PGN - PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA - Sujeto pasivo de la obligación tributaria

Procurador General PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Sujeto pasivo de la obligación tributaria SUBSIDIO-Regulación de la sobretasa por consumo de energía eléctrica El artículo 2° de la Ley 1430 de 2010, modifica el parágrafo 2 y adiciona un nuevo parágrafo al artículo 211 del Estatuto Tributario, que ya había sido modificado por el artículo 13 de la Ley 633 de 2000. La modificación que introduce el aludido artículo 2°, es la de replantear la regulación de la sobretasa por consumo de energía eléctrica, diseñada para subsidiar los consumos de subsistencia de los usuarios residenciales de menores ingresos, conforme a lo previsto en el artículo 47 de la Ley 143 de 1994. SERVICIO DE ENERGÍA ELÉCTRICA-Usuarios domiciliarios y no domiciliarios El artículo 13 de la Ley 633 de 2000 había regulado el asunto a partir de la distinción general entre usuarios residenciales y no residenciales, y de la inclusión, para propósitos de la sobretasa, de los usuarios no regulados, es decir, aquellos que compran energía a empresas generadoras de energía no reguladas. El artículo 2° de la Ley 1430 de 2010 profundiza la anterior distinción, en cuanto atañe a los usuarios no residenciales, para distinguir entre usuarios industriales y usuarios comerciales. Respecto de los primeros prevé que un descuento en el impuesto de renta, correspondiente al año gravable de 2011, por el 50% del valor total de dicha sobretasa y, a partir del año 2012, dispone que éstos no serán sujetos de la misma. CONGRESO DE LA REPÚBLICA-Tiene la facultad de imponer contribuciones

fiscales o parafiscales. El artículo 338 Superior establece que sólo el Congreso de la República puede imponer contribuciones fiscales o parafiscales, para lo cual debe fijar, en la ley pertinente, de manera directa, los elementos esenciales de los mismos. Entre estos elementos esenciales se encuentra el del sujeto pasivo de la obligación. Y esto es así en razón del valor de la seguridad jurídica y del principio de legalidad en materia tributaria, pues no puede haber tributo sin representación. Bogotá, D.C., mayo 25 de 2012 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra una expresión del artículo 2 de la Ley 1430 de 2010.

Procurador General Concepto 5368

Actor: ALBEIRO ROJAS SALAZAR.

Magistrado Ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA

MARTELO.

Expediente D-9006. Concepto 5368 De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2°, y 278, numeral 5°, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda que presentó en ejercicio de su ciudadanía ALBEIRO ROJAS SALAZAR contra una expresión del artículo 2° de la Ley 1430 de 2010, el cual se cita enseguida con lo demandado en negritas. LEY 1430 DE 2010 (29 de diciembre de 2010) Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010 "Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad." (…)

ARTÍCULO 2°. CONTRIBUCIÓN SECTOR ELÉCTRICO USUARIOS

INDUSTRIALES. Modifíquese el parágrafo 2o y adiciónese un nuevo parágrafo al artículo 211 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 13 de la Ley 633 de 2000, el cual quedará así: PARÁGRAFO 2o. Para los efectos de la sobretasa o contribución especial en el sector eléctrico de que trata el artículo 47 de la Ley 143 de 1994, se aplicará para los usuarios industriales, para los usuarios residenciales de los estratos 5 y 6, y para los usuarios comerciales, el veinte por ciento (20%) del costo de prestación del servicio. Los usuarios industriales tendrán derecho a descontar del impuesto de renta a cargo por el año gravable 2011, el cincuenta por ciento (50%) del valor total de la sobretasa a que se refiere el presente parágrafo. La aplicación del descuento aquí previsto excluye la posibilidad de solicitar la sobretasa como deducible de la renta bruta. A partir del año 2012, dichos usuarios no serán sujetos del cobro de esta sobretasa. Así mismo, el gobierno establecerá quién es el usuario industrial beneficiario del descuento y sujeto de la presente sobretasa. PARÁGRAFO 3o. Para los efectos del parágrafo anterior, el Gobierno Nacional reglamentará las condiciones necesarias para que los prestadores de los servicios públicos, a que se refiere el presente artículo, garanticen un adecuado control, entre las distintas clases de usuarios del servicio de energía eléctrica.

1. Planteamiento de la demanda.

El actor considera que la expresión demandada, al dejar en manos del gobierno establecer quién es el usuario industrial beneficiario del descuento y

2 Procurador General Concepto 5368 sujeto de la sobretasa, vulnera el principio de legalidad tributaria, en lo relativo a fijar los elementos esenciales del tributo, pues esta competencia es exclusiva del Congreso. En sus palabras: Dicha exclusión no es otra cosa que el ejercicio de la potestad legislativa del congreso que de ninguna forma puede ser delegada en cuanto a la definición de los elementos del tributo. (…) Dentro de las facultades reglamentarias del gobierno no se encuentra la definición de los elementos esenciales de los tributos y en el aparte demandado, visto de otra forma, se autoriza al gobierno para mantener la sobretasa a determinados usuarios industriales invadiendo la competencia específicamente asignada por la constitución a otras autoridades y contraviniendo principios generales de tributación que prohíben que los sujetos pasivos sean definidos al antojo de cualquier funcionario administrativo de turno… Aduce también que se vulnera el derecho a la igualdad, pues la ley excluye del pago de la sobretasa a todos los usuarios industriales, pero la expresión demandada faculta al Gobierno para establecer, por la vía del reglamento, una diferencia de trato respecto de sujetos pasivos del tributo, ante el mismo hecho gravable. En sus palabras: Bajo estas consideraciones y en razón a que no existe un supuesto de hecho que justifique un trato desigual entre unos usuarios industriales beneficiarios de la exclusión y los usuarios industriales sujetos al pago lo que puede clasificarse como un trato desigual, irracional y desproporcionado; por lo que se debe declarar la inconstitucionalidad del aparte demandado por violación al artículo 13 de la CP.

