PGN-PRINCIPIO DE LEGALIDAD - En virtud de este en materia disciplinaria le está vedado a las ie

CONSULTA DISCIPLINARIA-Viabilidad de abstenerse de aplicar a todos los servidores de la UDEC régimen disciplinario especial del Acuerdo 006/2009 PROCURADURÍA AUXILIAR ASUNTOS DISCIPLINARIOS-Competencia para absolver consultas según regulación legal CONSULTA DISCIPLINARIA-Abstención de resolverlas cuando describan situaciones particulares Del contenido de los artículos 9.º, numeral 3.°, del Decreto 262 de 2000 y 12, inciso segundo, de la Resolución 9 del 13 de enero de 2017 se desprende que esta dependencia tiene como función absolver las consultas que en materia disciplinaria formulen los funcionarios de la Procuraduría, los personeros y los organismos de control interno disciplinario, y se abstendrá de resolverlas cuando describan situaciones particulares, toda vez que la entidad podría adelantar procesos disciplinarios por situaciones iguales o similares a las planteadas AUTONOMÍA UNIVERSITARIA-Hace que Instituciones de Educación Superior puedan expedir sus propios estatutos según sentencia de la Corte Constitucional SERVIDORES PÚBLICOS-Cuando se trate de estos el régimen disciplinario que expidan las Universidades debe guardar armonía con el CDU/ESTADOPuede establecer normas de carácter disciplinario, de carácter general y único/AUTONOMÍA UNIVERSITARIA-En ejercicio de esta una IES está facultada para expedir su propio régimen disciplinario Entonces, con fundamento en la atribución de autorregulación de las IES, podrán emitir estatutos específicos para quienes integran la comunidad educativa (entre ellos, los docentes y el personal administrativo), tal y como lo prevén los artículos 75

y 79 de la Ley 30 de 1992, que disponen, en su orden, que «[e]l estatuto del profesor universitario expedido por el Consejo Superior Universitario, deberá contener, entre otros, los siguientes aspectos: // […] // d) Régimen disciplinario» y «[e]l estatuto general de cada universidad estatal uNo obstante, como el ejercicio de dicha prerrogativa tiene unos límites, «se tiene que las normas disciplinarias internas de cada universidad pueden ser expedidas por ellas, atendiendo su especial naturaleza, su especificidad, sus objetivos y su misión educativa, sin que esa capacidad de autorregulación que la Constitución garantiza a las universidades signifique autorización para actuar como órganos de naturaleza supraestatal, con una competencia funcional ilimitada “que desborde los postulados jurídicos sociales o políticos que dieron lugar a su creación o que propendan mantener el orden público, preservar el interés general y garantizar el bien común”». Es más, cuando se trate de servidores públicos, el régimen disciplinario que expidan las universidades debe guardar armonía con el CDU; por ende, «habrá de precisarse hasta qué punto puede llegar esa autorregulación de las universidades al expedir los estatutos mencionados de carácter interno, como quiera que el Estado puede establecer normas de carácter disciplinario, aun de carácter general y único, caso en el cual se hace indispensable delimitar el campo de aplicación de éstas para que Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios Carrera 5 n.° 15–80, piso 23, PBX 5878750, ext. 12335. www.procuraduria.gov.co

no quede vacía de contenido la autonomía universitaria. Es decir, ni el Código Disciplinario puede extenderse de tal manera que haga nugatoria esa autonomía de las universidades, ni ésta puede llegar a desconocer la sujeción a la legalidad, incluida dentro de este concepto tanto la ley que desarrolla el artículo 69 de la Carta como la que establece el Código Disciplinario Único» De manera que en ejercicio de la autonomía universitaria, una IES está facultada para expedir su propio régimen disciplinario […] «bajo la condición que la ley expresamente así lo autorice y, además, fije como mínimo (i) los elementos básicos de la conducta sancionada, (ii) los criterios para su definición, (iii) las sanciones y las pautas para su determinación y, finalmente, (iv) los procedimientos para su imposición acordes con las garantías estructurales del debido proceso» PRINCIPIO DE LEGALIDAD-En virtud de este en materia disciplinaria le está vedado a las IES fijar elementos que identifican faltas y sanciones Es decir, en virtud del principio de legalidad y de reserva de ley en materia disciplinaria, les está vedado a las IES —so pretexto del ejercicio de la atribución de la autonomía universitaria— fijar en su régimen disciplinario los elementos estructurales que identifican una falta disciplinaria, las sanciones y los procedimientos para hacerlas efectivas, al margen de los lineamientos mínimos contemplados en el CDU. AUTONOMÍA UNIVERSITARIA-Ni aún invocando esta las IES están habilitadas para diseñar la ritualidad del proceso disciplinario y sus etapas

