PGN - PRINCIPIO DE PLANEACION - Actividades a realizar previamente a la sucripción del contrato

SALA DISCIPLINARIA

Bogotá D. C.,dieciocho (18) de marzo de dos mil cuatro (2004). Aprobado en acta de Sala No. 16 de marzo 18 de 2004.

Radicación: 161-02142 (165-62989/1999)

Disciplinado: LUIS ANTONIO ROBLEDO

VALBUENA

Cargo y Alcalde Municipio de Puerto Carreño

Entidad: Quejoso: Quejas en Audiencia Pública Fecha queja: Diciembre 9 de 1999

Fecha Hechos: Desde noviembre de 1999

Asunto: Apelación fallo de primera instancia P.D. PONENTE: Dra. DORA ANAÍS CIFUENTES RAMÍREZ La Sala Disciplinaria en virtud de la competencia otorgada por el numeral 1º del artículo 22 del Decreto 262 de 2000, revisa por vía de apelación, la decisión proferida el 8 de septiembre de 2003 por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, por la cual se impuso sanción de multa equivalente a treinta (30) días del salario devengado en la época de los hechos por el disciplinado LUIS ANTONIO ROBLEDO VALBUENA, identificado con la cédula de ciudadanía No. 19.402.504 de Bogotá, en su condición de Alcalde del Municipio de Puerto Carreño (folio 177 del C.O.

5). ANTECEDENTES PROCESALES Tuvo origen el presente proceso disciplinario en las quejas presentadas por los ciudadanos en la audiencia pública anticorrupción celebrada bajo la dirección del señor Procurador General de la Nación en la ciudad de Puerto Carreño el 9 de diciembre de

1999, relativas a irregularidades en la contratación llevada a cabo por esa entidad territorial. Con sustento en dichas quejas, se dispuso por el funcionario Asesor del Despacho del Procurador General comisionado para tal efecto, la apertura de la investigación disciplinaria, mediante auto del 28 de abril de 2000, en contra del señor LUIS ANTONIO ROBLEDO VALBUENA, en su condición de Alcalde del Municipio de Puerto Carreño (folio 9 del C.O. 2) y a través de providencia del 27 de septiembre del 2002 la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal a la cual se remitió el asunto, formuló cargos contra el mencionado servidor (folio 110 del C.O. 5) por diferentes comportamientos relacionados con la actividad contractual adelantada por el Municipio bajo su administración. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Procuraduría la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, mediante providencia del 8 de septiembre de 2003, declaró responsable al señor LUIS ANTONIO ROBLEDO VALBUENA, en su condición de Alcalde del Municipio de Puerto Carreño por el cargo identificado como noveno, relativo a la violación del principio de planeación en la celebración de los acuerdos números 115/98, 11/99, 26/99, 36/99 y Radicación No. 161-02142 60/99 y, en consecuencia, decidió sancionarlo con multa equivalente a treinta (30) días del salario devengado en la época de los hechos, con sustento en los argumentos que se reseñan a continuación (folio 374 ibídem), expuestos por esa instancia después de

hacer referencia al reproche, a las pruebas y las pruebas recaudadas: De conformidad con la ley 80 de 1993, el disciplinado debía determinar previamente al procedimiento negocial la conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar y elaborar los estudios, diseños y proyectos que se requerían, lo cual no hizo; sin que exista razón válida y legal para esa omisión. Con tal conducta, de la que es autor, pues suscribió los compromisos, contrarió los fines de la contratación estatal y violó los principios de planeación, economía, responsabilidad, publicidad, igualdad, justicia e imparcialidad, los cuales tiene sustento en la Constitución Política y en la mencionada Ley 80. Por lo anterior omitió el cumplimiento del deber establecido en el numeral 1 del art. 40 de a Ley 200 de 1995 y en falta disciplinaria conforme al art. 38 del mismo Código. Respecto de la calificación de la falta, el fallo de instancia la mantiene como grave teniendo en cuenta los criterios establecidos por los numerales 1º, 4º, 5º, 6º y 7º del art. 27 de la Ley 200 de 1995 y atribuye su comisión a título de dolo por cuanto el disciplinado estaba en la obligación de conocer la normatividad que regulaba la actividad contractual, la cual inobservó actuando con conocimiento de causa. DEL RECURSO DE APELACIÓN El señor LUIS ANTONIO ROBLEDO VALBUENA, actuando directamente interpuso recurso de apelación contra la decisión sancionatoria de la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, con sustento en los argumentos que se reseñan

a continuación, los cuales se refieren a cada uno de los contratos objeto de cuestionamiento y se remiten a los literales en que la Delegada los menciona en sus consideraciones (folio 217 del C.O. 5): 1.- En relación con el primero de dichos compromisos (011 del 23 de febrero de 1999), el recurrente manifiesta que su objeto es la construcción de un micro acueducto en el Barrio Virgilio Barco, cuya ejecución es sencilla y barata. Por ello no se exige de lo “lo requerido por la citada ley” 80 y se maneja por medio de contratos interadministrativos en los que las mismas autoridades ejercen los controles. 2.- Sobre el segundo de los acuerdos objetados (026 del 16 de marzo de 1999), el apelante señala que se trataba de adecuar y remodelar la plaza de mercado y no de su ampliación, por lo cual no necesitaba planos “sino únicamente de los proyectos de que hablan los mismos empleados de la administración que dan su consentimiento mediante constancias (...)”. El principal objetivo de esas mejoras era la adquisición de una planta eléctrica. Afirma que el UDECO del Departamento del Vichada, da fe de que la ejecución corresponde a lo aprobado y viabilizado en el proyecto respectivo. 3.- Frente al tercer compromiso (36 del 31 de marzo de 1999), el impugnante rechaza la exigencia de planos y los demás requisitos referidos en el cargo, señalando la clase de obra y su valor. 4.- Finalmente, respecto del cuarto contrato (060 del 8 de agosto de 1999), el apelante manifiesta que el tipo de contrato es a precios unitarios fijos y a plazo fijo. Así mismo,

2 Radicación No. 161-02142 señala que existe la constancia del Director del Departamento Administrativo de Planeación sobre aprobación del desembolso “por ajustarse a lo establecido en el convenio de cofinanciación No. 205 del 98 Fondo de Infraestructura Urbana, igualmente advierte que las actividades en ejecución corresponden a las aprobadas y viabilizadas en el proyecto.” Por último indica que existe el informe del interventor JAIME RIOS RODRÍGUEZ, el cual menciona que el contratista “efectúa un levantamiento topográfico”. CONSIDERACIONES DE LA SALA DISCIPLINARIA Procede la Sala a estudiar si legalmente es viable mantener en firme el reproche disciplinario formulado contra el servidor LUIS ANTONIO ROBLEDO VALBUENA, en su condición de Alcalde del Municipio de, así como la decisión sancionatoria de primer grado proferida por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, para cuyo fin son necesarias las siguientes consideraciones: 1.- Tal como atrás se precisó el disciplinado fue sancionado por considerarlo responsable de la conducta endilgada en el cargo identificado como noveno en la providencia expedida el 27 de septiembre del 2002 por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, el cual se formuló por el siguiente comportamiento realizado en condición de Alcalde del Municipio de Puerto Carreño: “Haber celebrado los acuerdos números 115 de 3 de noviembre de 1998, 011 de 23 de febrero de 1999, 026 de 16 de marzo de 1999, 036 de 31 de marzo de 1999 y 060 de 8

de agosto de 1999, sin haber elaborado previa y anteladamente los planos, programas, estudios o diseños que para cada uno se requerían, atendiendo a la naturaleza de los respectivos objetos, con lo cual transgredió el principio de planeación, desconociendo que no podía hacerlo, y sin que al efecto se advierta razón válida y legal que lo explique, con lo cual quebrantó los artículos 3.1, 23, 25.3, 25.7, 25.12, 26.1, 26.3, 26.4 y 26.5 de la ley 80 de 1993; y 121, 122 y 123 de la Carta Política.” Con sustento en lo anterior se le reprochó al disciplinado el incumplimiento de los deberes establecidos en los numerales 1, 2, 3, 4, 6, 10, 13, 18, 21 y 22 del art. 40 de la Ley 200 de 1995 y se indicó que el servidor se hace responsable como lo prevén los arts. 23, 26.2, 26.3 y 26.5 de la Ley 80 de 1993. El pliego calificó esta falta como grave con fundamento en los numerales 1, 4, 5, 6 y 7 del art. 27 de la Ley 200 de 1995 y señaló que la misma se desplegó en forma dolosa. 2.- Antes de examinar la procedencia de mantener el cargo formulado al señor LUIS ANTONIO ROBLEDO VALBUENA, es necesario determinar la vigencia de la acción disciplinaria. La Sala observa que las conductas reprochadas se concretan en la fecha de celebración de los compromisos correspondientes, por cuanto se está endilgando la

violación del principio de planeación, la cual se presenta por no haber cumplido con unas previsiones con las que debió contarse antes de la suscripción de los acuerdos correspondientes. Siendo así, a la fecha de expedición de este fallo de segunda instancia se encuentra parcialmente prescrita la acción disciplinaria en lo que respecta a los contratos 115 del 3 de noviembre de 1998, 011 de 23 de febrero de 1999 y 026 de 16 de marzo de 1999, por haber trascurrido los cinco años a los que se refiere el art. 34 de la Ley 200 de 1995, tal como se declarará en la parte dispositiva de esta providencia. Por lo tanto, el examen de la Sala debe restringirse a los contratos 3 Radicación No. 161-02142 números 036 de 31 de marzo de 1999 y 060 de 8 de agosto de 1999. 3.- Para dilucidar si la falta endilgada se cometió la Sala debe hacer las siguientes apreciaciones: A folio 55 del cuaderno anexo No. 2 obra el contrato No. 036 celebrado el 31 de marzo de 1999 entre el Municipio de Puerto Carreño, representado legalmente por el Alcalde LUIS ANTONIO ROBLEDO VALBUENA, y el señor LUIS OTALORA GONZALEZ, con el objeto de ejecutar las obras de “ADECUACIÓN UNIDAD SANITARIA COLEGIO JOSE EUSTASIO RIVERA” de dicho municipio, por un precio de quince millones de pesos ($15.000.000.oo). En relación con el objeto de este contrato, en el folio 83 del mismo cuaderno anexo 2, se halla la comunicación dirigida el 10 de marzo de 1999 a la Secretaria General de la

Alcaldía por el Secretario de Planeación Municipal, anexando la ficha de estadísticas básicas de inversión que contiene los aspectos relativos al proyecto de inversión que corresponde al objeto del contrato. De otra parte, en la visita adelantada por el funcionario investigador a la Alcaldía de Puerto Carreño, entre el 4 y el 16 de febrero de 2000, se estableció respecto de este contrato 036 de 1999, que “PLANOS O DISEÑOS PREVIOS AL CONTRATO: Si existen”.(folio 56 del C.O. 1) 4.- Sobre el contrato de obra No. 060 se encuentran en el expediente los siguientes antecedentes: A folio 128 del cuaderno anexo No. 2 se halla el contrato de obra No. 060, celebrado el 8 de agosto de 1999 entre el Municipio de Puerto Carreño, representado legalmente por el Alcalde LUIS ANTONIO ROBLEDO VALBUENA, y el señor HAYDEN FRANCISCO MORA ACOSTA, con el objeto de ejecutar las obras de “CONSTRUCCIÓN DE ANDENES Y SARDINELES SECTOR CAMILO CORTES EN EL MUNICIPIO DE PUERTO CARREÑO”, por un precio de cuarenta y siete millones quinientos mil cuatrocientos pesos ($47.500.400.oo). En el folio 159 del mencionado cuaderno anexo 2, se encuentra el oficio B.P.P-036/99 dirigido el 15 de julio de 1999 a la Secretaria General de la Alcaldía por el Jefe del Banco de Programas y Proyectos del Municipio, adjuntando los Términos de referencia del proyecto que corresponde al objeto de este contrato 060. El 9 de febrero de 1998, el disciplinado actuando en condición de Alcalde de Puerto

Carreño dirigió una comunicación a la Financiera de Desarrollo Territorial – Findeter, ofertando la cofinanciación del proyecto que se comenta (folio 170 del C.A. 2). En los documentos subsiguientes de este cuaderno obra la ficha de estadísticas básicas de inversión que contiene los aspectos relativos al proyecto que corresponde al objeto del contrato 060 de 1999. Obra en el expediente el convenio No. 205 celebrado entre la Financiera de Desarrollo Territorial – Findeter y el Municipio de Puerto Carreño el 30 de junio de 1998, mediante el cual las partes se comprometen a aunar esfuerzos para llevar a cabo la ejecución del proyecto que corresponde al objeto del contrato 060 de 1999. En el literal c) de las consideraciones de este convenio de cofinanciación las partes manifiestan “Que el proyecto objeto de este convenio obtuvo concepto de viabilidad favorable de 4 Radicación No. 161-02142 conformidad con lo establecido en el documento CONPES No. 034 de febrero de 1996 y demás actos reglamentarios.” (folio 192 del C.A. 2) .” Y en el literal E) se expresó “Que el Decreto 2132 del 29 de Diciembre de 1992 en su artículo 23 literales 2 y 11, (sic) asignan funciones a los Fondos de Cofinanciación en lo referente al seguimiento y a la revisión de los Procesos de viabilización y aprobación.” De otra parte, en la mencionada visita adelantada por el funcionario investigador a la Alcaldía de Puerto Carreño, al reseñar los diferentes aspectos del contrato 060 de 1999, no se hizo ninguna observación sobre los elementos del principio de planeación

