PGN - PRINCIPIO DE PLANEACION - Su desconocimiento afectó el desarrollo normal del contrato

Expediente 51.489 (2012-00012) Acción Contractual ACCIÓN CONTRACTUAL-Para que se declare incumplimiento contractual por actuaciones y omisiones jurídicas de Gestora Urbana de Ibagué LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA-Análisis de esta desde el punto de vista de hecho y material según Jurisprudencia del Consejo de Estado LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA-Carece de esta el Municipio de Ibagué al no ser parte en la relación contractual En concepto del Ministerio Público respecto del Municipio de Ibagué sólo se acreditó su legitimación de hecho (lo cual surge de la relación procesal entre demandante y el demandado, cuyo origen deviene de haberse interpuesto la demanda y de su notificación a la entidad demandada), más no la legitimación material, pues en virtud del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo la acción de controversias contractuales es la procedente para ventilar las divergencias que se susciten con ocasión de un contrato estatal, y los legitimados para acudir a la jurisdicción, a través de su ejercicio, son las partes del contrato. En el caso concreto basta con revisar el contrato o convenio de 1 de febrero de 2007 para advertir que el Municipio de Ibagué no es parte de esa relación contractual, pues no lo suscribió y por ende resulta imposible endilgar obligación frente a la parte actora, lo cual es razón suficiente para inferir que carece de legitimación por pasiva para responder por el supuesto incumplimiento contractual que se alega en la demanda. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA-El llamado a responder es Gestora Urbana de Ibagué

El referido contrato fue celebrado entre el señor…,en su condición de constructor, y la GESTORA URBANA DE IBAGUE. La naturaleza jurídica de esta última corresponde a la categoría de Empresa Industrial y Comercial del orden municipal, creada mediante Decreto No 0175 de 2002, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y capital independiente .De lo anterior surge claro que la GESTORA URBANA DE IBAGUE actúo dentro del referido contrato y sus modificatorias como una persona jurídica, a la que la ley le otorga la capacidad de ejercer derechos y contraer obligaciones, por lo que resulta evidente que ésta es la llamada a comparecer como parte pasiva frente a la pretensión invocada en ejercicio de la acción contractual, dado que fue ella quien se comprometió al cumplimiento de las obligaciones presuntamente incumplidas que sirven de fundamento a las pretensiones de la demanda.

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 2 Expediente 51.489 (2012-00012) Acción Contractual JURISPRUDENCIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Desconocimiento de principios de Contratación Estatal como causal de nulidad absoluta de contratos PRINCIPIO DE PLANEACIÓN-Su desconocimiento afectó el desarrollo normal del contrato En concepto del Ministerio Público, existen los suficientes elementos de juicio para concluir que durante el proceso precontractual y contractual se desconocieron los principios que rigen la contratación estatal, en especial el de planeación que afectó el

desarrollo normal del contrato, lo cual se constituye en razón para declarar de manera oficiosa su nulidad absoluta. FUNCIÓN ADMINISTRATIVA-Debe desarrollarse con fundamento en unos principios/FUNCIÓN ADMINISTRATIVA-Se incumplieron principios que rigen esta al no realizarse adecuadamente estudios técnicos El análisis que antecede resulta suficiente para concluir que en el caso concreto se incumplieron los principios que informan la función administrativa y la actividad contractual del Estado, en la medida en que no se realizaron, de manera adecuada, los estudios técnicos en la proyección del objeto a ejecutar en el convenio asociativo de 1 de febrero de 2007.La falencia de tales estudios evidencia la improvisación y la ausencia de una adecuada planeación, lo que sin duda conllevó a que los proyectos de vivienda de interés social contratados con el señor… se hubiesen ejecutado algunos de manera tardía y otros sin ejecución total. Según lo probado en el proceso, la Gestora Urbana al momento de adjudicar el contrato y suscribirlo no contaba con la totalidad de los terrenos con sus respectivas obras de urbanismo, lo cual era requisito previo y necesario que se debía cumplir antes de proceder a la construcción de las viviendas. Prueba de esa irregularidad técnico administrativa lo constituye el hecho que solo hasta el 28 de noviembre de 2008 se hubiese hecho la entrega al constructor del cronograma de entrega de los lotes urbanizados de los proyectos El Limón, Nueva Castilla II y III etapa, La Cima y la Ceibita, con el agravante que algunos de ellos solo era posible entregar en los meses de enero y febrero de 2009.

