PGN-PRINCIPIO DE LEGALIDAD - Derecho sancionador

Procurador General 1 Bogotá, D.C., abril 7 de 2005 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 55 de la Ley 105 de 1993 “por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”

Actor: FERNANDO ABELLO ESPAÑA

Magistrado Sustanciador: Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO

Expediente No. D-5637 Concepto No. 3794 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano FERNANDO ABELLO ESPAÑA, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1 de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 55 de la Ley 105 de 1993, el cual se refiere a que en el reglamento aeronáutico se fijarán los criterios para la imposición de las sanciones por infracciones a las normas que regulan la actividad aeronáutica.

1. Planteamiento de la demanda El ciudadano Abello España manifiesta que el parágrafo impugnado vulnera los artículos 29 y 150, numeral 10 de la Constitución Política, por las siguientes

razones: Procurador General 2 1.1. El legislador no reglamentó íntegramente el procedimiento administrativo para imponer sanciones por transgresión a las normas aeronáuticas, vulnerando con ello el principio de reserva legal y además concedió facultades legislativas en materia sancionatoria a una autoridad administrativa, desconociendo el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política. 1.2. La remisión consagrada por el legislador para que la autoridad aeronáutica fije los criterios para la imposición de las sanciones, es inconstitucional, puesto que al momento de la expedición no existía norma que le diera validez al reenvío, sino que se está haciendo remisión a normas que no tenían vida jurídica cuando se expidió la ley. 1.3. Se vulnera el principio de legalidad, en dos aspectos, la reserva legal y la tipicidad, en la medida que no se predeterminó la sanción indicando los aspectos fundamentales de la misma, como la clase, el término, la cuantía el máximo y el mínimo, no se reglamentó integralmente el debido proceso administrativo, confiriéndole esa facultad a la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, de forma ilimitada e intemporal.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público establecer si la decisión del legislador de atribuir al reglamento aeronáutico la fijación de los criterios para la imposición de las sanciones en materia aeronáutica, vulnera el debido proceso y la norma constitucional que regula las facultades extraordinarias para dictar normas con fuerza de ley.

Al respecto, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente.

3. Alcance de la potestad punitiva del Estado. La rigidez del principio de legalidad es apreciable de distinta óptica según la naturaleza del derecho sancionador Procurador General 3 3.1. Uno de los fines del Estado, es garantizar la efectividad de lo derechos y deberes consagrados en la Constitución Política, aspecto que se manifiesta a través de instrumentos como el ius puniendi, entendido como la facultad exclusiva del Estado para imponer las sanciones correspondientes cuando los asociados infringen las disposiciones que están obligadas a observar. Atribución que tiene distintas variantes y matices, cuyo fundamento básico y fundamental es el principio de legalidad, que es el límite y parámetro que impide al mismo Estado desbordar dicha facultad, evitando la arbitrariedad y por ende la vulneración de los derechos constitucionales. La Corte Constitucional ha señalado que en virtud de este principio, las conductas sancionables no solamente deben estar descritas en norma previa sino que además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en una autoridad administrativa (sentencia C406 de 2004).

Sin embargo, como se ha reconocido desde la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, vigente aún, el derecho sancionador del Estado es un género en el que se admiten distintas especies: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política, es decir, que estas vertientes del ius puniendi, que si bien comparten elementos comunes, tienen especificidades,

frente a las cuales, es necesario un análisis particular y concreto, como por ejemplo, la primera modalidad, cuyo objetivo primordial, es proteger el orden social en abstracto, persiguiendo fines retributivos y resocializadores, o el derecho disciplinario, dirigido a prevenir y reprochar las conductas de quienes se encuentran en una relación especial de sujeción, en la que se ubican los servidores o particulares que cumplen funciones públicas y el derecho administrativo sancionador en estricto sentido, que está encaminado a la imposición de sanciones desde el punto de vista económico a quienes no ajustan su comportamiento socioconómico a los intereses del Estado. En este orden, la potestad sancionatoria de la administración pública, es un complemento necesario de la potestad de mando o imperativa del Estado, porque Procurador General 4 para cumplir con eficiencia los fines estatales, la administración pública debe contar con los medidos necesarios a efectos de que se observen en debida forma las normas, por quienes están obligadas a acatarlas. 3.2. Es así, que los principios del derecho penal, que por excelencia ha sido el prototipo y referente del ius puniendi, se aplican a todas las vertientes del derecho sancionador, en donde el principio de legalidad es pilar y fundamento en la regulación de las sanciones administrativas, por lo que éstas deben estar previamente descritas en la ley, lo cual corresponde a la tipicidad y la precisión empleada por la misma ley para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la sanción. No obstante, se ha admitido, que dicho principio de legalidad, se debe mirar bajo la óptica que corresponde a cada variante del derecho sancionador, esto es, que

