PGN - PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION - Jurisprudencia constitucional sobre exigencias de

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PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., 14 de abril de 2010 Alegato No. 33

HONORABLES CONSEJEROS DE ESTADO

Sección Primera Sala de lo Contencioso Administrativo Consejera Ponente: Dra. María Claudia Rojas Lasso Ref.: Expediente No 110010324000 2007 00113 00 Actor Héctor Mauricio Mayorga A.

Demandado: Ministerio de Transporte Acción Acción de Nulidad Procede esta Procuraduría Delegada a emitir alegato de conclusión en el asunto de la referencia, de conformidad con las facultades constitucionales y legales.

1. La demanda El ciudadano Héctor Mauricio Mayorga Arango, en ejercicio de la acción pública de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presenta demanda con el fin de obtener la declaratoria de nulidad parcial del Decreto No 3366 del 21 de noviembre de 2003, “[…] por el cual se establece el régimen de sanciones por infracciones a las normas de Transporte Público Terrestre Automotor y se determinan unos procedimientos. […]”, proferido por el Presidente de la República, por considerar que se han violado: 1.1. Los artículos 1°, 3°, 4°, 29°, 189° y 209° de la Constitución Política de Colombia; Expediente No 2007 - 00113 2 1.2. La Ley 105 de 1993 1.3. La Ley 336 de 1996

En el escrito de demanda se desarrolla el concepto de la violación en los siguientes términos:

1.4. “[…] 1) Consideraciones previas. […] La presente demanda se dirige contra las sanciones promulgadas por el Gobierno Nacional mediante el decreto 3366 de 2003, “por el cual se establece el régimen de sanciones por infracciones a las normas de Transporte Público Terrestre Automotor y se determinan unos procedimientos”, a partir de las siguientes consideraciones que resulta forzoso realizar, debido a la magnitud de los derechos colectivos e intereses de tipo general involucrados en el presente asunto: […]” 1.5. 2-. Violación al principio de legalidad, por desconocimiento del artículo 29 de la Carta Política y del artículo 9° de la Ley 105 de 1993. […] El decreto reglamentario que se acusa, particularmente en las normas señaladas por violación, desconocen que se requiera la existencia de norma legal previa que configure y tipifique una determinada conducta como sancionable. Sin este criterio de orden legal, exclusivamente, no les es dable al Gobierno expedir normas en las que se regule y tipifique autónomamente la ley. […] Si se revisan las sanciones previstas para el transporte público terrestre automotor individual de pasajeros en vehículo taxi se encontrará que existe una diferenciación clara entre los tipos de transporte de que se trate, por lo que debido a la complejidad y naturaleza del servicio de buses, microbuses nunca podrá equipararse en cuanto a sus condiciones, obligaciones y sanciones a las que se derivan del servicio de transporte en taxi. 1.6. 3-. Violación al principio de razonabilidad y proporcionalidad de las sanciones, conforme lo previó la Corte Constitucional en la sentencia C-490 de 1997. […] En el

presente caso, la sanción carece de razonabilidad y proporcionalidad en cuanto no resulta coherente que la empresa de transporte de taxis termine respondiente (sic) y pagando una multa por una obligación que no les es inherente y desborda el marco jurídico y económico sobre el que gira su actividad. Para estos efectos, debo insistir en el hecho de que una cosa es el transporte público de pasajeros por buses y otra muy distinta el de los taxis. Mientras en el primero, se entregan tarjetas de salida, regulación sobre las rutas y una permanente inspección técnico-mecánica que se encuentra entre otras justificada por el correcto y debido entendimiento de la función económica que se cumpla en este caso en especial. […] Lo anterior nos permite concluir que la imposición de una sanción por supuesta violación al régimen del transporte orientada a reprimir la omisión consistente en permitir la prestación del servicio sin observar las normas de seguridad” corresponde exclusivamente a quien asume el riesgo en la operación y de manera tangencial a quien actúa en este relación Expediente No 2007 - 00113 3 que es la Empresa de Transporte. […] Por tal razón, para guardar la proporcionalidad y razonabilidad debida según los criterios decantados por la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, evidentemente se encuentra que esta sanción en particular resulta violatoria de estos principios en cuanto no consulta quien es el verdadero beneficiario del servicio y cuál es la función económica delimitada en la ley para el caso del servicio de transporte de taxis. […] Con sancionar la transgresión de una norma que no existe para la Empresa del servicio de taxis además de la consecuente violación al principio de legalidad, se impone una solución irracional,

porque no hay coherencia entre el sujeto cuya conducta se quería evitar y la sanción impuesta. […]”

2. Contestación del Ministerio de Transporte.

En la oportunidad procesal correspondiente, el Ministerio de Transporte dio contestación a la demanda, oponiéndose a la prosperidad de la pretensión de anulación por carecer de razones fundadas que la demuestren o hagan meritoria, de conformidad con los siguientes argumentos: 2.1. “[…] PRIMER CARGO: Consideraciones previas […] La ley es la que consagra las sanciones a imponer de conformidad con las disposiciones especiales que rijan cada modo de transporte por violación a las mismas, asistiendo el Decreto 3366 de 2003 a un escenario de reproducción de lo ya legislado, y de lo ya reglamentado, con lo cual se desvirtúa cualquier cargo bajo los argumentos de presunta violación a la Ley. […] Téngase en cuenta que en este capítulo el actor admite en los literales a, d, g, i y j, que la seguridad, las condiciones de los equipos y consecuentemente las exigencias y deberes para la prestación del transporte, son nociones y elementos que provienen de la ley, luego que los Decretos reglamentarios expedidos por el Ministerio de Transporte, solamente plasman de manera desarrollada la voluntad del Legislador, valórese probatoriamente como admisión que hace en ejercicio de ius postulandi el accionante, y que desvirtúan dichas admisiones por si mismas, cualquier intento de edificar vicios de anulación con contra (sic) del literal a del artículo 20 del Decreto 3366 de 2003, por alguna violación en contra del ordenamiento superior (Ley). […]” 2.2. SEGUNDO CARGO: Violación al principio de legalidad, por desconocimiento del

artículo 29 de la Carta Política y del artículo 9° de la ley 105 de 1993. […] Es una apreciación de la parte accionante, que carece de sustrato cualitativo; por cuanto la Ley 105 de 1993 prevé “La seguridad” como un Principio Rector del Transporte (literal e) Artículo 2° Capítulo II) y la Ley 336 de 1996 la prevé dentro del Capítulo de los “Objetivos” como prioridad esencial; de tal manera que la no expresión de la noción del concepto, no es ausencia de contenido, menos si la seguridad se concibe en el nivel más alto de la normatividad del transporte como “directriz”, es decir como propósito Expediente No 2007 - 00113 4 constante y general de la actividad del Transporte de cada modo (Pasajeros, Carga o Mixto) que consagra los requisitos o condiciones para el cumplimiento de ese Objetivo y/o Principio Rector, con efectos benéficos para todos los intervinientes en la actividad. […] Se refiere el accionante a la expresión “… Permitir la prestación del servicio en vehículos sin las necesarias condiciones de seguridad” del literal a) del artículo 20 del Decreto 3366 de 2003, la que acusa por vulnerar el Principio de Legalidad del Artículo 29 de la Carta Política porque desconocen que se requiere la existencia de la norma legal previa que configure y tipifique una determinada conducta sancionable. […] Tal afirmación, es contraevidente de las demostraciones del mismo accionante sobre el contenido del concepto de “Seguridad” en el transporte público terrestre automotor, efectuadas a través de las aserciones consignadas en las afirmaciones previas, por

