PGN - PRINCIPIO DE PLANEACION CONTRACTUAL - Violación por no elaborarse los estudios diseños y

Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública Radicación: 162-103999-04

Investigados: José Tomás Quiñónez Núñez y Augusto Cruz

Hernández

Cargos: Gobernador del Amazonas y Profesional Universitario Informes: Contraloría General de la República y Rector INEM Fecha informes: 3 de marzo de 2004 y 16 de enero de 2004

Fecha hechos: A partir del 19 de septiembre de 2002

Asunto: Fallo de Primera Instancia

Bogotá D.C., 13 de abril de 2007

I. ASUNTO Se profiere fallo de primera instancia dentro del presente proceso disciplinario adelantado contra JOSÉ TOMÁS QUIÑONEZ NÚÑEZ y AUGUSTO CRUZ HERNÁNDEZ, Gobernador del Amazonas y Profesional Universitario de la Gobernación del Amazonas, respectivamente.

II. ACTUACION PROCESAL La Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, por auto del 29 de agosto de 2005, ordenó la apertura de investigación disciplinaria contra JOSÉ TOMÁS QUIÑONEZ NÚÑEZ y AUGUSTO CRUZ HERNÁNDEZ, Gobernador del Amazonas y Profesional Universitario de la Gobernación del Amazonas, por presuntas irregularidades en las siguientes órdenes de servicio: 207, 222, 237, 250, 253, 255, 262, 274, 275, 279, 280, 286, 288, 289, 312, 331, 339, 342, 349, 364, 365 del año 2002 y 07, 012, 033, 056, 062 del año 2003 (folios 74 a 79), investigación que fue

ampliada por auto del 27 de febrero de 2006 (folios 11 a 112). A su vez, bajo el radicado No. 162-118794-05, la Procuraduría Regional del Amazonas, por auto del 25 de mayo de 2004, dispuso la apertura de indagación preliminar, en contra de personas por establecer, por irregularidades en las órdenes de servicios No. 207, 222, 237, 250, 253, 255, 262, 274, 275, 279, 280, 288, 289, 312, 315, 316, 331, 338, 339, 342, 349, 364 del año 2002 y 007,045, 056 y 062 del año 2003 (folios 15 a 17 del cuaderno 1). Posteriormente, el 2 de marzo de 2005, la Procuraduría Regional ordenó remitir por competencia las presentes diligencias a reparto entre las Procuradurías Delegadas para la Contratación Estatal y Moralidad Pública, siendo asignado a esta Delegada, que mediante auto del 28 de abril de 2006 ordenó ACUMULAR el expediente No. 162-118794-05 al expediente No. 162-103999-04 para que se adelanten bajo una misma cuerda procesal (folios 536 a 540 del cuaderno 2).

III. DE LOS CARGOS Mediante auto del 31 de agosto de 2006, esta Delegada formuló Auto de Cargos a JOSÉ TOMÁS QUIÑONEZ NÚÑEZ y AUGUSTO CRUZ HERNÁNDEZ, Gobernador del Amazonas y Profesional Universitario de la Gobernación del Amazonas, 1 respectivamente, para la época de los hechos, en los siguientes términos (ver folios

155 y ss): “Respecto de las órdenes de trabajo celebradas en el año 2002, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 162 del Código Disciplinario Único, por estar objetivamente demostrada la falta y al existir prueba que compromete la responsabilidad de los investigados, como se analizará a continuación. Para lo anterior, se relacionarán en primer lugar las órdenes de trabajo suscritas para realizar obras en el Colegio INEM “JOSE EUSTASIO RIVERA”, respecto de los cuales se detectan posibles irregularidades, así: Orden de Objeto Contratista y Valor Trabajo No. 207 del 19 Pintura General en los talleres de Edilson Carlos Cardozo de septiembre metalmecánica (folios 441 exp. de 2002 162-118794-05, 115 a 131 anexo $5.484.050.00 3) No. 222 del 21 Pintura de los talleres de Alfonso Moran Jean de octubre de electricidad y madera (folios 416 2002 exp. 162-118794-05, 102 a 114 $6.176.250.00 anexo 3) No. 237 del 1 Construcción de andenes, cambio Javier Silva Córdoba de noviembre de angéo, ventiladores, batería de 2002 sanitaria (folios 429 exp. 162- $5.696.250.00 118794-05, 89 a 101 anexo 3) No. 250 del 1 Elaboración de una malla de Luis Aurelio Riveros de noviembre protección sobre los muros de Infante de 2002 cerramiento en la parte posterior (folios 340 exp. 162-118794-05, $6.075.000.00

