PGN-PRINCIPIO DE INTEGRACION NORMATIVA - Permite la remisión a otros ordenamientos jurídicos

RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA-Realización de obras de matadero municipal sin estudios previos por parte de Alcalde municipal ACUERDO DE VOLUNTADES-La contratación entre el estado y los particulares, debe constar por escrito Igualmente, cualquier acuerdo de voluntades entre las entidades estatales y los particulares debe constar por escrito, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 80 de 1993. DESISTIMIENTO DE LA PRUEBA TESTIMONIAL-No vulnera los derechos del disciplinado Como se aprecia, la apoderada desistió de la práctica del testimonio por la imposibilidad de lograrse la comparecencia del citado señor y no por la razón que aduce ahora en esta instancia, lo que denota una falta de lealtad y buena fe de la profesional del derecho (art. 71 Código de Procedimiento Civil), persiguiendo, además, hacer ver como si se hubiera vulnerado el derecho del disciplinado, lo cual no ha acontecido en este caso, pues, la abogada estaba en todo su derecho a insistir en la práctica de la prueba (art. 139 Ley 734 de 2002), pero, no obstante ello, desistió voluntariamente de la misma. PRINCIPIO DE INTEGRACIÓN NORMATIVA-Permite la remisión a otros ordenamientos jurídicos El Código de Procedimiento Civil, aplicable a las actuaciones disciplinarias, en virtud del principio de integración normativa consagrada en el artículo 21 de la Ley 734 de 2002, establece, en cuanto a la ratificación de testimonios recibidos fuera del proceso. TESTIMONIO ANTE NOTARIO O ALCALDE-Peticionario afirma bajo juramento que solo sirve como prueba sumaria

En el presente caso, además de que no se ha surtido ni solicitado la ratificación del testimonio, no se cumplen los requisitos para ello, pues, el artículo 298 se refiere cuando se trate de personas gravemente enfermas, lo que no se ha mencionado en ningún momento, y el artículo 299 trata de testimonios rendidos ante notarios o alcaldes para fines no judiciales o judiciales sin citación de la parte contraria, evento en el cual el peticionario ha de afirmar bajo juramento, que sólo están destinados a servir de prueba sumaria en determinado asunto para el cual la ley autoriza esta clase de prueba y sólo tendrán valor para dicho fin, lo que tampoco es predicable en el asunto que nos ocupa. CAUSAL DE EXCLUSIÓN DE RESPONSABILIDAD-Fuerza mayor o caso fortuito En cuanto a la causal de exclusión de responsabilidad dispuesta en el numeral 1. Debe señalarse que la defensa quiere hacer ver la situación como si el disciplinado se hubiera encontrado ante una situación imprevista e irresistible o ante una urgencia que lo llevó a construir el matadero provisional sin estudios previos. Sin embargo, la planeación de la construcción del Centro de Salud a lo sumo venía adelantándose desde finales del año 2003, desde cuando el Alcalde celebró con el Instituto Departamental de Salud de Nariño un convenio interadministrativo y se continuó durante el Radicación No. 161-04147 año 2004, durante el cual, entre otros, se contrató la consultoría para realizar los estudios y diseños del centro de salud. CAUSAL DE EXCLUSIÓN DE RESPONSABILIDAD-En estricto cumplimiento de un deber constitucional o legal de mayor importancia que el sacrificado

Tampoco es procedente amparar la conducta del disciplinado en la causal del numeral 2. Por cuanto, siguiendo con el mismo razonamiento, el Alcalde no se encontraba ante una situación de sacrificar el cumplimiento de las normas contractuales frente al derecho de los ciudadanos a contar con un matadero y garantizar la salubridad pública, sino que estaba en condiciones de cumplir ambas, si hubiera llevado a cabo una debida planeación de los asuntos a su cargo. CAUSAL DE EXCLUSIÓN DE RESPONSABILIDAD-Actuar con la convicción errada en invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria Por último, la conducta del disciplinado no se excluye de responsabilidad en razón de la causal del numeral 6. Por cuanto una persona que es la máxima autoridad administrativa de un municipio y de quien se espera la mayor diligencia en el ejercicio de sus funciones, no puede excusarse en el hecho de que se trataba de garantizar la salubridad pública, cuando, como se ha indicado, contó con el tiempo suficiente para planear el traslado del matadero, no obstante, lo cual, como si se tratara de asuntos personales, dispuso la construcción del matadero provisional sin ningún tipo de trámite exigido para la contratación de las entidades públicas y escogió a quien a bien tuvo para la realización de las obras, sin estudios previos que determinaran la forma como se adelantarían las mismas, el presupuesto, la modalidad de contratación procedente. FALTA GRAVÍSIMA-Desconocimiento del principio de economía El desconocimiento de los principios que regulan la actividad contractual, como aconteció en este caso con el principio de economía, se encuentra taxativamente señalado como falta

gravísima en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002. ANTIJURIDICIDAD MATERIAL-Ajena al derecho disciplinario Igualmente, la doctrina ha señalado que la antijuridicidad material es ajena al derecho disciplinario, pues, en éste lo que es relevante es el quebrantamiento sustancial de los deberes, esto es, la razón de ser que el mismo tiene en un Estado social y democrático de derecho, y no el perjuicio material al patrimonio del Estado, lo cual, si bien puede ser tenido en cuenta para determinar la gravedad o levedad de la falta y el monto de la sanción, no afectan la ilicitud de la conducta. FALTA DISCIPLINARIA-Se necesita que se afecte el deber funcional de manera sustancial DOLO-Conocimiento del autor de la ilicitud de su comportamiento/DOLO-Debe probarse en el proceso 2 Radicación No. 161-04147 La Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación ha señalado que “el dolo lo configura el conocimiento del autor de la ilicitud de su comportamiento La Sala Disciplinaria modificará la forma de culpabilidad dolosa determinada por el a quo, por cuanto advierte que el dolo debe probarse y ello no ha acontecido en el presente caso. No puede presumirse que el disciplinado actuó de manera dolosa, por el hecho de que todo servidor público deba capacitarse y actualizarse en las áreas de su desempeño o por el nivel profesional del disciplinado, pues, debe demostrarse que conocía y quería la ilicitud de su comportamiento.

SALA DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil nueve (2009). Aprobada en Acta de Sala No.34

Radicación No: 161-04147 (162-0120819/2005)

Disciplinado: WILSON HERNÁN RIVERA ERASO

Entidad y Cargo: Alcalde Municipal de El Peñón (Nariño) Quejoso: Álvaro Delgado Acosta y otros Fecha inicio: 7 de abril de 2005

Fecha hechos: 21 de febrero de 2005

Asunto: Apelación fallo de primera instancia P.D. PONENTE: Dr. RAFAEL EUGENIO QUINTERO MILANÉS Con fundamento en las atribuciones conferidas por el numeral 1 del artículo 22 del Decreto 262 de 2000, la Sala Disciplinaria procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la apoderada del disciplinado WILSON HERNÁN RIVERA ERASO contra el fallo de primera instancia proferido el 16 de marzo de 2009 por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, por medio del cual se le declaró disciplinariamente responsable, en su condición de Alcalde Municipal de El Peñól

(Nariño), e impuso sanción de destitución e inhabilidad general para ejercer funciones públicas por el término de diez (10) años. ANTECEDENTES PROCESALES El 2 de julio de 2004, el Procurador General de la Nación designó al Doctor JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS, Procurador Delegado para la Moralidad Pública para la época, como funcionario especial para asumir el conocimiento en primera

