgad