PGN-PRINCIPIO DE LA BUENA FE - Noción según la jurisprudencia de la corte constitucional

ACCION DE LESIVIDAD-Contra actos administrativos de cajanal por los que se cumplió con un fallo de tutela en cuanto al reconocimiento de la pensión de gracia del demandante ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-En la modalidad de lesividad PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Tratamiento jurisprudencial en cuanto a la devolución de prestaciones periódicas Si bien las entidades del Estado tienen la facultad de pedir la nulidad de los actos administrativos que reconozcan prestaciones periódicas, el legislador impone un límite, en el sentido que no puede recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, siendo necesario que la administración debe probar que el beneficiario de la pensión actuó de mala fe, cuando solicitó el reconocimiento de la prestación vitalicia. …Así las cosas, la impugnación no tiene vocación de prosperidad, en razón a que no se allegó documento u otro medio probatorio que acreditara que el hoy demandado actuó de manera fraudulenta o de mala fe para obtener el reconocimiento de la pensión gracia y, por tanto, se debe negar la pretensión de restituir los dineros que haya recibido por este concepto. PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Marco constitucional PENSION GRACIA-Marco legal PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Noción según la jurisprudencia de la corte constitucional La Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, con ponencia de la doctora Clara Inés Vargas, se refirió a la buena fe como un principio general del derecho que gobierna las relaciones entre la administración pública y los particulares, cuya esencia radica en la honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada y que debe someterse las actuaciones públicas y

privadas ACCION DE LESIVIDAD-Alcance respecto a la recuperación de prestaciones pagadas a particulares de buena fe Si bien las entidades del Estado tienen la facultad de pedir la nulidad de los actos administrativos que reconozcan prestaciones periódicas, el legislador impone un límite, en el sentido que no puede recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, siendo necesario que la administración debe probar que el beneficiario de la pensión actuó de mala fe, cuando solicitó el reconocimiento de la prestación vitalicia.

PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

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CONCEPTO No.

IUS PGN E-2020-431412

Bogotá, D.C., 10 de septiembre de 2020. Doctor CARMELO PERDOMO CUÉTER Consejero ponente Sección Segunda-Subsección “B” Consejo de Estado

E. S. D.

Referencia: Expediente No. 25000-23-42-000-2012-01749-02

No. Interno: 1975-2019

Demandante: Caja Nacional de Previsión SocialCAJANAL EICE, hoy UGPP.

Demandado: Luis Ignacio Silva Chavarro Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho (Acción de lesividad).

Asunto: Apelación sentencia - Ley 1437 de 2011

I. ANTECEDENTES La Caja Nacional de Previsión SocialCAJANAL EICE en liquidación, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección SocialUGPP, actuando a través de apoderada judicial, invocó1 la nulidad y

restablecimiento del derecho establecida en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la modalidad de lesividad, para solicitar se declare la nulidad de las Resoluciones 42350 del 7 de diciembre de 2005 y 18801 del 25 de abril de 2006, actos administrativos expedidos por CAJANAL EICEmediante los cuales se dio cumplimiento al fallo de tutela proferido el 1º de agosto de 2005, por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá D.C., en cuánto al reconocimiento de la pensión gracia al señor Luis Ignacio Silva Chavarro, la primera, mientras que la segunda decisión aclaró la Resolución No. 42350 del 7 de diciembre de 2005. 1 Folios 2 a 10 del c. pral.

Actor: CAJANAL - Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales-U.G.P.P.

Demandado: Luis Ignacio Silva Chavarro

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 2 A título de restablecimiento, pidió se ordene al señor Luis Ignacio Silva Chavarro devolver todos y cada uno de los dineros recibidos por concepto del reconocimiento de la pensión gracia otorgada por la entidad de previsión social desde el 29 de enero de 1994 y en lo sucesivo, hasta cuando se verifique el pago de las mesadas pensionales al demandado, así como la devolución de todas las sumas reconocidas adicionalmente por concepto de reajuste pensional, en forma retroactiva desde su reconocimiento hasta cuando se