132 a 145 anexo 3) No. 253 de 1 Elaboración e instalación de Carlos Humberto Erazo de noviembre canales de aguas lluvias y sus de 2002 respectivos bajantes bloque $6.110.000.00 administrativo y A (folios 390 exp. 162-118794-05, 76 a 88 anexo 3) No. 255 del 5 Mantenimiento de aires Claris Pacaya Tapayuri de noviembre acondicionados y reparaciones de 2002 (folios 404 exp. 162-118794-05, $5.770.000.00 225 a 236 anexo 3) No. 262 del 5 Mantenimiento y adecuación del Orlando Meneses Díaz de noviembre sistema sanitario (folios 262 exp. de 2002 162-118794-05, 146 a 157 anexo $5.335.000.00 3) No. 274 del 17 Construcción de cielorraso en tres Alicia Cahuache Aguirre de diciembre salones del Bloque B (folios 161 de 2002 exp. 162-118794-05, 39 a 54, 204 $5.250.000.00 a 220 anexo 4) No. 275 del 17 Construcción de jardineras (folios Fredy Alberto Perea de diciembre 143 exp. 162-118794-05, 40 a 57 de 2002 anexo 3) $5.580.125.00 2 No. 279 del 18 Construcción de la malla metálica Segundo Antonio de diciembre de protección (folios 119 exp. 162Solarte de 2002 118794-05, 1 a 19 anexo 3) $6.169.536.00 No 280 del 18 Construcción de andenes de Celia Jean Dahus

de diciembre acceso en concreto (folios 100 de 2002 exp. 162-118794-05, 20 a 39 $5.962.000.00 anexo 3) No. 286 del 18 Levantamiento de plano Albino Rojas de diciembre arquitectónico (folios 1 a 22 anexo de 2002 4) $4.500.000.00 No. 288 del 18 Construcción de malla protectora Alfredo de la Cruz de diciembre (folios 84 exp. 162-118794-05, 87 Pereira de 2002 a 107 anexo 4) $6.136.058.00 No. 289 del 19 Reparación de cubierta (folios 236 Emir Zapata Pérez de diciembre exp. 162-118794-05, 58 a 75 de 2002 anexo 3) $5.982.000.00 No. 312 del 23 Mantenimiento y limpieza general Paulina Pérez de diciembre de la zona interior y exterior (folios de 2002 216, C. 1 exp. 162-118794-05, 23 $3.000.000.00 a 38 anexo 4) No. 315 del 27 División en madera y vidrio, Azalía Pizano de diciembre puertas y ventanas en marco de de 2002 madera y vidrio y pintura de la $5.850.912.00 Tesorería (folio 43, C. 1 exp. 162118794-05) No. 316 del 27 Reparación de techo de las aulas Jaime Orlando López de diciembre del bloque B (folio 194 exp. 162Montes de 2002 118794-05) $ 5.610.000.00 No. 331 del 27 Adecuación de las oficinas de José de los Santos

de diciembre bienestar estudiantil (folios 190 Díaz. de 2002 exp. 162-118794-05, 189 a 203 anexo 4) $5.940.000.00 No. 338 del 27 Instalación talleres de comercio Ada Leyda Alarcón de diciembre aula 1 y 2 (folio 21 exp. 162de 2002 118794-05) $5.835.500.00 No. 339 del 27 Cambio de cubierta aula taller de Luis Eduardo Toro de diciembre madera (folios 177 exp. 162Galindo de 2002 118794-05, 210 a 224 anexo 3) $5.897.400.00 No. 342 del 27 Construcción del cielo raso de los Leonel Lozano Osorio de diciembre bloques B y C (folios 279 exp. 162de 2002 118794-05, 158 a 174 anexo 3) $6.027.000.00 No. 349 del 27 Colocar malla de protección sobre Hilton Segundo de diciembre muros de cerramiento en la parte Baquero de 2002 posterior (folios 62 exp. 162118794-05, 70 a 86 anexo 3) $4.340.935.00 No. 364 del 27 Construcción de tres pegadizos, Julio Armando Botia de diciembre bebederos y terminación de un Narváez 3 de 2002 muro (folios 307 exp. 162-11879405, 175 a 193 anexo 3) $6.110.000.00 No. 365 del 27 Adecuación de la maloca de artes Maria Cristina Montoya de diciembre (folio 236 exp. 162-118794-05, 194 Lizardo

de 2002 a 209 anexo 3) $4.531.000.00

VALOR $127.533.516.00

TOTAL Una vez enumeradas las órdenes que se tuvieron en cuenta para formular cargos, se analizó separadamente la conducta endilgada a cada uno de los implicados, contra quienes se abrió investigación disciplinaria, así:

1. RESPECTO A JOSÉ TOMÁS QUIÑONEZ NÚÑEZ: “El señor JOSÉ TOMÁS QUIÑONEZ NÚÑEZ, en su condición de Gobernador del Departamento del Amazonas, probablemente desconoció el proceso de licitación pública, ordenado en el numeral 1º del artículo 24 de la ley 80 de 1993 y las reglas para su trámite contempladas en el artículo 30 de la misma normatividad, al adelantar el proceso precontractual de las 24 órdenes de trabajo enumeradas en los cuadros anteriores y suscribir la mayoría de ellas de manera directa y en forma independiente con el fin de realizar las obras de mantenimiento, remodelación y adecuación de las instalaciones del Colegio INEM José Eustasio Rivera, a pesar de que podía contratarse de manera conjunta, por cuanto se trataba de objetos similares, existía la disponibilidad de los recursos en partida suficiente para seguir el procedimiento señalado en la ley y se realizaron en un período muy corto.

Con este comportamiento, probablemente desconoció, los principios de transparencia, legalidad, eficiencia y moralidad que deben regir la contratación de las entidades estatales y de la función pública. Ahora bien, si existía la necesidad de contar con un establecimiento educativo adecuado y en buen estado para el servicio de la comunidad estudiantil, ha debido

con antelación realizar u ordenar que se elaboraran los estudios y diseños para contratar la totalidad de las obras de adecuación, remodelación, reparación y mantenimiento del colegio, tales como pintura, instalación, construcción, arreglos, cambio de materiales, adelantando el proceso licitatorio que agrupara las diferentes obras a realizar”. Como normas posiblemente vulneradas se le citaron los artículos 34, numerales 1 y 2 de la Ley 734 de 2002; 209 de la Constitución Política; 24 (numerales 1 y 8), 25 (numeral 12), 26 (numerales 1, 2 y 5) y 29 de la Ley 80 de 1993, teniendo en cuenta que al parecer se desconocieron los principios de transparencia, economía y responsabilidad y el deber de selección objetiva. La falta se calificó provisionalmente como GRAVISIMA, de acuerdo con el artículo 48, numeral 31 de la Ley 734 de 2002. El auto de cargos fue notificado personalmente el 11 de septiembre de 2006, al apoderado del investigado, doctor JUAN DE J. GALVIS GARCÍA, (folio 42 del anexo 8), presentando escrito de descargos dentro del término previsto en el artículo 166 del Código Disciplinario Único y solicitando la práctica de pruebas (folios 43 a 46 del anexo 8). 4

2. RESPECTO A AUGUSTO CRUZ HERNÁNDEZ: “El señor AUGUSTO CRUZ HERNÁNDEZ, en su condición de Profesional Universitario, Código 340, Grado 01 del Departamento de Planeación de la Gobernación del Amazonas, no elaboró los estudios previos para la contratación

conjunta de las obras de mantenimiento, remodelación y adecuación de las instalaciones del Colegio INEM José Eustasio Rivera, por cuanto de acuerdo con las diferentes necesidades planteadas por el Rector del Colegio era necesario elaborar los estudios y diseños para contratar la totalidad de las obras tales como pintura, construcción, arreglos, limpieza, cambio de materiales, adelantando el proceso licitatorio que agrupara las diferentes obras a realizar”. Como normas posiblemente vulneradas se le citaron los siguientes artículos de la Ley 80 de 1993: el artículo 25, numeral 12, por posible desconocimiento del factor de planeación al no elaborar los estudios previos para la contratación conjunta de las obras; el artículo 24, numeral 8 al eludir posiblemente la licitación pública y el artículo 26 que establece el principio de responsabilidad. La falta se calificó provisionalmente como GRAVISIMA, de acuerdo con el artículo 48, numeral 31 de la Ley 734 de 2002. El auto de cargos fue notificado personalmente el 4 de octubre de 2006 (folio 4 del anexo 8) y presentó escrito de descargos dentro del término previsto en el artículo 166 del Código Disciplinario Único (folios 5 a 12 del anexo 8).