….Ni aun invocando la autonomía universitaria, las instituciones de educación superior (IES) se encuentran habilitadas para diseñar la ritualidad del proceso disciplinario y definir sus etapas al margen de las normas de carácter general disciplinario expedidas por el Estado, toda vez que dentro de los límites al ejercicio de dicha prerrogativa se encuentra «(ii) la competencia atribuida al legislador para expedir las disposiciones generales con arreglo a las cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos»; en particular, la siguiente: «[c]orresponde al Congreso, entonces, entre otras cosas, fijar las etapas de los diferentes procesos y establecer los términos y las formalidades que deben cumplir» NORMAS-Que expidan Universidades en razón a estatutos tendrán como límite las garantías constitucionales … Las normas sancionatorias que expidan las universidades mediante estatutos específicos para estudiantes, profesores o personal administrativo, necesariamente tendrán como límite las garantías constitucionales, como se ha expresado en múltiples ocasiones por la Corte. Así, por ejemplo, no podrá vulnerarse de ninguna manera el derecho de defensa cuando se impute una falta, ni desconocerse el derecho al ejercicio de la autonomía personal, ni tampoco podrán imponerse sanciones que resulten irrazonables y desproporcionadas o mayores que las señaladas por la ley, ni alterar el principio de legalidad, todo lo cual es consecuencia de la sujeción a la Constitución […] pues lo que resulta indispensable es que puedan tener pleno desarrollo las normas que garantizan a las universidades actuar como un foro de carácter democrático, participativo y pluralista en un Estado

social de derecho, sin que desborde en ningún caso los límites impuestos por la Carta, lo que no resulta incompatible con el adecuado y correcto funcionamiento de 2 la administración pública, ni con el actuar de sus servidores conforme a la ley. (Negrilla fuera de texto)….. …. En suma, sin perjuicio de la coexistencia de los dos regímenes disciplinarios, la aplicabilidad del régimen especial (estatuto interno IES) se verá condicionada a la sujeción de los lineamientos mínimos previstos en el régimen disciplinario general (CDU), a los cuales se hizo mención en precedencia. CONSULTA DISCIPLINARIA-Su respuesta no tiene carácter vinculante de conformidad con regulación legal 3 Bogotá, D. C., 07/09/2018 C-15 – 2018

SALIDA 118761 14/09/2018

Doctora

ISABEL QUINTERO URIBE

Directora de Control Interno Disciplinario Universidad de Cundinamarca (UDEC) Carrera 20 39-12 Ciudad ucid@mail.unicundi.edu.co Ref.: Respuesta consulta rad. E-2018-046156 del 05/02/2018

Respetada doctora: En atención a su consulta de la referencia, mediante la cual solicita que se emita concepto jurídico sobre la viabilidad de abstenerse de aplicar a todos los servidores públicos de la UDEC el régimen disciplinario especial, contemplado en el Acuerdo 006 de 2009, por ser ostensiblemente diferente al Código Disciplinario Único, permito manifestarle lo siguiente: Del contenido de los artículos 9.º, numeral 3.°, del Decreto 262 de 20001 y 12,

inciso segundo, de la Resolución 9 del 13 de enero de 20172 se desprende que esta dependencia tiene como función absolver las consultas que en materia disciplinaria formulen los funcionarios de la Procuraduría, los personeros y los organismos de control interno disciplinario, y se abstendrá de resolverlas cuando describan situaciones particulares, toda vez que la entidad podría adelantar procesos disciplinarios por situaciones iguales o similares a las planteadas. No obstante, se suministrarán elementos de juicio genéricos, predicables de cualquier asunto similar. Pues bien, comoquiera que este asunto ya había sido objeto de pronunciamiento por parte de esta dependencia, se transcribe, in extenso, la respuesta suministrada en la consulta C-229 – 2017: Cabe iniciar por recordar que según lo dispuesto en el artículo 69 de la Constitución Política3, en virtud de la autonomía universitaria, las instituciones de educación superior (IES) pueden expedir sus propios estatutos; así lo señaló la Corte Constitucional al definir el alcance y contenido de dicho principio desde «dos grandes campos de acción que facilitan la realización material de sus objetivos pedagógicos: (1) 1 «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que