verifique su devolución a la entidad demandante. De igual forma, solicitó que todas las sumas que resulten reconocidas a favor de la demandante, se cancelen en forma retroactiva e indexada y que se condene en costas. 1.1. HECHOS La parte actora señaló como supuestos fácticos los siguientes: El señor Luis Ignacio Silva Chavarro, por medio de escrito del 28 de julio de 1998, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, la cual fue negada a través de diferentes actos administrativos. El demandado, por conducto de apoderado, inició acción de tutela, la que fue resuelta favorablemente, mediante fallo del 1º de agosto de 2005 proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá, D.C. A través de la Resolución 42350 del 7 de diciembre de 2005, CAJANAL, dando cumplimiento al mencionado fallo de tutela, reconoció la pensión gracia al señor Luis Ignacio Silva Chavarro por valor de $274.877,72, reconocida a partir del 29 de enero de 1994. La pensión gracia reconocida al demandado en el fallo de tutela no reunió los requisitos señalados en la Ley 114 de 1913 y las Leyes 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, porque, a su juicio, el tiempo que laboró como docente del orden nacional no se podía tener en cuenta para el reconocimiento de la pensión de carácter departamental, sin que cumpliera los requisitos de tiempo mínimo de 20 años de servicio para el reconocimiento

de la prestación laboral. 1.2 NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La demandante citó como normas infringidas el artículo 128 de la Constitución Política de Colombia, así como la Ley 114 de 1913; Ley 116 de 1923; Ley 37 de 1933; Ley 91 de 1989 y el Decreto –Ley 2277 de 1979.

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 3 Después de citar las normas que consideró infringidas, adujo que con dicho proceder hubo violación de normas superiores como es el artículo 128 de la Carta Política, porque ninguna persona podrá simultáneamente recibir más de una asignación del tesoro público, esto refiriéndose al tiempo de servicio laborado en establecimientos educativos del nivel nacional y del orden territorial. También citó fragmentos jurisprudenciales concluyendo que la pensión gracia solo es otorgable a los docentes que laboraron en entidades territoriales, incluyendo a los nacionalizados, mientras que los docentes nacionales están excluidos de esta prestación, de modo que en aplicación a la norma superior y a la jurisprudencia citadas, la pensión gracia no está ajustada a derecho y, por lo tanto, resulta procedente declarar lo solicitado por la parte actora. (fls. 2-10).

1.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La apoderada del señor Luis Ignacio Silva Chavarro contestó la demanda y respecto a la primera pretensión manifestó que se atiene a lo que el despacho judicial a bien determine; en cuanto a las otras pretensiones se opuso a su totalidad y expresa que no está obligado a reintegrar dinero de manera retroactiva e indexada. Adujo e invocó el principio de la buena fe, exponiendo que se presume en todas las actuaciones que se adelanten ante la Administración y que la demandante utiliza el citado artículo (83 de la CN), tergiversando su contenido para inducir en error y hacer ver ante el despacho que la actuación del demandado es contraria a dicho principio, aseverando que el demandado ha generado un enriquecimiento sin causa, cuando la misma Carta Política le impone el deber de presumir la buena fe del particular. Propuso las excepciones de cobro de lo no debido y no devolución de lo pagado. Concluyó proponiendo también las excepciones de prescripción. (fls. 241-247). 1.4. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de CundinamarcaSección SegundaSubsección A, mediante sentencia del 18 de octubre de 2018, declaró la nulidad de los actos acusados. Negó las demás pretensiones de la demanda, no condenó en costas a la parte vencida y ordenó dar cumplimiento al fallo conforme al artículo 192 del C.P.A.C.A., El a quo concluyó que no es posible computar los tiempos de servicio prestados por Luis Ignacio Silva Chavarro, en la docencia oficial de carácter nacional, al momento de reconocer la pensión gracia, como se dispuso en las Resoluciones 42350 del 7 de

diciembre de 2005 y 18801 del 25 de abril de 2006, pues ésta aplica solamente a los docentes que laboraron en el nivel territorial; por consiguiente, declaró la nulidad de las mismas, por no estar conformes con las normas en que debían fundarse y consideró que Actor: CAJANAL - Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales-U.G.P.P.

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 4 no hay lugar a ordenar al demandado el reintegro o devolución de las mesadas percibidas, en virtud del reconocimiento de la pensión gracia que se anula, por cuanto no se encontró desvirtuada la presunción de buena fe de los dineros percibidos por dicho concepto. (fls. 381-389). 1.5. RECURSO DE APELACIÓN La apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección SocialUGPP, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia del 18 de octubre de 2018, con el propósito de que se revoque la decisión de negar la devolución de los dineros percibidos de manera irregular por el accionado, por cuanto se evidencia un detrimento al Erario. Citó jurisprudencia relacionada con la presunción de buena fe y adujo que el señor Luis Ignacio Silva Chavarro actuó de mala fe, toda vez que se demostró que laboró al servicio

del Colegio Laureano Gómez, del Colegio Nacional San Sebastián y del Colegio Nacional Camilo Torres, según certificación aportada con la solicitud del reconocimiento, establecimientos con los que tuvo una vinculación de carácter nacional, pese a ello acudió a la acción de tutela para solicitar el reconocimiento de la pensión gracia, la cual fue resuelta favorablemente, según se explicó en precedencia, a sabiendas que no tenía derecho alguno, por lo que, en criterio de la parte impugnante, el demandado incurrió en un actuar malicioso.

II. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA DELEGADA Para esta agencia del Ministerio Público, el problema jurídico se contrae en determinar si la entidad demandante logró desvirtuar la buena fe del señor Luis Ignacio Silva Chavarro para obtener el reconocimiento de la pensión gracia y, en consecuencia, si es procedente ordenar el reintegro de las sumas percibidas, en virtud de la prestación otorgada a través

de la acción de tutela resuelta por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá, D.C., mediante fallo del 1° de agosto de 2005, donde ordenó a CAJANAL (hoy UGPP) expedir los actos administrativos para su reconocimiento. Para resolver el problema jurídico planteado, esta agencia del Ministerio Público encuentra conveniente analizar el principio de la buena fe y posteriormente desarrollar el caso concreto. 2.1. Principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial en cuanto a la devolución de prestaciones periódicas. La Constitución Política, en su artículo 83, señala: “Las actuaciones de los particulares y

de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 5 Tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional han considerado que el principio de la buena fe es aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podría esperarse de una “persona correcta (vir bonus)”2 Así, la buena fe presupone la existencia de relaciones reciprocas con trascendencia jurídica y se refiere a la “confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada”. La Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, con ponencia de la doctora Clara Inés Vargas, se refirió a la buena fe como un principio general del derecho que gobierna las relaciones entre la administración pública y los particulares, cuya esencia radica en la honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada y que debe someterse las actuaciones públicas y privadas, señalando: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que

otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma. En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico” De igual forma, esa alta corporación constitucional ha ratificado que “(…), tanto la buena fe ha pasado de ser un principio general de derecho para transformarse en un postulado constitucional, su aplicación y proyección ha adquirido nuevas implicaciones, en cuanto a su función integradora del ordenamiento y reguladora de las relaciones entre los particulares y entre estos y el Estado, y en tanto postulado constitucional, irradia las relaciones jurídicas entre particulares, y por ello la ley también pueda establecer, en casos específicos, esta presunción en las relaciones que entre ellos se desarrollen”3. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, con ponencia de la doctora

Sandra Lisset Ibarra Vélez, en la sentencia del 23 de marzo de 2017, dentro del proceso con radicado 19001-23-31-000-2012-00251-01 interna (2036-2015), hizo un análisis sobre el principio de la buena fe en un caso donde resolvió negar la solicitud de reintegro de los 2 Sentencia T-475 de 1992 Corte Constitucional. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo, consejero (e). 3 Sentencia C-1194 del 3 de diciembre de 2008 Corte Constitucional. M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil.

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 6 dineros pagados por el reconocimiento de la sustitución de la pensión gracia, consignando: “De acuerdo con lo anterior, la norma en comento establece una garantía para los principios de buena fe y confianza legítima de los particulares, pues la devolución de las sumas pagadas por prestaciones periódicas se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno. El concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados. Además, como se expresó previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta”. En cuanto a la devolución de prestaciones periódicas, la Corte Constitucional en la sentencia C-1049 de 2004, en la que declaró la exequibilidad de la expresión “en cualquier tiempo por la administración” del numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, consideró frente a la facultad que tiene el Estado de demandar en cualquier tiempo el acto administrativo que reconoce prestaciones periódicas: “En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar “en cualquier tiempo” los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco está defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado. […]”. Si bien las entidades del Estado tienen la facultad de pedir la nulidad de los actos administrativos que reconozcan prestaciones periódicas, el legislador impone un límite, en

el sentido que no puede recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, siendo necesario que la administración debe probar que el beneficiario de la pensión actuó de mala fe, cuando solicitó el reconocimiento de la prestación vitalicia. Por consiguiente, es preciso señalar que la devolución de las sumas pagadas por tales conceptos, se encuentra supeditada, a la verificación de conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración pública con el fin de obtener tales Actor: CAJANAL - Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales-U.G.P.P.