medio de las cuales expone eventos de la actividad del transporte, en los cuales como Principio Rector y como Objetivo, “La Seguridad” es especificada, de tal forma que no solamente tiene definición sino que esta no es teórica es concreta y real, de conformidad con los Reglamentos del Transporte. La Ley se ocupa del Principio Rector de “La Seguridad”, pues existen al interior de la misma, disposiciones que desde ella han desarrollado uno de los varios contenidos de esa Seguridad. Observemos esas disposiciones: […] De igual manera por disposición expresa del Art. 33 de la Ley 336 de 1996, se establece que la administración del Ministerio de Transporte, ostenta el “Poder Reglamentario” de que trata el numeral 11 del Artículo 189 de la Constitución Nacional, otorgado directamente por el Legislador en materia de los controles, de la calidad de los equipos de operación del servicio público de transporte, aspectos que especifican y concretan de este Concepto se concreta de manera Reglamentaria y es allí donde se ubica el elemento descriptos del literal a) del Artículo 20 del Decreto 3366 de 2003, tal y como sucede con las normas en blanco, luego no hay tal ausencia de definición y en consecuencia no hay defecto de Tipicidad con relación al Principio de Legalidad que rige también a esta norma. […]” Queda plenamente demostrado, que la disposición acusada cuenta con título justo en la ley 105 de 1993 y 336 de 1996 que como normas rectoras del transporte consagran de manera clara las nociones y elementos típicos de la conducta y que describen los sujetos, agentes y destinatarios de esa descripción típica, de tal manera que ya el poder reglamentario que por el

numeral 11 del artículo 189 de la Constitución se ha otorgado al Ministerio de Transporte como integrante del Gobierno Nacional, es el desarrollo de esta voluntad legislativa, creadora de la estructura descriptiva de la conducta que se pretende controlar y eventualmente conminar a cumplimiento; es decir, que la disposición acusada no emerge sin el antecedente legislativo. […] 2.3. “[…] TERCER CARGO: Violación al principio de razonabilidad y proporcionalidad de las sanciones, conforme lo previó la Corte Constitucional en la Sentencia C490 de 1997. […] Los argumentos de este cargo, no son demostrativos de ningún vicio de anulación, y se limitan a efectuar una descripción e identificación de las diferencias entre los modos de transporte, sin desarrollar en últimas, ni siquiera cuales son los argumentos de proporcionalidad que fueron omitidos en la construcción de la norma, y mucho menos ascender a la demostración del vicio que representa en el texto de la disposición. […] Es importante recordarle al accionante, que el artículo 9, numerales 1 al 6 de los sujetos de sanción, de la Ley 105 de 1993, establecen de manera expresa los destinatarios de las sanciones, señalando en el No. 6 a las empresas de servicio público, en el No. 5 a las personas propietarias de vehículos de transporte, en el No. 2 a las personas que conduzcan vehículos y en el No. 1 a los operadores del servicio público de transporte, de tal suerte que las normas sancionatorias, no califican de acuerdo a lo previsto a la Ley 1054 (sic) de 1993, al Expediente No 2007 - 00113

5 sujeto de las sanciones, ni por modo de transporte, ni por actividad desarrollada y mucho menos por las personas que obtengan la rentabilidad de la actividad. Que no podría la disposición reglamentaria entrar a calificar como lo pretende el actor. […] Con relación a la razonabilidad de la sanción, conviene señalar que la Ley 336 de 1996, fija un régimen sancionatorio para todos los modos de transporte, y en virtud de ello se expidió el Decreto 3366 de 2003, el cual se encuentra ajustado a los parámetros fijados por la norma legal, ya que esta determinó las sanciones en salarios mínimos legales mensuales, por las conductas que establecen los artículos 44 a 52 de la misma ley, aterrizando y cuantificando expresamente el valor de las sanciones, toda vez que consideró el Gobierno Nacional que frente a la Comisión de una infracción de deberán (sic) imponer sin darle opción a la autoridad administrativa a fijarla de manera discrecional y abarcando de esta manera conductas que de acuerdo con el desarrollo normativo previsto en los Decretos 170s (sic) darían lugar a la Comisión de una falta, por lo tanto, el Decreto 3366 de 2003 se encuentra plenamente ajustado a derecho porque en ningún momento rebasa las disposiciones de la Leyes 105 de 1993 y 336 de