3 Radicación No. 161-04147 instancia de todos los procesos que se adelantaban en la Procuraduría Provincial de Pasto y la Procuraduría Regional del Nariño contra el señor WILSON HERNÁN RIVERA ERASO, Alcalde del Municipio de El Peñol (fls. 29 C.O.1). El 11 de marzo de 2005, el Procurador General de la Nación, en atención a que le fue aceptada la renuncia al Doctor JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS, dispuso que la designación que se le hizo para conocer de los procesos contra el señor WILSON HERNÁN RIVERA ERASO, Alcalde del Municipio de El Peñol, los continuara conociendo el funcionario que desempeñara el cargo de titular de la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública (fls. 30 C.O.1). En virtud de copia de la denuncia penal presentada por los señores concejales del Municipio de El Peñol Álvaro Delgado Acosta, Julio César España y Nelson Chávez ante la Dirección Seccional de Fiscalías, remitida a la Procuraduría Provincial de Pasto el 7 de abril de 2005 por el Presidente del Concejo Municipal de El Peñol (fls. 1, 12-34 C.O.1), el 29 de julio de 2005 la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública abrió indagación preliminar contra el señor WILSON HERNÁN RIVERA ERASO, en su condición de Alcalde Municipal de El Peñól (fls. 35-37 C.O.1). Al implicado se le notificó personalmente la decisión (fls. 43 C.O.1).

El 9 de agosto de 2005, se anexaron a las presentes diligencias las radicadas bajo el número 162-120685/2005 de conocimiento de la Procuraduría Delegada para la Moralidad, por tratarse de los mismos hechos (fls. 10-11 C.O.1 Radicación 162120685). El 15 de diciembre de 2005, se abrió investigación disciplinaria contra el mencionado señor por presuntas irregularidades en la construcción del matadero y centro de salud (fls. 107-110 C.O.1). El disciplinado se notificó personalmente del anterior auto (fls. 120, 130 C.O.1). El 25 de julio de 2006, se amplió el término de la investigación disciplinaria por el término de tres (3) meses (fls. 39-41 C.O.2). El 25 de mayo de 2005, se anexaron a las presentes diligencias las radicadas bajo el número 162-140172/2006 de conocimiento de la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, por tratarse de los mismos hechos (fls. 36-37 C.O.2). 4 Radicación No. 161-04147 El 12 de diciembre de 2007, la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública formuló cargos al señor WILSON HERNÁN RIVERA ERASO, en su condición de Alcalde Municipal de El Peñól (fls. 95-21 C.O.2), quien personalmente se notificó de la decisión (fls. 114 C.O.2), presentando los respectivos descargos a través de

apoderada (fls. 118-146 C.O.2). El 19 de junio de 2008, se resolvió sobre las pruebas de descargos (fls. 157-162 C.O.2), y una vez practicadas las mismas y previo traslado para presentar alegatos de conclusión (fls. 218-226 C.O.2), se profirió fallo de primera instancia el 16 de marzo de 2009, por medio del cual se declaró disciplinariamente responsable a WILSON HERNÁN RIVERA ERASO, en su condición de Alcalde Municipal de El Peñól (Nariño), por ordenar o permitir la realización de obras provisionales del matadero municipal sin estudios previos y sin suscribir contrato de obra, imponiéndole sanción de destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años. Al disciplinado se le absolvió por no haber solicitado un avalúo al Instituto Geográfico Agustín Codazzi en la adquisición del terreno donde se construiría el matadero municipal. El 20 de marzo de 2009, la apoderada del disciplinado se notificó personalmente del fallo de primera instancia (fls. 238 C.O.2), e interpuso recurso de apelación (fls. 239248 C.O.2). El 15 de abril de 2007, la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública concedió el recurso de apelación ante la Sala Disciplinaria (fls. 249 C.O.2). FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La parte considerativa del fallo de primera instancia, en relación con la conducta por la cual resultó sancionado el disciplinado WILSON HERNÁN RIVERA ERAZO,