señalados por el cargo formulado al señor LUIS ANTONIO ROBLEDO VALBUENA (folio 77 del C.O. 1). Finalmente, en visita adicional llevada a cabo por el investigador el día 30 de octubre de 2000, se hizo la siguiente observación que cobija los dos contratos objeto de cuestionamiento (folio 1 del C.O. 3): “Para los convenios interadministrativos números (...) así como los contratos números 026, 034, 036, 060, 076, 079 y 088 de 1999, la Alcaldía Municipal elaboró las fichas Estadísticas Básicas de proyectos de Inversión –EBIcon anterioridad a su celebración en el (sic) que se analizó la necesidad de las obras a realizar o bienes a adquirir teniendo en cuenta el número de población beneficiada con estos, (sic) la ubicación del proyecto o bien, los componentes de inversión, la financiación, aspectos demostrativos de la planeación y análisis de conveniencia y oportunidad de los procesos de contratación anteriormente mencionados.” 5.- Para la Sala el material probatorio anteriormente reseñado informa claramente que fue respetado el principio de planeación cuya transgresión se imputó al señor LUIS ANTONIO ROBLEDO VALBUENA por el cargo que se examina, por las siguientes razones: La Sala observa que el contrato 060 del 8 de agosto de 1999 fue celebrado con el fin de desarrollar el objeto del convenio de cofinanciación 205 de 1998, suscrito entre el municipio de Puerto Carreño y Findeter. Ambos compromisos se refirieron a las mismas obras y éstas, a su vez, fueron objeto de la ficha técnica de inversión elaborada por la

entidad territorial en la que consta la evaluación adelantada por la misma sobre la conveniencia de ejecutar esa actividad. Igualmente en las consideraciones con base en las cuales se sustenta el pacto de cofinanciación, se hizo mención al hecho de haber sido sometido a Findeter el proyecto objeto de ese convenio y de haber obtenido la aprobación y el concepto favorable de viabilidad. Sobre lo anterior la Sala debe señalar que la asignación de recursos por parte de Findeter con cargo a los diferentes fondos de cofinanciación con el fin de apoyar a las entidades territoriales en la ejecución de sus actividades, se produce conforme a una serie de disposiciones que regulan la presentación y aprobación de los proyectos puestos a consideración de esa entidad nacional, las cuales corresponden al Decreto 2132 de 1992, en concordancia con la Ley 105 de 1993, a los que se refiere expresamente el convenio mencionado. En los cuatro primeros capítulos de ese decreto referidos al Fondo de Cofinanciación Social –FIS, el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural – DRI, el Fondo de Cofinanciación para la infraestructura Vial y Urbana (que el art. 25 de la Ley 105 de 1993 identifica como Fondo de Cofinanciación para la Infraestructura Urbana – FIU) y las disposiciones comunes a los Fondos de Cofinanciación, está contenido todo un ordenamiento sobre la forma y procedimientos 5 Radicación No. 161-02142 para la determinación de los aportes por tales fondos con destino a las obras y actividades programadas autónomamente por las entidades territoriales, que necesariamente involucran la presentación ante el organismo de la Administración