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 7 reconocimientos, de modo que, si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno. En conclusión, si la entidad demandante pretende recuperar las prestaciones pagadas con ocasión a la expedición del acto ilegal, debe desvirtuar la presunción de buena fe, de la que gozan las actuaciones del particular frente a la administración. 2.2. Caso concreto. En el sub lite, la Caja Nacional de Previsión SocialCAJANAL EICE en liquidación, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPPsolicitó la nulidad de la Resolución Nº 42350 del 7 de diciembre de 2005, mediante la cual se dio cumplimiento al fallo de tutela que ordenó reconocer la pensión gracia a Luis Ignacio Silva Chavarro, como también la nulidad de la Resolución

18801 del 25 de abril de 2006, por la cual se aclaró el primer acto administrativo demandado. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de los actos acusados, sin que hubiera lugar a ordenar al demandado el reintegro o devolución de las mesadas percibidas, en virtud del reconocimiento de la citada pensión, aduciendo que no se acreditó la mala fe del accionado. Inconforme con esta decisión, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPPinterpuso recurso de apelación contra el fallo expedido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, insistiendo que el demandado obró de mala fe para obtener y beneficiarse de la pensión gracia y solicitó la devolución o restitución de los dineros pagados por tal concepto. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el artículo 164, numeral 1º, literal c), prevé: “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. En efecto, la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades y, por consiguiente, la UGPP debió acreditar que Luis Ignacio Silva Chavarro no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que, por el contrario, su actuar consumó maniobras engañosas o maliciosas, o que aportó documentos falsos, para inducir en error a la administración judicial que falló la acción de tutela que lo favoreció con la prestación.

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 8 Sobre la acción de tutela para reclamar prestaciones, es pertinente señalar que el Consejo de Estado4 indicó en un caso similar, que no puede ser tomada por el juez como prueba de mala fe para efectos de ordenar la devolución de las mesadas percibidas, en vigencia de un acto administrativo que dio cumplimiento a la decisión judicial que se resolvió dicho amparo constitucional, cuando luego es declarado nulo: “… obtener la reliquidación de la pensión gracia con todos los factores salariales, no puede hacer presumir un actuar ilegal, fraudulento o engañoso, pues en el ordenamiento jurídico existen diversas acciones para reclamar los derechos sin que el uso de ellas denote mala fe, es más, corresponde a la autoridad que conozca de cada una de ellas determinar si la vía judicial escogida es la adecuada para elevar determinada pretensión.” De la misma manera, esa alta corporación estableció que no actúa de mala fe quien después de negársele un derecho demanda para perseguir un reconocimiento, porque se le estaría violando el derecho a acceder a la administración de justicia5, veamos: “Aunado a lo anterior, tampoco se puede entender que actúa de mala fe a quien la administración ya le ha negado un derecho y demanda judicialmente para obtener su reconocimiento, aunque para aquélla sea claro que el peticionario no tiene el derecho, puesto que se vulneraría el derecho de acceso a la

administración de justicia, consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política. Igualmente, se resalta que la naturaleza de la función judicial en el caso sub examine es garantizar los derechos fundamentales de los asociados, de cara a la actuación de la autoridad pública, la cual en sub lite no acreditó la mala fe de los demandados”. (…). En este orden de ideas, en lo que concierne al objeto del recurso de apelación interpuesto por la UGPP, a saber, que se condene al señor José Eloy Arizala Quiñones y a sus hijas a reintegrar los dineros recibidos por la sustitución de la pensión gracia post-mortem cuyo reconocimiento fue anulado por el Tribunal Administrativo de Nariño, se concluye que no se probó la mala fe en su actuación, debido a que no se acreditó la existencia de una maniobra fraudulenta o engañosa de su parte, producto de la cual hubiesen logrado el reconocimiento pensional a través de la acción de tutela. Así las cosas, la impugnación no tiene vocación de prosperidad, en razón a que no se allegó documento u otro medio probatorio que acreditara que el hoy demandado actuó de manera fraudulenta o de mala fe para obtener el reconocimiento de la pensión gracia y, por tanto, se debe negar la pretensión de restituir los dineros que haya recibido por este concepto. 4 Sección Segunda, Subsección “A”, consejero ponente doctor William Hernández Gómez, sentencia del 5 de mayo de 2016, radicación 05001-23-33-000-2013-00065-01,

interno (0525-14). Actor: Clara Inés Hurtado Trujillo. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social EICE, en Liquidación. 5 Sección Segunda, Subsección “B”. Consejero ponente doctor César Palomino Cortés, radicado Interno Nro. 3507-2015, sentencia del 8 de febrero de 2018.

Actor: CAJANAL - Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales-U.G.P.P.

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III. CONCEPTO Por las razones expuestas, la Delegada solicita respetuosamente a la H. Sala, confirmar la sentencia de primera instancia del 18 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca. Del señor Consejero Ponente,

DIANA MARINA VÉLEZ VÁSQUEZ

Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado

DMVV. CFRA. MDBZ.

Actor: CAJANAL - Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales-U.G.P.P.

Demandado: Luis Ignacio Silva Chavarro

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