podemos resumirla en los siguientes términos (fls. 239-248 C.O.3): Respecto a la conducta consistente en ordenar o permitir que se realizaran en el lote adquirido para la construcción del matadero municipal obras de carácter provisional 5 Radicación No. 161-04147 sin especificaciones técnicas, estudios, planos y diseños, y sin celebrar contrato de obra, la apoderada del disciplinado manifiesta que el municipio contaba con un matadero provisional consistente en un salón donde se realizaba el degüello, el cual debió demolerse por encontrarse dentro del lote donde se estaba construyendo el centro de salud del municipio. La defensa sostiene que al no contarse con los recursos para la construcción del matadero, lo que se hizo fue reubicar el salón que se demolió, para lo cual se compraron materiales para la adecuación en otro sitio; conducta que se encuadra en la causal de exclusión de responsabilidad prevista en el numeral 2 del artículo 28 de la Ley 734 de 2002, pues, actuó en estricto cumplimiento de un deber constitucional y legal de mayor importancia que el sacrificado, al solucionar provisionalmente el problema suscitado ante la demolición del salón que cumplía las funciones del matadero y destinar los pocos recursos que se tenían para la construcción provisional, solucionando un problema de salud pública. Con relación a la compra de materiales para la construcción provisional del matadero, la apoderada allegó fotocopias de tres ofertas y acta de liquidación del contrato de suministro de tubería y materiales de construcción para la adecuación del matadero municipal, suscrito con el señor Luis Humberto Gómez y resolución de

pago del 11 de febrero de 2005. Sin embargo, no existe prueba en el expediente que el disciplinado hubiera realizado los estudios, planos y diseños para la construcción del matadero, así fuera con las mismas o parecidas condiciones del existente, ni tampoco que celebrara el contrato de obra para la construcción. Estos comportamientos se encuentran plenamente demostrados en el expediente y fueron analizados en el auto de cargos. El Secretario General de la Alcaldía certificó: “En cuanto al Matadero Municipal, lo único encontrado, es la Escritura No. 51 de propiedad del predio, de la Notaría Única del Municipio de El Tambo – Nariño, correspondiente al lote donde se construyó un matadero provisional sin especificaciones técnicas de construcción”. Igualmente, el Alcalde Municipal Ángel Eduardo Ordóñez expidió las siguientes 6 Radicación No. 161-04147 constancia: “Que revisados los archivos que reposan en las dependencias de esta Administración, no se encontró ningún tipo de contrato, Estudios Previos, especificaciones técnicas, pagos efectuados ni actas de liquidación de la construcción del Matadero Municipal”. Además, en el Informe Técnico Evaluativo rendido por el Arquitecto Luis Alfonso Henao Rendón, funcionario comisionado por la Delegada, se consignó lo siguiente: “… al observar el sitio en donde se construyó el Matadero Municipal de esta localidad, se verificó que (…) siendo esta edificación una obra provisional, careciendo de estudios y planos constructivos, a 20 mts, del barrio aledaño”. Así mismo allegó fotografías de la

obra con la siguiente nota: “Edificación que muestra el Matadero Municipal del municipio de El Peñol – Nariño, seguidamente desde otro ángulo, se puede apreciar la cercanía de este Matadero Municipal, con las viviendas del sector a escasos veinte metros”. Adicionalmente, el disciplinado manifestó en su versión libre que se realizó una construcción provisional del matadero sin adelantar proceso de contratación, debido a que fue construido directamente por la Administración Municipal y por los maestros de obra a cargo del centro de salud. De otra parte, el señor Jaime Felipe Navarro Benavides, funcionario del Instituto Departamental de Salud de Nariño, quien cumplió funciones de saneamiento ambiental desde el 2001 al 2006 en el municipio, en diligencia de declaración manifestó que en el Municipio de El Peñol nunca ha existido un matadero municipal con todos los requisitos higiénicos, locativos y sanitarios, sino que lo que siempre ha existido es un área entechada o cuarto con planchón. Por lo tanto, el investigado con su proceder no atendió los deberes que tenía como servidor público de cumplir con la Constitución y la ley, y cumplir con diligencia y eficiencia el servicio encomendado (Numerales 1 y 2, art. 34 Ley 734 de 2002), desconociendo el factor de planeación, previsto en el numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 y en el artículo 8 del Decreto 2170 de 2002, por cuanto no se elaboraron los estudios, diseños y proyectos requeridos para la construcción provisional del matadero municipal. Igualmente, se desconoció el principio de responsabilidad establecido en los numerales 1, 2 y 5 del artículo 26 de la Ley 80 de