IV. DE LOS DESCARGOS Y ALEGATOS DE CONCLUSION

1. DE JOSÉ TOMÁS QUIÑONEZ NÚÑEZ: Dentro de su oportunidad legal, el doctor Juan de J. Galvis García, apoderado de José Tomás Quiñónez, presentó memorial de descargos y solicitó la práctica de pruebas, las cuales fueron ordenadas por auto del 22 de noviembre de 2006 (folios 167 y 168).

En el memorial de descargos (folios 43 a 46 del anexo 8), el apoderado del investigado cuestionó el auto de cargos, por las siguientes razones: Manifiesta que la necesidad de los trabajos de mantenimiento, remodelación y adecuación de la planta física del colegio INEM José Eustasio Rivera de Leticia, fueron presentados por el Rector del colegio a la Administración Departamental, siendo atendida por la Dirección de Planeación que observando la multiplicidad de necesidades presentadas, decidió, con el fin de culminar los trabajos en el receso de fin de año, contratar la ejecución de las obras a través de diferentes contratistas, lo que a la postre resultó satisfactorio, pues se culminaron todas las obras en ese período. Agrega que la atención del servicio público educativo, como derecho fundamental, debe ser de manera inmediata y efectiva, por ello, Planeación Departamental estudió las necesidades presentadas y proyectó su solución de manera inmediata, sin que la contratación fuere improvisada como lo manifestó el Director de Planeación Departamental en su versión libre. 5 Considera que los objetos de los contratos son diferentes y si bien se hubiesen podido contratar de manera conjunta sometiéndolo al procedimiento de la licitación pública, el contratista hubiese tenido que subcontratar la mayoría de los ítems, incrementando el valor e inclusive el tiempo de ejecución de las obras. La contratación bajo la modalidad de órdenes de trabajo individuales se realizó, no con el ánimo de evadir la licitación, sino con la intención de ejecutar las obras requeridas a precios razonables, proyectados con anterioridad y dentro del plazo corto, como el de las vacaciones escolares.

El investigado, como Gobernador del Departamento y responsable de los procesos de contratación, creyó en sus asesores de Planeación Departamental y de la Secretaria de Obras Públicas, cuando le establecieron la necesidad y conveniencia de contratar de manera separada las obras requeridas para lograr rápidamente la funcionalidad del colegio durante el período de vacaciones. Considera que no se persiguió en modo alguno sustraerse del proceso licitatorio, sino atender las necesidades, con el fin de que no se presentaran parálisis o interrupciones en el transcurso del año lectivo interrumpiendo la actividad pedagógica por falta de planeación y por ende la prestación de un servicio público. Por ello, difiere de la imputación de la conducta como falta gravísima a título de dolo, el cual afirma que no se encuentra probado y por el contrario se encuentra demostrado que la intención fue ejecutar la rápida recuperación de la edificación del colegio.

2. DE AUGUSTO CRUZ HERNÁNDEZ: Dentro del término legal, Augusto Cruz Hernández presentó memorial de descargos y solicitó la práctica de pruebas, las cuales fueron ordenadas por auto del 22 de noviembre de 2006 (folios 167 y 168).

En el memorial de descargos (folios 5 a 12 del anexo 8), el investigado cuestionó el auto de cargos, y solicitó el archivo de la investigación, argumentando lo siguiente: Manifiesta que el fraccionamiento de contratos es una figura de los Decretos 150 de 1976 y 222 de 1983, donde se establecía de manera clara y expresa esa figura, que ha sido eliminada de la Ley 80 de 1993, por lo que se le ha violado el debido proceso

