PGN - PRINCIPIO DE LEGALIDAD - Se inspira en motivos de conveniencia pública de orden formal y

Dependencia: Procuraduría Delegada Primera Vigilancia Administrativa

Radicado: 013-141721-06

Disciplinado: Álvaro Bocanumenth Puerta Cargo y entidad: Subgerente de Infraestructura del INCODER Quejoso: Héctor Alfredo Suárez Mejía Fecha queja: 14 de diciembre de 2005

Fecha hechos: 21 de julio de 2005

Asunto: Archivo

Bogotá DC, 20 de septiembre de 2006 Procede el Despacho con fundamento en la competencia otorgada por el artículo 25 numeral 1 literal a) del Decreto 262 de 2000, el artículo 19 inciso tercero de la Resolución No. 017 de 4 de marzo de 2000 de la Procuraduría General de la Nación, a decidir lo que en derecho corresponda. HECHOS Las presentes diligencias se originaron en el escrito presentado el día 14 de diciembre de 2005, por el señor HÉCTOR ALFREDO SUÁREZ MEJÍA, donde informó que el Subgerente de Infraestructura, expidió la Resolución No. 1399 de 21 de julio de 2005, donde incluye la figura de la concesión de los distritos de adecuación de tierras a favor de terceros diferentes a los usuarios, entre otras cosas, sin tener la facultad legal para hacerlo, tal como lo dispone el numeral 8 del artículo 16 del Decreto Ley 1300 de 2003. (fls. 2 a 5). CONSIDERACIONES DE LA DELEGADA Del escrito suscrito contentivo de la queja se desprende claramente que el señor HÉCTOR ALFREDO SUÁREZ MEJÍA, considera que la Resolución 1399 de 21 de

julio de 2005, a través de la cual el Subgerente de Infraestructura del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER-contempló la posibilidad de entregar todos los distritos de adecuación de tierras de pequeña, mediana y gran escala a personas distintas a las asociaciones de usuarios mediante la figura de la concesión. Acto administrativo que presuntamente vulnera los mandatos del numeral 8 del articulo 16 del Decreto Ley 1300 de 2003, que en su tenor dice que son funciones del Subgerente de Infraestructura: “8. Definir los criterios generales para la entrega de los distritos de adecuación de tierras para su operación, mantenimiento y administración por parte de las Asociaciones de Usuarios y asesorar a las oficinas de enlace territorial en la materia”. Situación por la cual el Subgerente de Infraestructura actuó sin estar facultado, más aún, cuando la Ley 41 de 1993, regula de manera especial el subsector de adecuación de tierras, en donde se contempla la dación de los distritos única y exclusivamente a las asociaciones de usuarios, las que están conformadas por los usuarios de cada uno de los diverso distritos. Como se puede apreciar de lo antes señalado, todo confluye por la expedición de la Resolución 1399 de 2005, por ello, debe tenerse en cuenta que el acto administrativo se define como la manifestación de la voluntad de la administración, tendiente a producir efectos jurídicos ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de éstos, tiene como presupuestos esenciales su sujeción al orden jurídico y el respeto por las garantías y derechos de

los administrados. Por su parte, el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo establece que los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: 1º) Por suspensión provisional. 2º) Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 5º) Cuando pierdan su vigencia. De esta manera, la presunción de legalidad de los actos administrativos consiste en suponer que todo acto administrativo ha sido expedido de acuerdo con el ordenamiento jurídico, es decir, de acuerdo con las reglas para su creación, tanto desde el punto de vista material, o sea, en relación con su contenido, como desde el punto de vista formal, esto es, en lo concerniente a sus elementos, la competencia, requisitos, trámites, oportunidad y demás aspectos sustantivos y adjetivos para la expedición de cada acto administrativo. Sobre el particular el Consejo de Estado lo ha sostenido: “Como lo dicen la Ley, la doctrina y la jurisprudencia, uno de los atributos del acto administrativo, entendido como emisión de la voluntad de un organismo o entidad pública con el propósito de que produzca efectos jurídicos, es la denominada “presunción de legalidad”, que también recibe los nombres de “presunción de validez”, “presunción de justicia” y “presunción de legitimidad”. Se trata de una prerrogativa de que gozan los pronunciamientos de esa clase, que significa que, al desarrollarse y al proyectarse la actividad de la Administración, ello responde a todas las reglas y que se han

respetado todas las normas que la enmarca. Legalidad es sinónimo de perfección, de regularidad, se inspira en motivos de conveniencia pública, en razones de orden formal y material en pro de la ejecutoriedad y de la estabilidad de esa manifestación de voluntad” (Sentencia de la Sección Segunda, radicación No. 6264 de 17 de febrero de 1994). Así las cosas, un acto administrativo debe considerarse acorde con el ordenamiento jurídico en todos los aspectos o elementos que lo conforman, esto es, que lo expidió el órgano o funcionario autorizado para ello (con competencia), con el objeto o contenido previsto en las normas superiores pertinentes y dentro del marco de las mismas, por las causales o motivos necesarios, con la forma y fines aplicables al caso. Por eso, el legislador ha establecido los recursos legales, quedando al arbitrio de la parte interesada para recurrir ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en orden a controvertir las decisiones adoptadas, siendo esta jurisdicción la competente para establecer la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos, quedándole vedado al Ministerio Público el análisis sobre este aspecto, al no tener la facultad constitucional ni legal para ello. A su vez, en concepto emitido por la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación, sobre el tema sostuvo: 2 “En relación con tales actuaciones (definitivas), adicionalmente existe un control de legalidad que ejerce la jurisdicción contenciosa; constituye éste una vía establecida para que los administrados a través de un juez administrativo impidan la