1996. […]”

3. Consideraciones del Ministerio Público 3.1. Problema Jurídico De acuerdo con las acusaciones formuladas por el actor contra el Decreto 3366 de 2003, los problemas jurídicos a resolver son los siguientes: 3.1.1. ¿Trasgredió el Ministerio de Transporte, los principios de razonabilidad y

proporcionalidad de las sanciones, previstos en la jurisprudencia constitucional en tanto, en concepto del demandante, no resulta coherente que una empresa de transporte de taxis termine sancionada por una obligación que desborda el marco económico y jurídico sobre el cual desarrolla su actividad? 3.1.2. ¿Trasgredió el Ministerio de Transporte, al expedir la norma demandada, el principio de legalidad por desconocimiento de los artículos 29 de la Constitución Política y 9° de la Ley 105 de 1993, en Expediente No 2007 - 00113 6 atención a que se requiere la existencia de una ley que previamente configure y tipifique una determinada conducta como sancionable? 3.2. Las disposiciones acusadas En la parte inicial de su demanda, el actor manifiesta que su demanda se encamina a obtener la nulidad de “[…] los artículos 18, 19, 20 y 22 del Decreto 3366 de 2003 […]”, no obstante, en el acápite “LO QUE SE DEMANDA”, restringe su demanda al “[…] literal a) del artículo 20 del decreto No 3366 de 2003 […]”, por lo que el análisis se restringirá al estudio de los cargos en relación con el literal a) del artículo 20 del decreto No. 3366 de 2003, “por el cual se establece el régimen de sanciones por infracciones a las normas de Transporte Público Terrestre Automotor y se determinan unos procedimientos.”, publicado en el diario oficial No 45.381, disposición del siguiente tenor: “[…] Artículo 20. Serán sancionadas las empresas de transporte público terrestre automotor terrestre automotor individual de pasajeros en vehículos taxi, del radio de acción

metropolitano, municipal o distrital, con multa de once (11) a quince (15) salarios mínimos mensuales legales vigentes, que incurran en las siguientes infracciones: a) Permitir la prestación del servicio en vehículos sin las necesarias condiciones de seguridad: […]” 3.3. Los cargos formulados por el actor 3.3.1. Violación al principio de razonabilidad y proporcionalidad de las sanciones, conforme la sentencia C-490 de 1997 La Corte Constitucional en la Sentencia C-490 de 1997, al pronunciarse sobre la legalidad del artículo 46 de la Ley 336 de 1996, indicó: Expediente No 2007 - 00113 7 “[…] El literal e) del artículo 46 será declarado exequible, porque no contraría la Constitución, concretamente el artículo 29 de ésta. Hay que entender que las violaciones que en este literal se sancionan son todas las infracciones de las normas de transporte, diferentes a las expresamente señaladas en el mismo artículo 46. No se quebranta, pues, el principio de legalidad de la pena. Se advierte, sin embargo, que las sanciones, dentro de la escala prevista en el artículo 46, deben ser razonables y proporcionales a la violación. Así, se declarará exequible esta norma. […]” El literal e) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996, establece lo siguiente: “[…] ARTÍCULO 46. Con base en la graduación que se establece en el presente Artículo, las multas oscilarán entre 1 y 2000 salarios mínimos mensuales vigentes teniendo en cuenta las implicaciones de la infracción y procederán en los siguientes casos: a) Cuando el sujeto no le haya dado cumplimiento a la amonestación.