CONTRATACIÓN ESTATAL-Irregularidades por falta de planeación Esa falta de planeación conllevó a que el constructor de los proyectos de vivienda de interés social se viera abocado a realizar unas obras que solo correspondía atender a la Gestora Urbana, lo cual implicó el reconocimiento y pago de obras adicionales, lo que afectó el presupuesto de la Gestora, en tanto tuvo que conciliar el pago de las obras realizadas. Así consta en el acta de Comité de Conciliación del Municipio de Ibagué con la participación de funcionarios de la Gestora Urbana, en la que se determinó reconocer en valor de las obras de urbanismo realizadas por el constructor...por un valor de$167.988.759.Una prueba, por demás evidente, de la falta de planeación en la proyección de estudios técnicos y financieros para cumplir con las obligaciones a cargo de la Gestora Urbana lo constituye el convenio interadministrativo 033, suscrito entre

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 3 Expediente 51.489 (2012-00012) Acción Contractual esta última y el Municipio de Ibagué el 2 de marzo de 2007, esto es, casi de manera simultánea con el convenio celebrado con el constructor…,cuyo objeto no era otro que la asignación de recursos por parte del Municipio de Ibagué a la Gestora Urbana “para la adquisición de predios, elaboración de estudios, diseños y trabajo de promoción para la selección de las familias y posterior obtención de los subsidios familiares de vivienda y la ejecución de las obras de urbanismo en los proyectos de vivienda de interés social

aprobados y por aprobar” CONVENIO-Se celebró contra expresa prohibición legal/NULIDAD ABSOLUTACelebrar contratos contra expresa prohibición constitucional y legal Llama la atención del Ministerio Público, la ausencia de justificaciones técnicas por parte de la Gestora Urbana con respecto al objeto del convenio de asociación No 002 de 1 de febrero de 2007, así como su falta de inscripción en el Banco de Proyectos de dicha entidad, lo cual ha debido hacer como parte importante del trámite previo y necesario que se debía cumplir antes de convocar a invitación pública, dadas las especiales características del proceso y las fuentes de financiación del proyecto. Dentro del contexto que se deja expuesto, el Ministerio Público es del criterio que las irregularidades en que incurrió la Gestora Urbana durante su etapa precontractual y de ejecución, constituyen razones suficientes para dar por probado que el convenio demandado se celebró contra expresa prohibición legal, las que si bien no resultan imputables al señor… lo cierto es que le corresponde correr con las consecuencias propias de la declaratoria de nulidad absoluta del contrato. Corolario de todo lo anterior, resulta inaceptable que la recurrente en su recurso de apelación afirme que las irregularidades en que incurrió la entidad demandada durante la etapa precontractual y contractual no desconocen el principio de planeación, pues aceptar una consideración en ese sentido, implicaría dejar de lado los mismos argumentos de la actora sobre los cuales edificó la demanda, los que corresponden a lo alegado y finalmente probado en el proceso. NULIDAD DE CONTRATO-Regulación Legal NULIDAD ABSOLUTA-Efectos de su declaratoria en los contratos estatales

según Jurisprudencia del Consejo de Estado RESTITUCIONES MUTUAS-Derivadas de la declaratoria judicial de nulidad de contrato estatal/RESTITUCIONES MUTUAS-Procede aplicación dado que en contrato de tracto sucesivo es viable pago de prestaciones ejecutadas/CONDENA EN ABSTRACTO-Se atenderán parámetros indicados por el a-quo En el caso concreto nos encontramos frente a un contrato de tracto sucesivo, en tanto las obligaciones de las partes consisten en prestaciones periódicas o continuas, las que se desarrollan en el tiempo, en este caso por un lapso que se fue extendiendo hasta en más de dos años al inicialmente pactado. Consecuentemente procede aplicar las restituciones mutuas, pues tal y como lo precisó el precedente jurisprudencial en cita,

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 4 Expediente 51.489 (2012-00012) Acción Contractual nada impide que en tratándose de un contrato de tracto sucesivo proceda el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas al momento de la declaratoria. Sin embargo, en el caso concreto no es posible devolver las cosas al estado en que se encontraban antes de su celebración, pues ello conllevaría deshacer lo ejecutado por el señor…y éste a su vez devolver lo que le fue pagado por la construcción de las viviendas de interés social objeto del contrato o convenio suscrito con la entidad demandada, lo que materialmente es un imposible de realizar.Al margen de lo anterior y

para efectos de establecer las restituciones mutuas en el caso concreto, corresponde analizar el objeto contractual, lo efectivamente ejecutado por el constructor y la forma de pago…. … Consecuente con lo anterior procede entonces reconocer a favor de la parte actora el pago de las unidades habitacionales que fueron construidas a favor de los beneficiarios y que a la fecha no le han sido pagadas, en cuyo caso procede condenar en abstracto atendiendo los parámetros que en tal sentido fueron indicados por el a-quo. En virtud de lo expuesto, el Ministerio Público solicita al H. Sala confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 5 Expediente 51.489 (2012-00012) Acción Contractual

PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO No 249 /2014

Bogotá, D.C., 3 de octubre de 2014 Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente Dr. JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

E. S. D.

Ref: Proceso No 51.489 (73001233100020120001201)

ACCIÓN CONTRACTUAL

Actor: MILTON ENRIQUE OVIEDO ALVAREZ y otros Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUE – GESTORA URBANA El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala su concepto en el

proceso de la referencia.

1. ANTECEDENTES 1.1, Demanda.- MILTON ENRIQUE OVIEDO ALVAREZ, instauró demanda1, luego adicionada2 contra la GESTORA URBANA DEL MUNICIPIO DE IBAGUE y el MUNICIPIO DE IBAGUE para obtener las siguientes declaraciones y condenas: “1° Que se declare el incumplimiento contractual como consecuencia de las actuaciones administrativas, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicas imputables a la Gestora Urbana del Municipio de Ibagué y/o Municipio de Ibagué – Tolima, se presentó un desequilibrio contractual de índole económico y financiero en la ejecución del Convenio Interadministrativo No 002 de febrero 1 de 2007, suscrito por la Gestora Urbana del Municipio de Ibagué, con el objeto de ejecutar los proyectos de vivienda de interés social tipo 1, de La Cima, La ceibita, El Limón, Nueva Castilla, determinados en la construcción de 2026

viviendas de interés social y ubicados así: (…) 1 Acciona el 13 de enero de 2012 (fl 702 c. ppal) en la fecha se recibe procedente de la Oficina Judicial. 2 (fls 793 a 755 c 1), respecto de algunos hechos y para presentar y solicitar pruebas.

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 6 Expediente 51.489 (2012-00012) Acción Contractual 2° Que como consecuencia de la declaración anterior, a título del

restablecimiento económico del contrato antes citado en relación con la ecuación contractual rota, se condene y ordene a la GESTORA URBANA DEL MUNICIPIO DE IBAGUE Y AL MUNICIPIO DE IBAGUE – TOLIMA, al reconocimiento y pago de los siguientes valores, los cuales deben ser actualizados con los intereses moratorios en la forma establecida en el art. 4° numeral 8° de la Ley 80 de 1993 y el Decreto 679 de 1994, en su art 1°, aplicándose a la suma debida por cada año de mora el incremento del índice de Precios al Consumidor entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de cada año en que se causó la obligación impaga, y proporcionalmente a los días transcurridos cuando no ha pasado un año completo o se trate fracciones de año. Actualización que se realizará y determinará en el fallo que ponga fin a la controversia contractual, de la siguiente forma: 2.1 Reajusta el valor del contrato, de acuerdo a lo pactado en el convenio asociativo, que se determinó que el pago se realizará conforme al subsidio familiar de los auxilios de vivienda, por lo tanto presenta, un incremento anual en el salario mínimo mensual legal vigente de acuerdo con lo estipulado con el Ministerio del Ambiente, por un valor de $3.394.075.200 (…) 2.2 Saldo final del cobro del 20% de cada subsidio, el cual ha sido reconocido por la Gestora Urbana del Municipio de Ibagué, en oficio de fecha 31 de enero y 25 de marzo de 2011, que por razones ajenas y no imputables a mi mandante no han sido desembolsadas, para lo cual se hiciera la respectiva identificación del

caso, siendo equivalente al 89 subsidios, por valor de $1.662.192 cada uno, que arroja la suma de $147.935.088 (…) 2.3 El valor de los sobre costos administrativos y financieros por la mayor permanencia en la obra ejecutada, por causa no imputable a mi mandante (…) consistentes en costos de nómina, taller de ornamentación, arrendamiento de los vehículos, servicios públicos, arriendo de oficina por los años 2009 y 2010, lo que arroja una suma de $724.845.449 (…) 2.4 Se ordene la liquidación de la expectativa de utilidad acorde a lo establecido en el convenio No 002 de febrero 1 de 2007, el cual se firmó para la construcción de 2026 viviendas (…) pero debido al incumplimiento de la Gestora Urbana de Ibagué y por ende a cargo del Municipio de Ibagué, solo se entregaron 1.746 unidades, puesto que las entidades demandadas no legalizaron los lotes pata las construcciones contratadas (…) y por consiguiente se debe reajustar el subsidio al año 2010 de $11.345.400 y el AIU 7% equivalente a $794.178 para cada una, para un gran total de 280 unidades x $794.178 cada una, por un total de $222.369.840. (…)

TOTAL DE LAS PRETENSIONES………………………..$5.055.685.577

4. Dichas sumas deberán ser actualizadas en la forma antes estipulada y de ser procedente indexadas a la fecha en que se haga efectivo el pago (…). 5. Se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada (…)”

1.2 Contestación de la demanda:

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 7 Expediente 51.489 (2012-00012) Acción Contractual  El Municipio de Ibagué3 propuso el reconocimiento oficioso de excepción, así como la excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues advierte no le cabe responsabilidad alguna en tanto no adelantó la licitación pública No 001 de 2006, no adjudicó ni suscribió el convenio asociativo 002 de 1 de febrero de 2007.  La Gestora Urbana de Ibagué4 se opuso a las pretensiones y propuso como excepción “inaplicabilidad de la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios como fuente normativa para la estimación del equilibrio económico del contrato”, pues no se tiene certeza que el contrato demandado tenga como fuente normativa el Estatuto General de la Contratación Pública, en tanto en éste no pactaron clausulas exorbitantes, por ende corresponde resolver los cuestionamientos formulados conforme a las normas del derecho privado. 1.3 Fallo de Primera Instancia.- El Tribunal Administrativo del Tolima5 declaró no probada la excepción de inexistencia de un contrato estatal propio de la regulación normativa del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; declaró probada la excepción de falta de legitimación por pasiva del Municipio de Ibagué; decretó la nulidad absoluta del convenio asociativo No 002 de 1 de febrero de 2007, celebrado entre la representante legal de la Gestora Urbana de Ibagué y Milton

Oviedo Álvarez. Condenó en abstracto a la Gestora Urbana de Ibagué a pagar a favor de Milton Oviedo Álvarez las restituciones mutuas, teniendo en cuenta las pautas trazadas en la parte motiva de la providencia; y ordenó compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría General de la Nación para que investiguen las conductas de quienes celebraron los contratos violando el deber de planeación. Para el a-quo, existieron diferentes clases de incumplimientos contractuales que afectaron la ejecución normal del contrato, lo cual evidencia la falta de planeación por parte de la entidad contratante, paso previo y necesario que se requería cumplir antes de la suscripción del convenio. Que el principio de planeación fue desconocido por la entidad demandada, como lo demuestra la improvisación que se dio en todas las etapas contractuales, pues desde el inicio del proceso no se sabía por la entidad la clase de modalidad de selección del contratista, cambiando su denominación, y una vez adjudicado el contrato no tenía en su haber la totalidad de terrenos que requería para la ejecución. Advierte que la entidad demandada no atendió en debida forma su obligación de soportar con estudios serios la necesidad de contratar, desconociendo de manera 3 (fls 786 a 792 c. ppal) 4 Entidad municipal del orden descentralizado (fls 832 a 852 c. 3) 5 En sentencia de 21 de enero de 2014 (fls 964 a1035 c. Consejo de Estado)

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8 Expediente 51.489 (2012-00012) Acción Contractual evidente el principio de planeación contractual, pues era improbable que se ejecutara la construcción de 2026 viviendas de interés social, en un lapso de 24 meses (promedio de 2.8 casas por día), sin ni siquiera contar con la totalidad de los terrenos en los que se iban a construir cuatro (4) urbanizaciones en la ciudad de Ibagué. Ello aunado a que tales terrenos debieron ser objeto de intervención urbanística, como paso previo a realizar la convocatoria pública para la construcción de las viviendas. Concluye afirmando que el acuerdo de voluntades suscrito por las partes, se encuentra viciado de nulidad absoluta, pues en su entender se celebró contra expresa prohibición constitucional o legal, causal de nulidad que corresponde a la enlistada en el numeral 2 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993. Consecuente con lo anterior procedió a declarar de manera oficiosa la nulidad absoluta del contrato. Consecuente con la anterior declaración y atendiendo lo establecido en el inciso segundo del artículo 48 de la Ley 80 de 1993, encontró procedente el reconocimiento del valor de las viviendas de interés social que fueron construidas y no pagadas por la entidad contratante. Que el no tener certeza sobre el valor de las mismas, implica condenar en abstracto teniendo en cuenta las siguientes pautas: “1) con las actas de entrega de obra realizadas por el señor Milton Oviedo con ocasión del convenio 002 de 2007, se determinará cuáles viviendas de interés fueron construidas y cuáles de