al aplicar unas normas derogadas, inexistentes y sin vigencia. Agrega que al formularse los cargos como si estuviera vigente, no le queda otra opción que referirse a esa categoría jurídica para demostrar que no se vulneraría con las conductas investigadas. Sostiene que el fraccionamiento del artículo 44 del Decreto 150 de 1976 tenía tres elementos: mismas partes, dentro de tres meses y con el mismo objeto, figuras que deben concurrir, que el Estatuto de 1983 amplió el plazo a 6 meses y la Ley 80 lo eliminó definitivamente. Agrega que al celebrar las 24 órdenes de trabajo o contratos sin formalidades plenas en distintos días, con diferentes personas y sin el mismo objeto, no se da uno solo de los elementos que deben concurrir para la conformación de la figura del fraccionamiento de contrato. 6 Cita los artículos 121 y 123 de la Constitución Política, que establecen, en su orden, que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la ley y que los servidores públicos están al servicio del Estado y ejercerán sus funciones en la forma prevista en la Constitución y la ley, por cuanto, en su criterio, se citan disposiciones que no existían en el momento de ocurrir los hechos. En cuanto a la no elaboración de estudios y diseños para contratar la totalidad de las obras, manifiesta que la orden de trabajo No. 286 de diciembre 18 de 2002 cuyo objeto fue el levantamiento arquitectónico para la ubicación de baterías sanitarias, aulas, restaurantes y áreas deportivas da muestras claras de la planificación, estudios y diseños del plantel. Agrega que en esos documentos, planos y diseños

sirvieron de soporte técnico para la elaboración de cada una de las órdenes de trabajo que por solicitud de los rectores de turno manifestaban la necesidad de realizar dichos trabajos que debían realizarse a final de año. Afirma que la Oficina Jurídica revisaba y aprobaba con las respectivas cotizaciones del caso y realizaba el acta de selección objetiva, limitándose su participación a la parte económica únicamente. Agrega que es irónico que en las versiones rendidas por el Gobernador trate de atribuirle la responsabilidad, siendo él un subalterno, que tenía como soporte inmediato la Oficina Jurídica. Como consideraciones legales señala los artículos 29 y 230 de la Constitución Política que establecen el debido proceso y el imperio de la Ley; los artículos 8, 9 y 21 del Código Disciplinario Único que instituyen el reconocimiento de la dignidad humana, el principio de la presunción de inocencia y la aplicación de principios e integración normativa; y el artículo 234 del C.P.P. que establece que el funcionario judicial debe buscar la verdad real. Por último, solicita que sean observadas las pruebas que conducen a su inocencia y se ordene el archivo definitivo de la investigación. Por auto del 12 de febrero de 2007, se ordenó correr traslado a los disciplinados por el término de cinco (5) días para que presente alegatos de conclusión (folio 189), sin que transcurrido el término concedido se haya presentado escrito alguno por parte de los investigados (folio 195).

V. MATERIAL PROBATORIO Para la formulación de cargos se tuvieron en cuenta las pruebas practicadas dentro del término de la Indagación Preliminar del expediente No. 162-118794-05, el cual

fue acumulado por auto del 28 de abril de 2006 (folios 536 a 540 del expediente 162118794-05, anexo 7) y durante el término de la Investigación Disciplinaria, así:  Oficio del 11 de octubre de 2005 del Jefe de Personal de la Gobernación remitiendo documentación de los investigados (folios 90 a 99).  Diligencia de versión libre de Augusto Cruz Hernández (folios 8 a 20 del anexo 1).  Oficio 0735 del 19 de octubre de 2005 suscrito por el Director Jurídico de la Gobernación remitiendo órdenes de trabajo y sus soportes (folios 25 y 26 del anexo 1 y anexos 3 y 4).  Diligencia de versión libre de José Tomás Quiñónez Núñez (folios 50 a 52 del anexo 1 y 152 a 153). 7  Acta de visita a los archivos de la Gobernación del Amazonas (folios 66 a 70 del anexo 1).  Informe de la inspección realizada el 11 de febrero de 2006 al Colegio INEM José Eustasio Rivera por el ingeniero Hernán Duque Ruiz, Secretario Municipal de Infraestructura Servicios Públicos y Vivienda del Municipio de Leticia (folios 80 a 96 del anexo 1).  Solicitud de cotizaciones a varias ferreterías de Leticia y respuesta a las mismas (folios 109 a 116).  Cuantías de contratación (folio 118 del anexo 1).  Oficio de la Gobernación del Amazonas remitiendo copia de las órdenes de servicio y los soportes de las mismas (folios 20 a 508).