1993, en tanto que el servidor público estaba obligado a buscar el cumplimiento de 7 Radicación No. 161-04147 los fines de la contratación, debiendo responder por sus actuaciones y omisiones, máxime cuando como Alcalde Municipal de El Peñol tenía la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual. La falta se calificó como gravísima, en virtud del numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, y se atribuyó a título de dolo. RECURSO DE APELACIÓN La apoderada del disciplinado interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, que sustentó en los siguientes términos que pasan a resumirse (fls. 239-248 C.O.2): El matadero municipal estaba ubicado en el lote donde se iniciaba la construcción del puesto de salud, haciéndose obligatoria su demolición, lo que igualmente imponía al Alcalde la obligación de adecuar de manera provisional un sitio para la realización de esta actividad, el que no podía ser diferente al existente, ni uno mejor, por cuanto no se contaba con los recursos económicos necesarios; urgencia que obligó a mi representando a adecuar un sitio de manera provisional para realizar y controlar las funciones del matadero municipal. Y lógicamente lo hizo en el sitio comprado para tal fin, hasta tanto se consiguieran los recursos para costear los estudios de construcción necesarios para su posterior aprobación por parte de las entidades de salud y ambiental, y la consecuente construcción. Por las condiciones económicas del ente territorial y para disminuir costos, el Alcalde decidió realizar la obra de manera directa con el apoyo gratuito de la asesoría de quienes se encontraban construyendo el puesto de salud, pues, no había dineros

para invertir en diseños, estudios ni planos, por cuanto su costo y erogación implicaba la no solución del problema; de haberse realizado el requerimiento del a quo si hubiese sido reprochable la conducta del Alcalde, pues no tenía sentido gastarse el poco dinero en unos diseños y planos provisionales para que se quedaran en su escritorio, ya que no alcanzaba el dinero para esa construcción, y en este caso valedero sería el reproche disciplinario, pues se sometía y exponía a la 8 Radicación No. 161-04147 comunidad a una posible epidemia, que generaría el sacrificio de animales de abasto público en cualquier sitio. “Yo solicito a los miembros de la Sala Segunda Instancia, que se coloquen en la situación de mi representado y piensen en la decisión que tomaría. ¿Se gastarían el poco dinero en estudios y diseños de una construcción provisional, sin que ello solucionara el problema realmente? O como lo hizo mi representado, ¿decidirían aprovechar la asesoría gratuita del ingeniero que construía el Puesto de salud, utilizando algún material de la demolición del antiguo matadero y adquiriendo materiales necesarios de manera directa (previo cumplimiento de requisitos contractuales teniendo en cuenta la cuantía, como se probó dentro del expediente), contratando a través de una orden de prestación de servicios por valor de UN MILLON DE PESOS a un maestro de obra para que estuviera al frente de la misma y culminara esta obra provisional, como lo hizo mi representado?”. La defensa solicitó la prueba testimonial del señor José Vicente Gómez, maestro de obra, con quien se contrató, a través de una orden de prestación de servicios por

valor de un $1.000.000, la construcción del salón objeto de esta investigación; siendo obligatorio renunciar a ella por la limitación del tiempo con que contaba el funcionario comisionado. Una imposibilidad ajena a la voluntad de la defensa, la cual debe valorarse en este momento en aras de la vigencia del derecho de defensa, de la verdad y la justicia. Se aporta declaración ante Notario de este señor, solicitándose se tenga en cuenta en ejercicio del derecho de defensa, por cuanto no se puede sacrificar el derecho sustancial por las formalidades. Si bien es cierto que el disciplinado por no contar con recursos económicos no contrató los estudios técnicos de diseño para la construcción de un salón provisional donde funcionaría temporalmente el matadero municipal, ponderó acertadamente derechos de la comunidad y obligaciones del ente territorial, concluyendo que no podía gastarse el poco dinero que tenía en unos estudios que no solucionarían el problema suscitado, exponiendo la salud de la comunidad. 9 Radicación No. 161-04147 Y esta clase de decisiones son amparadas por la misma ley en las denominadas causales de exclusión de responsabilidad, especialmente las consignadas en los numerales 1, 2 y 6 del artículo 28 de la Ley 734 de 2002. El reproche disciplinario tendría fundamento si la obra realizada de manera provisional no hubiese cumplido su cometido. Aún cumple esa función, pues no ha sido posible la consecución de los dineros necesarios para la construcción de tan importante obra. Es injusto condenar al disciplinado con una sanción de destitución e inhabilidad general por el término de diez años, desconociendo los principios de necesidad, proporcionalidad y razonabilidad, como lo advirtió la Corte Constitucional en la