ellas no se han cancelado, para lo cual se deberá aportarse certificación de la fiducia 2) El valor a cancelar por cada unidad habitacional será la suma equivalente al subsidio de vivienda de interés social que estuviera regulado para la época de la entrega del inmueble, 3) Sobre el monto que arroje la aplicación de la fórmula, se efectuará la correspondiente actualización” 1.4 Apelación.- El apoderado de la parte demandante6 limita su inconformidad respecto de lo decidido en los numerales dos y tres de la parte resolutiva. En cuanto a lo primero, insiste en afirmar que el Municipio de Ibagué sí se encuentra legitimado en la causa por pasiva, pues éste fue el que ofertó el desarrollo del programa de vivienda de interés social y lo presentó como proyecto de elegibilidad ante Findeter, quien además se obligó en aportar en especie los lotes y realizar obras de urbanismo. Que los beneficiarios del proyecto son la población pobre y desplazada, proyecto consagrado en el Plan de Desarrollo del Municipio. Respecto de la declaratoria de nulidad absoluta del contrato alega que la jurisprudencia que se tomó como referente resulta inaplicable al caso concreto, pues el principio de planeación no puede estudiarse de manera generalizada, sino que debe corresponder a un estudio serio acorde a lineamientos jurídicos y doctrinales. 6 (fls 336 a 339 C. Consejo de Estado)

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9 Expediente 51.489 (2012-00012) Acción Contractual Que no es justo que se le impute responsabilidad a la parte actora, pues no tuvo nada que ver con la falta de planeación en que incurrió la entidad contratante. Cuestiona la forma como el a-quo aplicó la figura de la restitución mutua, pues surgen dudas dado que existen puntos incongruentes que puede dar lugar a que no exista dicha restitución, pues de una parte se dice que procede el reconocimiento a favor del contratista el pago de las unidades que fueron construidas a los beneficiarios en cuanto cumplió con el interés público esperado en la celebración del contrato, pero cuando se dan las pautas para liquidar la condena, “se establece que se reconocerá y pagará el valor de las viviendas de interés social que fueron construidas y NO PAGADAS AL CONTRATISTA (…) pero posteriormente en el numeral 2 se dice que el valor a cancelar por cada unidad habitacional será la suma equivalente al subsidio de vivienda de interés social que estuviera regulada para la época de entrega del inmueble” Que lo que se debe entender en el sentido natural y obvio es “que se debe cancelar el valor del subsidio de vivienda de interés de la unidad habitacional que fueron construidas a los beneficiarios con el precio que estuviera regulada para la época de la entrega del inmueble”

2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1 Problema jurídico: Por tratarse de apelante único, la controversia en esta instancia debería limitarse de manera exclusiva a los argumentos expuestos por el recurrente.

Consecuente con lo anterior, solo se abordara (i) El estudio de la legitimación en

la causa por pasiva respecto del Municipio de Ibagué (ii) Si el contrato demandado se encuentra afectado de nulidad absoluta por incumplimiento del principio del planeación, y solo en el evento que la respuesta sea afirmativa (iii) establecer la forma como procede aplicar la figura de las restituciones mutuas. 2.2 De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado7, el análisis de la legitimación en la causa debe abordarse desde dos puntos de vista: de hecho y material. (…) Por la primera legitimación de hecho en la causa, se entiende la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal; es decir, es una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta, en la demanda, y de la notificación de ésta al demandado. (…). La legitimación ad causam material alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda independientemente de que haya demandado o no o de que haya sido demandado o no. (…) En la falta de legitimación en la causa material por pasiva como es la alegada en este caso no se estudia intrínsecamente a pretensión contra el demandado para que éste no sea condenado, se estudia sí existe o no relación real del demandado con la pretensión que se le atribuye. La 7 Ver entre otras sentencias de la Sección Tercera: 19 de agosto de 1999. Exp. 12536; 15 de junio de 2000. Exp 10.171