 Oficios 0402 y 0403 del 7 de junio de 2004 y 0946 del 11 de noviembre de 2004 de la Gobernación informando el trámite dado al documento enviado por el Rector del INEM José Eustasio Rivera (folios 264 a 266 y 512 a 527).  Ratificación y ampliación de la queja (folios 528 y 529). Mediante auto del 22 de noviembre de 2006 se ordenó incorporar al proceso las copias de los documentos aportados por el investigado Augusto Cruz Hernández, vistas a folios 13 a 16 del anexo 8 y la práctica de las pruebas de descargos que se relacionan a continuación:  Oficio del 18 de enero de 2007 del Jefe de Personal de la Gobernación adjuntando Manual de Funciones del Director de Planeación (folios 39 a 43 del anexo 9).  Declaraciones juramentadas de Neidy Silva Velandia, docente y actualmente Rectora del colegio INEM, de Germán Alberto Valencia, docente, de Héctor José González Aguilar, docente y de Augusto Cruz Hernández (folios 44 a 54 del anexo 9).

VI. CONSIDERACIONES DE LA DELEGADA

1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en los artículos 25, numeral 1, literal c) y 19 de la Resolución 017 de 2000, esta Delegada es competente para proferir fallo de primera instancia en el proceso adelantado en contra del Gobernador del Amazonas y del Profesional Universitario de la misma entidad.

2. Fundamento jurídico De acuerdo con lo previsto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, son contratos

estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere dicho estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, allí se definen, entre otros, “1. Contrato de obra. Son contratos de obra los que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago. 8 En los contratos de obra que hayan sido celebrados como resultado de un proceso de licitación o concurso públicos, la interventoría deberá ser contratada con una persona independiente de la entidad contratante y del contratista, quien responderá por los hechos y omisiones que le fueren imputables en los términos previstos en el artículo 53 del presente estatuto.” Ahora bien, en virtud del principio de transparencia, previsto en el artículo 24 del mencionado Estatuto Contractual, la escogencia del contratista se efectuará siempre a través de licitación o concurso públicos, salvo en los casos allí previstos en los que se podrá contratar directamente, y además, dando aplicación al factor de planeación o planificación, con anterioridad a la apertura del proceso de selección deberán elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos, según lo establece el artículo 25, numeral 12 del mismo ordenamiento. A través del principio de transparencia lo que se busca, por ser un proceso reglado y objetivo, es la escogencia del proponente más idóneo por parte del jefe o

representante legal de la entidad y, al realizar los estudios previos se busca analizar la conveniencia y oportunidad de realizar la contratación, evitando las improvisaciones, pues la ausencia de planeación ataca la esencia misma del interés general1 . Por ello, de la correcta y eficiente planeación de la contratación al interior de las entidades estatales, depende que la identificación de necesidades, la escogencia del contratista, la celebración del contrato, así como la ejecución y liquidación de los mismos, respondan a los postulados constitucionales del interés general y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Estado. La planificación supone contar con los elementos de juicio necesarios para la formación de la voluntad de la administración, a partir del análisis de la conveniencia y oportunidad del objeto a contratar, garantizando el interés general y la legalidad de lo que se propone la administración, pues tal como lo sostiene el Profesor Jaime Orlando Santofimio Gamboa2: “(...) la planeación, y en este sentido la totalidad de sus exigencias, constituyen sin lugar a dudas un precioso marco jurídico que puede catalogarse como requisito para la actividad contractual. Es decir que los presupuestos establecidos por el legislador tendientes a la racionalización, organización y coherencia de las decisiones contractuales hacen parte de la legalidad del contrato y no pueden ser desconocidos por los operadores del derecho contractual del Estado. En otras palabras, la planeación tiene fuerza vinculante en todo lo relacionado con el contrato del Estado. (...) En este sentido, observamos en la ley de contratación parámetros técnicos, presupuestales, de oportunidad, de mercadeo, jurídicos, de

elaboración de pliegos y términos de referencia que deben observarse previamente por las autoridades para cumplir con el principio de la planeación contractual.” 1 Jaime Orlando Santofimio, Delitos de Celebración Indebida de Contratos, Universidad Externado de Colombia, 2002, pág. 148. 2 Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Obra citada, págs 148 y 149. 9 De otra parte, en virtud del principio de responsabilidad, previsto en el numeral 5º, artículo 26 de la Ley 80 de 1993, la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección será del jefe o representante de la entidad estatal, quien no podrá trasladarla a las juntas o consejos directivos de la entidad, ni a las corporaciones de elección popular, ni a los comités asesores, ni a los organismos de control y vigilancia de la misma. Una vez cumplida la etapa de planeación de la futura contratación, es decir, la elaboración de estudios y diseños de los pliegos de condiciones, la entidad debe determinar el proceso contractual a seguir, el cual por regla general es el de la licitación pública, definida en el artículo 30 de la Ley 80 de 1993, salvo las excepciones contenidas en el artículo 24, numeral 1° del mismo ordenamiento. La falta de planeación, así como el desconocimiento o evasión del proceso licitatorio conlleva responsabilidad disciplinaria, puesto que implica el desconocimiento del factor de planeación o planificación y de los principios de transparencia, legalidad, eficiencia y moralidad que deben regir la contratación y la función pública.