continuación de la validez y eficacia de los actos considerados ilegales, se ha consagrado como un medio de protección de derechos individuales y colectivos, mediante mecanismos de acceso a la jurisdicción, en orden al mantenimiento y preservación del orden jurídico; son estos medios las acciones de nulidad y de restablecimiento del derecho, las cuales pueden intentarse contra decisiones en firme y una vez agotada la vía gubernativa”. La primera es de carácter objetivo en cuanto persigue la simple nulidad del acto por violación de normas superiores, mientras que la segunda es subjetiva, al perseguir además de la nulidad, la reparación de los daños sufridos por el particular; se encuentran consagradas y desarrolladas en los artículos 82 y siguientes del Código Contencioso Administrativo. Esta oficina se detendrá a examinar lo relativo a la acción de nulidad, teniendo en cuenta que en ella se centran las dudas planteadas en la consulta”. Sobre el particular, el artículo 84 del estatuto en cita, establece: “Toda persona podrá solicitar por si, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. “Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberán fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derechos de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. “También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro”.

De acuerdo con la dispuesto en la norma en referencia, se tiene que la citada acción, como ya se anotó, es de naturaleza objetiva, en cuanto lo que se pretende únicamente es atacar la legalidad del acto, en busca de salvaguardar el orden jurídico, razón por la cual es procedente contra todos los actos administrativos, sean generales o particulares y siempre y cuando la nulidad no restablezca el derecho de la persona afectada con el mismo; es pública y general, la puede intentar cualquier persona, natural o jurídica, nacional o extranjera, de derecho público, privado o internacional; es intemporal, ya que no está previsto un término especifico para su caducidad, es así como, de acuerdo con el artículo 136 del Código Contencioso, modificado por el 44 de la Ley 446 de 1998, puede interponerse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto y mientras éste se encuentre produciendo efectos; por último, es indesistible. - En torno a los efectos de la determinación de nulidad, se advierte que jurisprudencial y doctrinariamente éstos se han equiparado a los de una declaratoria de inexequibilidad, estimándose que los efectos de la segunda son aplicables a la primera, lo que significa que se producen hacia el futuro, dejando a salvo los actos y situaciones jurídicas creadas por el acto invalido y permanecen mientras no exista el pronunciamiento de la autoridad jurisdiccional; criterio orientado a garantizar la 3 estabilidad jurídica y la seguridad de los administrados (Consejo de Estado-Sala de Contencioso Administrativo: Sentencia de abril 26 de 1973, auto de noviembre 1888,

sentencias de marzo 9 y de noviembre 28 de 1989). En concordancia con lo anotado, no debe olvidarse que salvo norma legal en contrario, el acto administrativo es válido y obliga mientras no sea anulado o suspendido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tal como lo impone el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo; en consecuencia, es claro que mientras se encuentre vigente, el acto tiene plena operancia. De otra parte, aunque la declaratoria de nulidad implica el retiro del acto de la vida jurídica, de manera alguna, en relación con actuaciones disciplinarias, podría pensarse que esa circunstancia genera el resurgimiento de términos o la posibilidad de encausar el trámite respectivo, pues, al involucrar la decisión de la Jurisdicción Contenciosa actos definitivos, que implican el agotamiento de los procesos correspondientes y tener la declaratoria de nulidad únicamente efectos hacía el futuro, cualquier determinación que ignorara esas pautas, como rehacer la actuación, implicaría un nuevo juzgamiento por los mismos hechos y, por ende, violación del principio non bis in ídem, reconocido en la actuación disciplinaria por el artículo 11 del estatuto en la materia”. En este orden de ideas, esta Delegada se abstendrá de iniciar proceso disciplinario, y en consecuencia archivar las presentes diligencias, al tener en cuenta que la Procuraduría General de la Nación no es competente para controvertir los actos administrativos con presunción de legalidad expedidos por la autoridad correspondiente. En mérito de lo expuesto, el Procurador Primero Delegado para la Vigilancia

Administrativa, RESUELVE: PRIMERO: Abstenerse de iniciar actuación disciplinaria en contra de ÁLVARO BOCANUMENTH PUERTA, en su condición de Subgerente de Infraestructura del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER-para la época de los acontecimientos, y en consecuencia archivar las diligencias radicadas bajo el No. 13141721-06.

SEGUNDO: Comunicar la presente decisión al señor HÉCTOR ALFREDO SUÁREZ MEJÍA, en los términos del inciso primero del artículo 109 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con el art. 115 de la norma ibídem.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

CÉSAR AUGUSTO AMAYA MEDINA

Procurador Delegada Primero Vigilancia Administrativa CAAM PCagm Rearch EXP. 013-141721-06 mbm 4