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10 Expediente 51.489 (2012-00012) Acción Contractual legitimación material en la causa activa y pasiva es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado (…) En concepto del Ministerio Público respecto del Municipio de Ibagué sólo se acreditó su legitimación de hecho (lo cual surge de la relación procesal entre demandante y el demandado, cuyo origen deviene de haberse interpuesto la demanda y de su notificación a la entidad demandada), más no la legitimación material, pues en virtud del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo8 la acción de controversias contractuales es la procedente para ventilar las divergencias que se susciten con ocasión de un contrato estatal, y los legitimados para acudir a la jurisdicción, a través de su ejercicio, son las partes del contrato. En el caso concreto basta con revisar el contrato o convenio de 1 de febrero de 2007 (fls 39 a 50 c. 2) para advertir que el Municipio de Ibagué no es parte de esa relación contractual, pues no lo suscribió y por ende resulta imposible endilgar obligación frente a la parte actora, lo cual es razón suficiente para inferir que carece de legitimación por pasiva para responder por el supuesto incumplimiento contractual que se alega en la demanda. El referido contrato fue celebrado entre el señor Milton Enrique Oviedo Álvarez, en su condición de constructor, y la GESTORA URBANA DE IBAGUE. La naturaleza jurídica de esta última corresponde a la categoría de Empresa Industrial y Comercial del orden municipal, creada mediante Decreto No 0175 de

2002 (fls 836 a 847 c. 15), dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y capital independiente. De lo anterior surge claro que la GESTORA URBANA DE IBAGUE actúo dentro del referido contrato y sus modificatorias como una persona jurídica, a la que la ley le otorga la capacidad de ejercer derechos y contraer obligaciones9, por lo que resulta evidente que ésta es la llamada a comparecer como parte pasiva frente a la pretensión invocada en ejercicio de la acción contractual, dado que fue ella quien se comprometió al cumplimiento de las obligaciones presuntamente incumplidas que sirven de fundamento a las pretensiones de la demanda. 2.3 En cuanto a la obligatoriedad de cumplir con los principios de la contratación estatal y los efectos de su desconocimiento como causal de nulidad absoluta de los contratos, el Consejo de Estado10 ha señalado “(…) en desarrollo del principio de transparencia que se impone la obligación de realizar los procesos de licitación, concurso o contratación directa “sin tener en 8 Código Contencioso Administrativo, Artículo 87.- De las controversias contractuales, cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas (…)” 9 Código Civil, artículo 63 10 Sección Tercera, sentencia de 3 de enero de 2011. Exp 17767

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 11 Expediente 51.489 (2012-00012) Acción Contractual consideración favores o factores de afecto o de interés”11. Lo anterior, con el objetivo de garantizar el derecho a la igualdad entre los oferentes y evitar el favorecimiento indebido, por cuanto se estarían desconociendo los principios de igualdad e imparcialidad. (…) El principio de economía pretende que la actividad contractual “no sea el resultado de la improvisación y el desorden, sino que obedezca a una verdadera planeación para satisfacer necesidades de la comunidad” 12 . Al efecto, la administración está en la obligación de verificar la disponibilidad presupuestal requerida para amparar los compromisos que surgen de la relación contractual, además de contar con los estudios de viabilidad y pliegos de condiciones. De acuerdo con lo que se ha dicho, este principio exige al administrador público el cumplimiento de “procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar la selección objetiva de la propuesta más favorable (…)”13. En efecto, el artículo 25 de la Ley 80 de 1993 especifica que dichos requisitos deben cumplirse con anterioridad a la apertura de los procesos licitatorios o invitaciones a proponer, y en todo caso, nunca después de la suscripción de los contratos. Los requisitos son, entre otros, la existencia de las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales; los estudios de conveniencia del objeto a contratar; las autorizaciones y aprobaciones necesarias para la contratación; estudios, diseños y proyectos que

sustenten el pliego de condiciones 14 ; reservas y compromisos presupuestales15; etc. Por su parte, el principio de responsabilidad, impone al servidor público la rigurosa vigilancia de la ejecución del contrato, incluida la etapa 11 (pie de página de la cita) Consejo de Estado; Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección Segunda; Sub-sección A; C.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Sentencia del 12 de marzo de 2009; Rad. 85001-23-31-000-2005-00252-01(1762-07) 12 (pie de página de la cita)Ibídem; Sentencia 15324 de agosto 29 de 2007. 13 (pie de página de la cita)Artículo 25 de la Ley 80 de 1993. 14 (pie de página de la cita)En virtud del numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, antes de ser modificado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, la exigencia de los diseños n