3. Análisis de los descargos

Una vez establecido el fundamento jurídico de las conductas materia de este pronunciamiento, se procederá a examinar los cargos endilgados, frente a los descargos y pruebas que obran en el proceso, con relación a cada investigado, así: 3.1. JOSÉ TOMÁS QUIÑONEZ NÚÑEZ: Se le cuestionó el probable desconocimiento del proceso de licitación pública, al adelantar el proceso precontractual de 24 órdenes de trabajo y suscribir la mayoría de ellas de manera directa y en forma independiente, con el fin de realizar las obras de mantenimiento, remodelación y adecuación de las instalaciones del colegio INEM José Eustasio Rivera, a pesar de que podía contratarse de manera conjunta por tratarse de objetos similares, existir la disponibilidad presupuestal y realizarse en un período muy corto. Igualmente se le endilgó el no realizar u ordenar que se elaboraran los estudios y diseños previos para contratar la totalidad de las obras de adecuación y mantenimiento del colegio. En el memorial de descargos, el apoderado del investigado manifiesta que los objetos de los contratos son diferentes, que se contrató de manera individual con el fin de obtener precios razonables, dentro del plazo de las vacaciones escolares y evitando interrupciones en el transcurso del año escolar, por tratarse del servicio público educativo, y que creyó en sus asesores de Planeación Departamental y Secretaría de Obras Públicas. A este respecto, es necesario anotar que el Gobernador del Amazonas, como jefe o representante legal de la entidad, es responsable de la dirección y manejo de la actividad contractual y de los procesos de selección, de acuerdo con lo dispuesto en

el artículo 26, numeral 5 de la Ley 80 de 1993, y en consecuencia, debía estar atento a que se elaboraran los estudios y diseños previos, lo que determinaría que se adelantara un proceso licitatorio. La afirmación relativa a que se buscó contratar a precios razonables y dentro del período de vacaciones, no es aceptada por este Despacho, como quiera que la 10 intención del legislador, al establecer como regla general la licitación pública, fue garantizar el principio de transparencia en la selección del contratista. Por ello, el procedimiento licitatorio es de carácter imperativo, sin que pueda la entidad contratante, con base en criterios subjetivos, desconocer la obligatoriedad de la licitación, salvo en los casos excepcionales consagrados por el mismo legislador (artículo 24, numeral 1° de la Ley 80 de 1993). De la declaración juramentada de Héctor José González, quien se desempeñó como Rector del colegio INEM a partir de abril de 2003, prueba de descargos, se observa que las obras realizadas no conllevaron que el establecimiento educativo estuviera en buenas condiciones, afirmando que : “(…) debo decirle que yo llegué al INEM el 4 de abril de 2003 y en esos días se hablaba mucho de que al INEM se le había invertido mucha plata y se suponía entonces que este Colegio estaría en muy buenas condiciones (…)” (folio 49 del anexo 9). De otra parte, si bien en las declaraciones juramentadas rendidas por Augusto Cruz Hernández y por la actual Rectora del colegio señora Neidy Silva, las cuales fueron

solicitadas por el apoderado de José Tomás Quiñónez como prueba de descargos, se coincide en afirmar que en la región la mano de obra calificada es escasa y esas personas no se someten a ser subordinados de un contratista, sino que trabajan independientemente (folios 44, 45 y 54 del anexo 9), ello constituye simplemente una opinión de los declarantes, pero en ningún modo implica que se pueda obviar el trámite licitatorio establecido por el legislador. Afirmó el apoderado del investigado, que el dolo no se encuentra probado y por el contrario está demostrado que la intención fue ejecutar la rápida recuperación de la edificación del colegio, lo que en criterio de esta Delegada no es