2. Aclaración previa.

Es menester advertir que la expresión demandada alude a dos situaciones diferentes, como son la de establecer quién es el usuario industrial beneficiario del descuento del 50% de la sobretasa para el año gravable 2011, y la de establecer quién es el usuario industrial que no será sujeto de la sobretasa a partir del año 2012. Si bien el pago de la sobretasa en el año 2011 ya se hizo, dado que la correspondiente declaración de impuesto de renta debe presentarse y pagarse este año, este caso puede afectarla, en la 3 Procurador General Concepto 5368 medida que precisa cuáles son los usuarios industriales beneficiarios del descuento. En cuanto atañe al cargo relativo al derecho a la igualdad, se debe advertir que éste resulta de una lectura errónea que hace el actor de la expresión demandada y, por lo tanto, no cumple con los mínimos argumentativos de certeza y especificidad, lo cual conduciría a una sentencia inhibitoria por ineptitud sustantiva de la demanda. Pero dada la existencia de otro cargo, que sí cumple con los requisitos previstos en la ley y decantados por la jurisprudencia de la Corte, se procederá enseguida a su análisis.

3. Problema jurídico.

Corresponde determinar si la competencia asignada al Gobierno Nacional, por la expresión demandada del artículo 2° de la Ley 1430 de 2010, para establecer quién es el usuario industrial beneficiario del descuento y sujeto a la sobretasa por consumo de energía eléctrica, vulnera el principio de legalidad tributaria, en cuanto atañe a fijar el sujeto pasivo de la obligación

tributaria.

4. Análisis Jurídico.

El artículo 2° de la Ley 1430 de 2010, modifica el parágrafo 2 y adiciona un nuevo parágrafo al artículo 211 del Estatuto Tributario, que ya había sido modificado por el artículo 13 de la Ley 633 de 2000. La modificación que introduce el aludido artículo 2°, es la de replantear la regulación de la sobretasa por consumo de energía eléctrica, diseñada para subsidiar los consumos de subsistencia de los usuarios residenciales de menores ingresos, conforme a lo previsto en el artículo 47 de la Ley 143 de 1994. El artículo 13 de la Ley 633 de 2000 había regulado el asunto a partir de la distinción general entre usuarios residenciales y no residenciales, y de la 4 Procurador General Concepto 5368 inclusión, para propósitos de la sobretasa, de los usuarios no regulados, es decir, aquellos que compran energía a empresas generadoras de energía no reguladas. El artículo 2° de la Ley 1430 de 2010 profundiza la anterior distinción, en cuanto atañe a los usuarios no residenciales, para distinguir entre usuarios industriales y usuarios comerciales. Respecto de los primeros prevé que un descuento en el impuesto de renta, correspondiente al año gravable de 2011, por el 50% del valor total de dicha sobretasa y, a partir del año 2012, dispone que éstos no serán sujetos de la misma. En este contexto, el actor censura que la expresión demandada diga que el gobierno establecerá quién es el usuario industrial, para efectos del antedicho

descuento y para efectos de no ser sujeto de la sobretasa. La sobretasa por consumo de energía eléctrica está definida en el artículo 47 de la Ley 143 de 1993, como un aporte que deben hacer los usuarios del sector eléctrico para subsidiar los consumos de subsistencia de los usuarios residenciales de menores ingresos. Así, pues, esta sobretasa corresponde a lo que en la tipología de los tributo se conoce como un recurso o contribución parafiscal y, por lo tanto, al hacer parte de los tributos, al tenor de lo dispuesto en el artículo 150.12 Superior, le son aplicables los parámetros fundacionales en materia de creación y decreto de los tributos. El artículo 338 Superior establece que sólo el Congreso de la República puede imponer contribuciones fiscales o parafiscales, para lo cual debe fijar, en la ley pertinente, de manera directa, los elementos esenciales de los mismos. Entre estos elementos esenciales se encuentra el del sujeto pasivo de la obligación. Y esto es así en razón del valor de la seguridad jurídica y del principio de legalidad en materia tributaria, pues no puede haber tributo sin representación. 5 Procurador General Concepto 5368 Corresponde al legislador definir los elementos esenciales de los tributos de manera clara e inequívoca, como lo precisa la Corte, entre otras, en la Sentencia C-226 de 2004, al decir: De conformidad con el artículo 338 constitucional, la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directa y claramente todos los elementos esenciales del tributo, es decir, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho

gravable, la base gravable y la tarifa. Se trata, por tanto, de la consagración del principio de legalidad del tributo, en virtud del cual, cualquier gravamen debe contener de forma inequívoca y directa todos los elementos esenciales de la obligación tributaria. Esta previsión tiene como finalidad, según lo consideró la Corte en sentencia C-084 de 1995 con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero “fortalecer la seguridad jurídica y evitar los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la contribución debe establecer previamente, y con base en una discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válido”. La reserva de ley en comento es tan estricta que el Congreso de la República no puede otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República para esos asuntos, en los términos del artículo 150.10. A fortiori, no sería dable que la ley dejara en manos de un reglamento, dictado por el Gobierno Nacional, la tarea de establecer el sujeto pasivo de un tributo.

5. Conclusión.

Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que declare INEXEQUIBLE la expresión: “Así mismo, el gobierno establecerá quién es el usuario industrial beneficiario del descuento y sujeto de la presente sobretasa”, contenida en el artículo 2º de la Ley 1430 de 2010. Señores Magistrados, MARTHA ISABEL CASTAÑEDA CURVELO Procurador General de la Nación (E) LJMO/JD Contreras B. 6