sentencia C-796 de 2004, pues, se le sanciona por haber protegido la salud y la vida de la comunidad del municipio, al realizar una obra directa utilizando los pocos recursos económicos con los que contaba y evitando un gasto en estudios innecesarios y que impedían la ejecución de los mismos. Quienes tienen la difícil tarea de aplicar la ley en actos humanos deben precisamente asumir y aplicar un derecho disciplinario humano, con resultados que van en contra de los intereses del Estado, que generen realmente un detrimento patrimonial, un daño (C-307 de 1996; C-948 de 2002). Son todos estos argumentos los que llevan a solicitar de manera respetuosa se revoque parcialmente el fallo de primera instancia (ordinal segundo parte resolutiva) y en consecuencia, absolver al disciplinado, con relación a ordenar o permitir la realización de obras para la construcción provisional del matadero municipal, sin estudios previos y sin suscribirse el contrato de obra. CONSIDERACIONES DE LA SALA DISCIPLINARIA En virtud de la competencia conferida en el numeral 1 del artículo 22 de Decreto 262 de 2002 y de conformidad con el artículo 171 de la Ley 734 de 2002, la Sala Disciplinaria procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la apoderada del disciplinado WILSON HERNÁN RIVERA ERASO contra el fallo de primera 10 Radicación No. 161-04147 instancia proferido el 16 de marzo de 2009 por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, por medio del cual se le declaró disciplinariamente responsable, en su condición de Alcalde Municipal de El Peñól, e impuso sanción de destitución e

inhabilidad general para ejercer funciones públicas por el término de diez (10) años.

1. Cargo formulado.

Al disciplinado WILSON HERNÁN RIVERA ERASO, en su condición de Alcalde del Municipio de El Peñol (Nariño) (del 20 de agosto de 2002 al 26 de abril de 2005, fls. 64 C.O.1), se le formuló el siguiente cargo: “El señor WILSON HERNÁN RIVERA ERASO, en su condición de Alcalde Municipal de El Peñol (Nariño), mediante escritura pública No. 51 del 1 de marzo de 2005 de la Notaría Única de El Tambo (Nariño), compró un lote de terreno, al parecer sin solicitar un avalúo al Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que haga sus veces o las personas naturales o jurídicas de carácter privado registradas y autorizadas por la lonja de propiedad raíz del lugar, ordenando o permitiendo que se realizaran en el lote obras de construcción del matadero municipal de carácter provisional, sin especificaciones técnicas de construcción, sin estudios, planos y diseños previos y sin haber suscrito el contrato de obra respectivo”. De conformidad con lo señalado en los antecedentes procesales de esta providencia, el fallador de primera instancia absolvió al disciplinado por la compra del terreno sin solicitar el avalúo respectivo, manteniéndose la conducta relativa a haber ordenado o permitido que se realizaran en el lote, obras para la construcción del matadero municipal provisional, sin especificaciones técnicas de construcción, sin estudios,

planos y diseños previos y sin haber suscrito el contrato de obra respectivo. Como normas vulneradas se indicaron las siguientes: artículos 25 (numeral 12) y 26 (numerales 1, 2 y 5) de la Ley 80 de 1993; artículo 8 del Decreto 2170 de 2002; artículos 23 y 34 (numerales 1 y 2) de la Ley 734 de 2002. La falta se calificó como gravísima, en virtud del numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, y se atribuyó a título de dolo. 11 Radicación No. 161-04147

2. Análisis y valoración jurídica de las pruebas y del recurso de apelación. 2.1. Debe señalarse que quedó claro dentro de la investigación que la administración tuvo que construir provisionalmente en otro lugar un “matadero” municipal, como quiera que en el lugar en que se encontraba el antiguo “matadero” se inició la construcción del Centro de Salud. Ponemos entre comillas el término matadero, pues, por los recursos limitados del municipio no era un matadero propiamente tal, pero más adelante, junto con la construcción del Centro de Salud y de una Plaza de Mercado, se tenía programado construir un verdadero matadero municipal.