por ejemplo, en el derecho penal, el precitado principio no permite ninguna flexibilidad, y es de reserva legal absoluta la determinación del tipo y la forma de imposición de la sanción, a través de lo que se ha denominado los númerus clausus, aunque excepcionalmente se admiten la remisión a normas en blanco, aspecto que es apenas obvio, en la medida en que el derecho penal es la ultima ratio, pues está de por medio uno de los más fundamentales derechos que tiene el ser humano como es la libertad, y lo mínimo que tiene una persona para contrarrestar todo el peso del Estado, cuando éste pone en funcionamiento su aparato represor, son las garantías, acompañadas del mecanismo idóneo para hacerlas efectivas, entre las que está, que sólo es al legislador a quien le corresponde establecer qué conductas son objeto de reproche y la forma como éstas han de castigarse. En ese sentido lo ha entendido la Corte Constitucional, cuando ha manifestado que: "Entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la Procurador General 5 libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial -como los servidores públicoso a profesionales que tienen determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores. En

estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal. " (sentencia C-827 de 2001). 3.3. Tratándose del derecho disciplinario, cuyos destinatarios son los servidores públicos y los particulares que cumplen funciones públicas, el principio de legalidad se flexibiliza, pues si bien la intervención del Estado en los derechos fundamentales es importante, ésta no lo es de tal envergadura, como en el derecho penal y es por ello que permite los numerus apertus o la remisión a otras disposiciones a efectos de configurar las faltas disciplinarias, que es lo que la doctrina y la jurisprudencia ha denominado a diferencia de la reserva legal absoluta que impera en el derecho penal, la cobertura legal, es decir, la aplicación de tipos en blancos, remisivos y abiertos. En ese orden, entre menos afectación de los derechos fundamentales, el principio de legalidad se flexibiliza, permitiendo con ello dentro del marco de acción que fije el legislador, que la administración pública complemente el ejercicio del ius puniendi, sin que signifique que aquél se deba trasladar íntegramente a la administración para que tipifique las conductas y establezca un procedimiento, pues por la naturaleza del derecho sancionador corresponde al Estado ejercitarlo a través del órgano autorizado constitucionalmente para regular y restringir el ejercicio de los derechos fundamentales como lo es el Congreso de la República. Así, el derecho sancionador estrictamente administrativo, esto es, aquel que no afecta por regla general derechos fundamentales, sino que está dirigido a

enderezar la conducta de los particulares cuando transgreden disposiciones a las que están obligados a cumplir, pero cuyas sanciones conciernen exclusivamente Procurador General 6 al patrimonio económico, como las multas, suspensión y cancelación de licencias, registros, permisos, etc-. Propio de este derecho sancionador es la persecución de aquellas conductas que desconocen las normas reguladoras de las actividades económicas de los particulares en las que el Estado interviene de manera permanente dado la naturaleza e importancia de las mismas, como por ejemplo el transporte en todas sus modalidades.

4. La norma demandada no vulnera la Constitución Política 4.1. Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, que si bien el principio de legalidad es connatural al derecho sancionador en términos generales, cada facción del mismo tiene sus particularidades, por lo que no es admisible que los principios del principal referente del ius puniedi como el derecho penal, se trasladen textualmente a los otros derechos sancionadores, pues éstos, y en especial el derecho sancionador netamente administrativo, posee una normatividad guiada por principios propios y autónomos que responden a unas finalidades y procedimientos diferentes a los del derecho criminal.

En esta dirección la Corte Constitucional ha señalado que: “De otra parte no puede perderse de vista, que como lo tiene aceptado la jurisprudencia, aun en el ámbito de las sanciones penales, es posible la existencia de tipos en blanco que deben ser completados con la actuación de las autoridades administrativas dentro de ciertas condiciones. Para el caso, tratándose de sanciones administrativas importa la existencia del fundamento legal que señale el marco dentro

del cual la autoridad titular de la función administrativa pueda precisar, los elementos de la sanción que haya de ser aplicada por otra autoridad, no por ella misma” (resaltado fuera de texto) (sentencia C-827 de 2001). 4.2. Así las cosas, admitiendo la posibilidad de que el principio de legalidad permite cierto grado de flexibilidad, se ha de analizar la norma demandada, que Procurador General 7 en concepto de este Despacho, corresponde al derecho sancionador económico, pues a la letra el artículo 55 de la Ley 105 de 1993, señala: “Régimen Sancionatorio. Corresponde a la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, sancionar administrativamente a los particulares, personas naturales o jurídicas relacionadas con el sector, por violación de los reglamentos aeronáuticos y las demás normas que regulan la actividades del sector aeronáutico. “Las sanciones aplicables son: amonestación, multa hasta por cinco mil (5000) salarios mínimos mensuales, suspensión o cancelación de licencias, matrículas, registros; suspensión de la utilización de bienes o servicios; suspensión o cancelación de permisos o cualquier autorización expedida por esta autoridad. “Estas sanciones se aplicarán de acuerdo con la gravedad de la infracción y podrán imponerse acumulativamente y agravarse con la reincidencia. “Las sanciones se aplicarán previo traslado de cargos al inculpado, quien tendrá derecho a presentar sus descargos y solicitar pruebas dentro de los diez (10) días siguientes a su