b) En caso de suspensión o alteración parcial del servicio. c) En caso de que el sujeto no suministre la información que legalmente le haya sido solicitada y que no repose en los archivos de la entidad solicitante. d) En los casos de incremento o disminución de las tarifas o de prestación de servicios no autorizados, o cuando se compruebe que el equipo excede los límites permitidos sobre dimensiones, peso o carga, eventos en los cuales se impondrá el máximo de la multa permitida. e) En todos los demás casos de conductas que no tengan asignada una sanción específica y constituyan violación a las normas del transporte. […]” Para esta Agencia del Ministerio no se evidencia que exista violación a los principios de proporcionalidad y razonabilidad de la sanción por las razones expuestas por el actor, toda vez que conforme al numeral 6° del artículo 9° de la Ley 105 de 1992, pueden ser sujetos de las sanciones, entre otros, las empresas de servicio público (artículo 9° numeral 6) como lo señala la disposición demandada; del mismo modo, la norma establece que la multa oscilará entre los 11 a 15 salarios mínimos legales mensuales vigentes, encontrándose dentro del Expediente No 2007 - 00113 8 rango establecido por el parágrafo del artículo 46 de la Ley 336 de 1996 y no se muestran excesivas en relación con la conducta sancionada; e igualmente es evidente que las normas que regulan el transporte público dan una especial importancia al tema de la seguridad de los usuarios frente a la prestación del servicio público de transporte, tal y como puede evidenciarse en el artículo 2° de la

Ley 105 de 1993, al expresar que “[…] la seguridad de las personas constituye una prioridad del Sistema y del Sector Transporte […]” y en el artículo 3° de la misma ley que al establecer como principio del transporte público, el acceso al transporte, resalta que este implica “[…] a. Que el usuario pueda transportarse a través del medio y modo que escoja en buenas condiciones de acceso, comodidad, calidad y seguridad […], por lo que es inherente a cualquier modalidad de servicio de transporte público, que este sea prestando en condiciones de seguridad apropiadas, como lo resalta la norma enjuiciada (literal a del artículo 20 del Decreto 3366 de 2003). En consecuencia y por los argumentos expuestos, el cargo propuesto por la parte actora no está llamado a prosperar. 3.3.2. Violación al principio de legalidad 3.3.2.1. Del principio de legalidad de la sanción Conforme al artículo 29 de la Constitución Política, “[…] el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. […] Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante el juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. […]”, consagra esta disposición constitucional, el principio de legalidad de la sanción, conforme al cual, se exige la determinación precisa de las penas, castigos o sanciones que pueden ser impuestas por las autoridades en ejercicio del poder punitivo estatal, predicamento extensivo a la actividad sancionatoria de la administración en tanto el debido Expediente No 2007 - 00113 9 proceso se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, de

acuerdo con la disposición constitucional citada. Respecto a la aplicación de este principio a los procedimientos administrativos, ha señalado la Corte Constitucional: “[…] En efecto, en sostenida jurisprudencia la Corte ha hecho ver que la prohibición de imponer sanciones, si no es conforme a normas sustanciales previas que las determinen, resulta extensiva a todos los procedimientos administrativos en los que se pretenda dicha imposición. Al respecto, Corporación ha señalado que en el derecho administrativo sancionador son aplicables mutatis mutandi las garantías superiores que rigen en materia penal, entre ellas la de legalidad de las infracciones y de las sanciones, conforme a la cual nadie puede ser sancionado administrativamente sino conforme a normas preexistentes que tipifiquen la contravención administrativa y señalen la sanción correspondiente.1 Así por ejemplo, en la Sentencia C-386 de 1996, refiriéndose a las sanciones administrativas de carácter disciplinario, la Corte dijo que uno de los principios esenciales en materia sancionatoria es el de la tipicidad, según el cual las faltas disciplinarias no sólo deben estar descritas en norma previa sino que, además, la sanción debe estar predeterminada. En igual sentido, y en relación con sanciones administrativas de carácter no disciplinario, posteriormente expresó lo siguiente: “La sanción administrativa, como respuesta del Estado a la inobservancia por parte de los administrados de las obligaciones, deberes y mandatos generales o específicos que se han ideado para el adecuado funcionamiento y marcha de la administración entre otros, y consecuencia concreta del poder punitivo del Estado, no debe ser ajena