No se han cuestionado las condiciones en que se construyó el matadero provisional, sino el desconocimiento de normas contractuales en la construcción del mismo. Cualquier asunción de obligaciones por parte de las entidades estatales con particulares debe hacerse a través de los medios legales que dispone Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública, con las modificaciones

legales y los respectivos decretos reglamentarios. El numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 consagra que “Con la debida antelación a la apertura del procedimiento de selección o de la firma del contrato, según el caso, deberán elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones o términos de referencia”. Así mismo, el artículo 8 del Decreto 2170 de 2002, vigente para la época de los hechos1, y reglamentario de la Ley 80 de 1993, disponía: 1 Este decreto fue derogado expresamente por el Decreto 066 de 2008, con excepción de los artículos 6, 9 y 24. Posteriormente, el Decreto 066 de 2008 fue derogado en su integridad por el Decreto 2474 de 2008; este decreto en su artículo 3 mantiene en términos generales las condiciones mínimas que deben contener los estudios previos bajo la vigencia del Decreto 2170 de 2002. Artículo 3 del Decreto 2474 de 2008: “Estudios y documentos previos. En desarrollo de lo señalado en los numerales 7 y 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, los estudios y documentos previos estarán conformados por los documentos definitivos que sirvan de soporte para la elaboración del proyecto de pliego de condiciones de manera que los proponentes puedan valorar adecuadamente el alcance de lo requerido por la entidad, así como el de la distribución de riesgos que la entidad propone. Los estudios y documentos previos se pondrán a disposición de los interesados de manera simultánea con el proyecto de pliego de condiciones y deberán contener los siguientes elementos mínimos:

1. La descripción de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la contratación.

12 Radicación No. 161-04147 “Artículo 8. De los estudios previos. En desarrollo de lo previsto en los numerales 7 y 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, los estudios en los cuales se analice la conveniencia y la oportunidad de realizar la contratación de que se trate, tendrán lugar de manera previa a la apertura de los procesos de selección y deberán contener como mínimo la siguiente información:

1. La definición de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la contratación.

2. La definición técnica de la forma en que la entidad puede satisfacer su necesidad, que entre otros puede corresponder a un proyecto, estudio, diseño o prediseño.

3. Las condiciones del contrato a celebrar, tales como objeto, plazo y lugar de ejecución del mismo.

4. El soporte técnico y económico del valor estimado del contrato.

5. El análisis de los riesgos de la contratación y en consecuencia el nivel y extensión de los riesgos que deben ser amparados por el contratista”.

Igualmente, cualquier acuerdo de voluntades entre las entidades estatales y los

2. La descripción del objeto a contratar, con sus especificaciones y la identificación del contrato a celebrar.

3. Los fundamentos jurídicos que soportan la modalidad de selección.

4. El análisis que soporta el valor estimado del contrato, indicando las variables utilizadas para calcular el presupuesto de la respectiva contratación, así como su monto y el de posibles costos asociados al mismo. En el evento en que la contratación sea a precios unitarios, la entidad contratante deberá soportar sus cálculos de presupuesto en la estimación de aquellos. En el caso del concurso de

méritos no publicará el detalle del análisis que se haya realizado en desarrollo de lo establecido en este numeral. En el caso del contrato de concesión no se publicará ni revelará el modelo financiero utilizado en su estructuración.

5. La justificación de los factores de selección que permitan identificar la oferta más favorable, de conformidad con el artículo 12 del presente decreto.

6. El soporte que permita la tipificación, estimación, y asignación de los riesgos previsibles que puedan afectar el equilibrio económico del contrato.

7. El análisis