se encuentren sujetos». 2 «Por la cual se reglamenta el ejercicio del derecho de petición ante la Procuraduría General de la Nación». 3 «ARTÍCULO 69. Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. // La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado [...]». 4 la autorregulación filosófica […] y (2) la autodeterminación administrativa, orientada básicamente a regular lo relacionado con la organización interna de los centros educativos. A partir de tales supuestos, es posible afirmar […] que el derecho de acción de las universidades se concretan en la posibilidad de (i) darse y modificar sus estatutos; […]». Entonces, con fundamento en la atribución de autorregulación de las IES, podrán emitir estatutos específicos para quienes integran la comunidad educativa (entre ellos, los docentes y el personal administrativo), tal y como lo prevén los artículos 75 y 79 de la Ley 30 de 19924, que disponen, en su orden, que «[e]l estatuto del profesor universitario expedido por el Consejo Superior Universitario, deberá contener, entre otros, los siguientes aspectos: // […] // d) Régimen disciplinario» y «[e]l estatuto general de cada universidad estatal u oficial deberá contener como mínimo […] régimen disciplinario del personal administrativo». No obstante, como el ejercicio de dicha prerrogativa tiene unos límites5, «se tiene que las normas disciplinarias internas de cada universidad pueden ser expedidas por ellas, atendiendo su especial naturaleza, su especificidad, sus objetivos y su misión educativa, sin

que esa capacidad de autorregulación que la Constitución garantiza a las universidades signifique autorización para actuar como órganos de naturaleza supraestatal, con una competencia funcional ilimitada “que desborde los postulados jurídicos sociales o políticos que dieron lugar a su creación o que propendan mantener el orden público, preservar el interés general y garantizar el bien común”»6. Es más, cuando se trate de servidores públicos, el régimen disciplinario que expidan las universidades debe guardar armonía con el CDU; por ende, «habrá de precisarse hasta qué punto puede llegar esa autorregulación de las universidades al expedir los estatutos mencionados de carácter interno, como quiera que el Estado puede establecer normas de carácter disciplinario, aun de carácter general y único, caso en el cual se hace indispensable delimitar el campo de aplicación de éstas para que no quede vacía de contenido la autonomía universitaria. Es decir, ni el Código Disciplinario puede extenderse de tal manera que haga nugatoria esa autonomía de las universidades, ni ésta puede llegar a desconocer la sujeción a la legalidad, incluida dentro de este concepto tanto la ley que desarrolla el artículo 69 de la Carta como la que establece el Código Disciplinario Único»7. De manera que en ejercicio de la autonomía universitaria, una IES está facultada para expedir su propio régimen disciplinario […] «bajo la condición que la ley expresamente así lo autorice y, además, fije como mínimo (i) los elementos básicos de la conducta sancionada, (ii) 4 «Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior».

5 En la sentencia C-1435/00 se indicó que «[l]a autonomía universitaria, dirigida —como se ha dicho— a preservar los centros educativos de enseñanza superior de la interferencia indebida del poder político, tiene entonces un carácter pleno, más no absoluto, que los habilita para autorregularse dentro del ámbito propio de sus funciones y en el marco de las limitaciones que la propia Constitución y la ley le señalen». 6 Ver sentencia C-220/97. 7 Cfr. sentencia C-829/02. 5 los criterios para su definición, (iii) las sanciones y las pautas para su determinación y, finalmente, (iv) los procedimientos para su imposición acordes con las garantías estructurales del debido proceso»8. Es decir, en virtud del principio de legalidad y de reserva de ley en materia disciplinaria, les está vedado a las IES —so pretexto del ejercicio de la atribución de la autonomía universitaria— fijar en su régimen disciplinario los elementos estructurales que identifican una falta disciplinaria, las sanciones y los procedimientos para hacerlas efectivas, al margen de los lineamientos mínimos contemplados en el CDU. Por ejemplo, sobre la posibilidad de acudir a la conciliación como requisito de procedibilidad para iniciar la acción disciplinaria, en la consulta C-162 – 2017, se dejó consignado lo siguiente: Ni aun invocando la autonomía universitaria, las instituciones de educación superior (IES) se encuentran habilitadas para diseñar la ritualidad del proceso disciplinario y definir sus etapas al margen de las normas de carácter general disciplinario expedidas por el Estado, toda vez que dentro de los límites al ejercicio de dicha prerrogativa se