a los principios que rigen el derecho al debido proceso. Por tanto, debe responder a criterios que aseguren los derechos de los administrados. En este sentido, se exige, entonces, que la sanción esté contemplada en una norma de rango legal -reserva de ley -, sin que ello sea garantía suficiente, pues, además, la norma que la contiene debe determinar con claridad la sanción, o por lo menos permitir su determinación mediante criterios que el legislador establezca para el efecto. Igualmente, ha de ser razonable y proporcional, a efectos de evitar la arbitrariedad y limitar a su máxima expresión la discrecionalidad de que pueda hacer uso la autoridad administrativa al momento de su imposición. En otros términos, la tipificación de la sanción administrativa resulta indispensable como garantía del principio de legalidad.”2

4. La finalidad del principio de legalidad de las sanciones, que justifica su adopción constitucional, consiste en garantizar la libertad de los administrados y controlar la arbitrariedad judicial y administrativa mediante el señalamiento legal previo de las penas aplicables. Y aunque la doctrina y la jurisprudencia han reconocido que en el derecho administrativo sancionador, y dentro de él el disciplinario, los principios de tipicidad y legalidad no tienen la misma rigurosidad exigible en materia penal,3 aun así el comportamiento sancionable debe estar precisado inequívocamente, como también la sanción correspondiente, a fin de garantizar el derecho al debido proceso a que alude el artículo 29 superior. En este sentido ha dicho la Corporación: 1 Sobre el particular pueden consultarse entre otras las siguientes sentencias: C-922 de 2001, M.P Marco

Gerardo Monroy Cabra; C-211 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz. C-564 de 2000, M.P Alfredo Beltrán Sierra. C-1161 de 2000 M.P Alejandro Martínez Caballero. C-386 de 1996, M.P Alejandro Martínez Caballero. 2 Sentencia C564 de 2000, M.P Alfredo Beltrán Sierra. 3 Esta menor rigurosidad se manifiesta, por ejemplo, en que en el derecho administrativo sancionador se admiten los tipos penales “en blanco” o no autónomos, en donde la tipicidad se obtiene de la lectura de varias normas que deben ser leídas sistemáticamente para establecer exactamente en qué consiste la conducta proscrita. Expediente No 2007 - 00113 10 “Tanto en materia penal como disciplinaria, la garantía constitucional del principio de legalidad impone al legislador la obligación de definir previa, taxativa e inequívocamente las conductas consideradas como reprochables y las sanciones en las que incurrirá quien cometa alguna de las conductas prohibidas, pues sólo de esa manera el principio de legalidad cumple verdaderamente su función garantista y democrática, protege la libertad de las personas y asegura la igualdad ante el poder punitivo estatal. Cuando ello no ocurre así, la norma en cuestión viola la Carta, bien sea porque no determine claramente la conducta reprochada, o porque no define claramente cuál es la sanción que debe imponerse o los criterios que claramente permiten su determinación. El mandato contenido en el artículo 29 de la Carta Política exige al legislador definir de manera clara, concreta e inequívoca las conductas reprobadas disciplinariamente, el

señalamiento anticipado de las respectivas sanciones, el establecimiento de las reglas sustantivas y procesales para la investigación y la definición de las autoridades competentes que dirijan y resuelvan sobre la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios investigados.”4” […]5 Conforme, lo expone la jurisprudencia constitucional6, el principio de legalidad de las sanciones exige: (i) Que el señalamiento de la sanción sea hecho directamente por el legislador; (ii) Que este señalamiento sea previo al momento de comisión del ilícito y también al acto que determina la imposición de la sanción; (iii) Que la sanción se determine no sólo previamente, sino también plenamente, es decir que sea determinada y no determinable. Obviamente, esto no impide que el legislador diseñe mecanismos que permitan la gradación de la sanción, como el señalamiento de topes máximos o mínimos. El problema jurídico que se pretende resolver se refiere al primero de esos elementos, esto es al principio de la reserva legal, frente al cual, en el marco del principio de legalidad de las sanciones, la Corte Constitucional ha señalado: 4 Sentencia C-653 de 2001, M.P Manuel José Cepeda Espinosa. 5 Corte Constitucional, Sentencia C-475 de 2004, M.P.: Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra 6 Corte Constitucional, Sentencia C-475 de 2004, M.P.: Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra Expediente No 2007 - 00113 11 “[…] El principio de legalidad, como parte integrante del debido proceso, está consagrado en el artículo 29 del Estatuto Superior, en estos términos: “Nadie podrá ser juzgado sino

conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”. La Declaración Universal de Derechos humanos (arts. 9, 10 y 11) y el Pacto de Derechos Civiles y Políticos (arts 9-3-4, 14 y 15) lo incluye entre las garantías y derechos de todo procesado. Dicho principio que rige tanto las actuaciones judiciales como las administrativas, está integrado, a su vez, por otros dos principios: el de reserva legal y el de tipicidad. De conformidad con el primero sólo el legislador está constitucionalmente autorizado para consagrar conductas infractoras de carácter delictivo, contravencional o correccional, establecer penas restrictivas de la libertad o sanciones de carácter administrativo o disciplinario, y fijar los procedimientos penales o administrativos que han de seguirse para efectos de su imposición. De acuerdo con el segundo, el legislador está obligado a describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a sanción de carácter penal o disciplinario. Igualmente, debe predeterminar la sanción indicando todos aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase, el término, la cuantía, o el mínimo y el máximo dentro del cual ella puede fijarse, la autoridad competente para imponerla y el procedimiento que ha de seguirse para su imposición. Así las cosas, “el principio de reserva legal, implica en el Estado democrático de

derecho, que él único facultado para producir normas de carácter penal es el legislador, pues además de ser esa su función natural en desarrollo del principio de división de poderes, en él se radica la representación popular, la cual es esencial en la elaboración de todas las leyes, pero muy especialmente en las de carácter penal, que, como lo ha dicho la Corte, por sus características “...deben estar precedidas de un proceso público de debate y aprendizaje en la concepción y ejecución de las políticas criminales, es decir una elaboración más democrática (...) el de tipicidad “implica no sólo que las conductas punibles deben estar descritas inequívocamente sino que las sanciones a imponer deben estar también previamente predeterminadas.”7 […]8 (Subrayado y resaltado fuera de texto) De acuerdo con el principio de reserva legal, las sanciones administrativas deben estar fundamentadas en la ley, por lo que, no es posible transferirse al Gobierno o a otra autoridad administrativa una facultad abierta en esta materia. 3.3.2.2. Antecedente jurisprudencial 7 Corte Constitucional, Sentencia C559 de 1999, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero 8 Corte Constitucional, Sentencia C-921 de 2001, M.P.: Dr. Jaime Araujo Rentería Expediente No 2007 - 00113 12 Ahora bien, para resolver el problema jurídico debemos señalar que la Sentencia del 24 de septiembre de dos mil nueve (2009), la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, con ponencia de la Magistrada Martha Sofía Sanz Tobón, en el expediente de radicación 11001-03-24-000-2004-00186-01, declaró

la nulidad de los artículos 15, 16, 21 y 22 de los Capítulos III y V del Título II del Decreto 3366 de 2003, en el entendido de que las sanciones deben estar establecidas en la Ley, esto es, por violación del principio de reserva legal. La sentencia es del siguiente tenor: “[…] Sin embargo, teniendo en cuenta el principio constitucional que indica que los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución Política y las leyes, el principio de legalidad consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política que dispone que el debido proceso se debe aplicar a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, que toda persona se presume inocente y que el Gobierno Nacional ejerce la potestad reglamentaria para la debida ejecución de las leyes, pero que no puede excederla, encuentra la Sala que las conductas por las cuales se sanciona a los propietarios, poseedores, tenedores y los conductores relacionadas en las disposiciones acusadas por el actor, esto es en los artículos 15, 16, 21 y 22, no están soportadas o t