Nacional de la sustentación técnica, institucional, financiera y jurídica de los programas o proyectos correspondientes, sin cuyo requisito es improcedente la selección y aprobación de tales recursos y la posterior celebración de los convenios de cofinanciación respectivos. Para el caso del convenio de cofinanciación 205 de 1998, su texto informa precisamente, como antes se reseñó, sobre el hecho de la aprobación y la obtención de viabilidad ante Findeter-FIU del proyecto relativo a la construcción de andenes en el sector Camilo Cortés del Municipio de Puerto Carreño. La aprobación y el concepto de viabilidad que recayeron sobre este proyecto, informan, en consecuencia, sobre la planeación que llevó a cabo el municipio frente a su ejecución. El cumplimiento de tal principio consta, adicionalmente, en los términos de referencia elaborados para la contratación de la obra y en la ficha de estadísticas básicas de inversión que obran en el expediente, tal como atrás se reseñó (folios 172 y 160 del C.A. 2). Por último, de las dos actas de visita especial realizadas por el investigador, aunque la primera guarda silencio sobre el tema, la segunda se refiere expresamente al cumplimiento de los elementos propios del principio de planeación en relación con la celebración del contrato 060 de 1999. 6.- Respecto del contrato No. 036 celebrado el 31 de marzo de 1999 celebrado entre el Municipio de Puerto Carreño y el señor LUIS OTALORA GONZALEZ, con el objeto de llevar a cabo la adecuación de la unidad sanitaria del Colegio José Eustasio Rivera, la Sala observa que sobre ese objeto se elaboró por la Secretaría de Planeación

Municipal la ficha de estadísticas básicas de inversión, que fue remitida a la Secretaria General de la Alcaldía por esa dependencia. Este documento informa sobre la necesidad existente y la conveniencia de la contratación de dicha obra para solucionarla y describe las actividades que deben realizarse para tal fin. En consideración de la Sala este documento representa el cumplimiento del principio de planeación cuya omisión se reprochó por el cargo formulado al señor LUIS ANTONIO ROBLEDO VALBUENA en condición de Alcalde del Municipio de Puerto Carreño. A lo anterior se suma el hallazgo registrado en las dos actas de visita adelantada por el funcionario investigador a las instalaciones de dicha Alcaldía, en la primera de las cuales se manifestó que el contrato 036 de 1999, contaba con planos o diseños previos al compromiso, mientras que en la segunda, haciendo un examen de la ficha de Estadísticas Básicas de proyectos de Inversión, se concluyó que los aspectos que constan en la misma son demostrativos de la planeación y análisis de conveniencia y oportunidad de ese proceso de contratación, es decir del cumplimiento del principio de planeación. En consecuencia, atendiendo las anteriores consideraciones, la Sala estima que el disciplinado celebró los contratos 036 de 31 de marzo de 1999 y 060 de 8 de agosto de 1999, cumpliendo con el principio de planeación y sin el quebrantamiento de las normas sustanciales cuya violación se le reprochó. En estas condiciones no se presenta la tipicidad de la conducta, primer elemento configurativo de la falta disciplinara endilgada; razón suficiente para revocar la declaratoria de responsabilidad disciplinaria decidida por la primera instancia, así como la sanción de multa impuesta al señor LUIS

ANTONIO ROBLEDO VALBUENA, en condición de Alcalde del Municipio de Puerto Carreño. 6 Radicación No. 161-02142 En mérito de lo expuesto, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio de sus facultades legales, RESUELVE PRIMERO: DECLARAR la prescripción parcial de la acción disciplinaria iniciada dentro de las presentes diligencias frente a las conductas relativas a los contratos 115 de 1998, 011 de 1999 y 026 de 1999 reprochadas en el noveno cargo formulado contra el señor LUIS ANTONIO ROBLEDO VALBUENA, identificado con la cédula de ciudadanía No. 19.402.504 de Bogotá, en condición de Alcalde del Municipio de Puerto Carreño, por los motivos señalados en la parte considerativa de este fallo.

SEGUNDO: REVOCAR los numerales primero y segundo de la providencia objeto de alzada y, en su lugar, ABSOLVER de responsabilidad disciplinaria al señor LUIS ANTONIO ROBLEDO VALBUENA, por las razones expuestas en precedencia.

TERCERO: Por medio del Centro de notificaciones de la Procuraduría General, NOTIFICAR el presente fallo a los sujetos procesales, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 101 y siguientes de la Ley 734 de 2002.

CUARTO: Por la oficina de origen INFORMAR de las decisiones de primera y segunda instancia a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación.

QUINTO: Contra la presente decisión no procede recurso alguno por la vía gubernativa.

SEXTO: REGISTRAR las constancias a que haya lugar y DEVOLVER el proceso a la

oficina de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

LEÓN DANILO AHUMADA RODRÍGUEZ

Procurador Primero Delegado

DORA ANAÍS CIFUENTES RAMÍREZ

Procuradora Segunda Delegada

DACR/ LDA/ARCH Exp. 161-02142 (165-62989)

7