encuentra «(ii) la competencia atribuida al legislador para expedir las disposiciones generales con arreglo a las cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos»9; en particular, la siguiente: «[c]orresponde al Congreso, entonces, entre otras cosas, fijar las etapas de los diferentes procesos y establecer los términos y las formalidades que deben cumplir»10. A su vez, en la sentencia C-829/02, se puntualizó, al respecto: 4.8. Las normas sancionatorias que expidan las universidades mediante estatutos específicos para estudiantes, profesores o personal administrativo, necesariamente tendrán como límite las garantías constitucionales, como se ha expresado en múltiples ocasiones por la Corte. Así, por ejemplo, no podrá vulnerarse de ninguna manera el derecho de defensa cuando se impute una falta, ni desconocerse el derecho al ejercicio de la autonomía personal, ni tampoco podrán imponerse sanciones que resulten irrazonables y desproporcionadas o mayores que las señaladas por la ley, ni alterar el principio de legalidad, todo lo cual es consecuencia de la sujeción a la Constitución […] pues lo que resulta indispensable es que puedan tener pleno desarrollo las normas que garantizan a las universidades actuar como un foro de carácter democrático, participativo y pluralista en un Estado social de derecho, sin que desborde en ningún caso los límites impuestos por la Carta, lo que no resulta incompatible con el adecuado y correcto funcionamiento de la administración

pública, ni con el actuar de sus servidores conforme a la ley. (Negrilla fuera de texto). 8 Ver sentencia C-818/05. 9 Ver sentencia C-1435/00. 10 Ver sentencia C-412/93. Además, en sentencia C-818 de 2005, la Corte Constitucional manifestó que «el derecho administrativo sancionador como expresión punitiva del Estado, se encuentra sujeto a los principios de legalidad, tipicidad y reserva de ley […]. Desde esta perspectiva, en materia disciplinaria, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la consagración de los comportamientos reprochables disciplinariamente, así como las sanciones, los criterios para su fijación y los procedimientos para adelantar su imposición, corresponden a una materia que compete desarrollar de manera exclusiva a la ley, tanto en sentido formal como material». 6 Aunado a ello, resulta del caso citar una de las precisiones efectuadas por Corte Constitucional frente a los elementos estructurales de las conductas que se consideren como falta: «como ellas en últimas consisten en la violación de los deberes o de las prohibiciones, en el estatuto de los docentes en las universidades estatales, atendida la especificidad propia de la actividad académica y la función educativa o de investigación que por los docentes se cumple, podrá cada universidad establecer deberes específicos [...] Pero escaparán a éste [se refiere al estatuto docente] para regirse por la ley disciplinaria faltas que impliquen la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de todos los servidores públicos, así como aquellas que por su extrema gravedad no puedan ser desconocidas por el régimen interno de las universidades sino regularse por las normas de carácter general

disciplinario expedidas por el Estado»11. En suma, sin perjuicio de la coexistencia de los dos regímenes disciplinarios, la aplicabilidad del régimen especial (estatuto interno IES) se verá condicionada a la sujeción de los lineamientos mínimos previstos en el régimen disciplinario general (CDU), a los cuales se hizo mención en precedencia. Resta agregar que esta respuesta expedida a instancia de la consultante reviste un carácter meramente ilustrativo o indicativo, toda vez que no tiene fuerza vinculante, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 28 de la Ley 1437 de 201112 y 12 de la Resolución 9 de 201713. Atentamente,

ORIGINAL FIRMADO POR

JUAN FERNANDO GÓMEZ GUTIÉRREZ

Procurador Auxiliar para Asuntos Disciplinarios Proyectó XPGH C-15 – 2018

E-2018-046156 11 Ver sentencia C-829/02. Además, se recomiendan las sentencias C-530/03, C-406/04 y C-475/04. 12 «ARTÍCULO 28. ALCANCE DE LOS CONCEPTOS. <Artículo modificado por el artículo 1.° de la Ley 1755 de 2015 ―Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo―. El nuevo texto es el siguiente:> Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución». 13 «ARTÍCULO 12. ALCANCE DE LOS CONCEPTOS. Los conceptos emitidos como respuesta a las consultas no serán de

obligatorio cumplimiento o ejecución para el servidor público o particular, ni comprometerán la responsabilidad de la Procuraduría General de la Nación». 7 8