notificación. Contra la resolución sancionatoria sólo procede el recurso de reposición en efecto devolutivo, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación. “Cuando se trate de infracciones detectadas en flagrancia, cuya realización atente contra la seguridad aérea o aeroportuaria a juicio de las autoridades aeronáuticas, se tomarán las medidas preventivas inmediatas que sean necesarias para neutralizar la situación de peligro creada por el infractor, las cuales pueden incluir medidas de conducción y retiro de personas y bienes, para lo cual se contará con la colaboración de las autoridades policivas. “Parágrafo. El reglamento aeronáutico fijará los criterios para la imposición de las sanciones de que trata el presente artículo.” Se puede afirmar que de la lectura aislada parágrafo demandado, evidentemente consagra un traslado total de la facultad sancionatoria a la administración, vulnerando con ello el principio de legalidad, que debe regir el poder punitivo del Estado. Sin embargo, si el precepto impugnado, se analiza dentro del contexto Procurador General 8 normativo en que se encuentra, la conclusión es la contraria, es decir, que no vulnera dicho principio y por tanto no desconoce la Constitución Política. Los elementos básicos del principio de legalidad que se debe aplicar a todo derecho sancionador, se cumplen en consonancia con la Constitución Política y en especial lo contenido en el artículo 29, puesto que el artículo trascrito establece de forma expresa y directa la conducta objeto de reproche, esto es, el desconocimiento de las normas que regentan las actividades del sector aeronáutico, los sujetos a quienes van dirigidas las medidas correctivas, las

personas naturales y jurídicas relacionadas con el sector, la sanción está determinada y no queda al libre arbitrio de la entidad pública, puesto que el precepto fija las clases de sanciones a saber: multa, suspensión, cancelación de licencias, matrículas, registros; suspensión de la utilización de bienes o servicios, etc., que no son más que respuestas positivas a la trasgresión de quienes están sujetos a las mismas. 4.3. De igual manera, contempla un procedimiento que garantiza el derecho a la contradicción, al consagrar traslado de cargos, término de descargos en el que se pueden solicitar pruebas, y el correspondiente recurso para rebatir en sede gubernativa la decisión de la administración. Es así, que el alcance del parágrafo impugnado es que se complemente la actividad legislativa, estableciendo unos criterios con el fin de perfeccionar el procedimiento punitivo a su cargo. Claro está, que esos criterios siempre deben girar alrededor del marco legal, es decir, que la entidad administrativa no está autorizada para cambiar los lineamentos generales consagrados por el legislador, como por ejemplo, aumentar el monto de la multa, o suprimir el término de presentación de los descargos, pues éstos son aspectos que hacen parte del principio de legalidad, que sólo al mismo legislador le compete derogar, modificar o adicionar. Es por tanto, que contrario a lo aducido por el ciudadano Abello España, el legislador no se desprendió de su competencia legislativa, vulnerando con ello el Procurador General 9 artículo 150 numeral 10, al atribuirle facultades legislativas a una autoridad

administrativa, sino que le señaló el sendero por donde debía dirigirse la actividad sancionatoria en materia de transporte aéreo, respetando la exigencia del principio de legalidad que es necesario para el ejercicio del ius puniendi en esa materia, pues por la naturaleza de las sanciones a imponer, no era indispensable un total desarrollo legal como si lo requiere otros derechos sancionadores, tales como el derecho penal. En este orden, no era forzoso una regulación integral y en detalle de los criterios para la imposición de las sanciones que se regulan en el precepto parcialmente acusado, por lo que la fijación del marco legal tal como quedó estipulado en el artículo 55 de la Ley 105 de 1993, cumple a cabalidad los lineamientos del principio de legalidad que debe ser atendido cuando se ejercita el derecho sancionador administrativo, sin que de lugar, como lo señala el demandante, a la discrecionalidad ilimitada en la imposición de las respectivas sanciones, pues éstas están expresamente reguladas con límites máximos y mínimos.

5. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar la EXEQUIBILIDAD del parágrafo del artículo 55 de la Ley 105 de 1993, por los aspectos aquí analizados.

Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación SPTB/AEB/ncdem