PGN - PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD - Concepto

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra el Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales y el inciso segundo del artículo 200 del Código Penal TRATADOS INTERNACIONALES-Definición TRATADOS INTERNACIONALES-Solemnes Así las cosas, al no tener el PAL la naturaleza jurídica de un “tratado solemne”, no se vulnera el procedimiento establecido en la Constitución Política en lo relacionado con la aprobación de tratados internacionales (art. 150, numeral 16, art. 224, art. 241, numeral 10 C.P.), pues dicho instrumento no nació a la vida jurídica, dado que ni siquiera fue suscrito por los Presidentes de Colombia y Estados Unidos o por sus representantes; razón por la que la Procuraduría General de la Nación solicitará a la Corte Constitucional declararse INHIBIDA, toda vez que carece de competencia para pronunciarse frente a la constitucionalidad del PAL, de conformidad con lo establecido en el artículo 241 C.P. TRATADOS INTERNACIONALES SimplificadosPor otra parte, el PAL tampoco puede ser considerado un “acuerdo simplificado”, pues como es sabido, si bien estos instrumentos no requieren de ratificación, sí es necesaria su suscripción por quien tiene plenos poderes para ello. Adicionalmente, para la existencia de un “acuerdo simplificado”, se debe partir de la existencia de un “tratado principal”, en virtud del cual, aquel desarrolle las obligaciones expresadas en este, lo que no ocurre con el PAL. PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD– Definiciones PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA–Finalidad y alcance

PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD –Concepto

El principio de progresividad se refiere a que cuando se ha logrado un nivel de protección de un derecho, no puede haber un retroceso en dicho nivel alcanzado …En este aspecto, es preciso indicar que la medida adoptada por el legislador penal en el presente caso, en efecto, resulta desproporcionada de cara a la libertad de asociación y al derecho de negociación colectiva, antes mencionados, pues penalizar la conducta de celebrar pactos colectivos, por el hecho de establecer mejores condiciones para trabajadores no sindicalizados, en relación con los sindicalizados, implica desde luego un exceso y un retroceso en los citados derechos, así como un límite al ámbito sustantivo de protección de los respectivos derechos Concepto Bogotá, D.C., 5 de diciembre de 2018 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el “Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales” y el inciso segundo del artículo 200 del Código

Penal.

Demandante: Mauricio Pava Lugo

Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas

Expediente: D-12638

Concepto 6496 De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por el ciudadano Mauricio Pava Lugo, quien en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40, numeral 6, y 242, numeral 1, ibídem, solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del “Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales” y del inciso segundo del artículo 200 del Código

Penal, cuyo texto se transcribe a continuación y se subraya lo demandado: “LEY 599 DE 20001 (julio 24) CONGRESO DE LA REPÚBLICA por la cual se expide el Código Penal.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(...)

LIBRO SEGUNDO.

PARTE ESPECIAL

DE LOS DELITOS EN PARTICULAR. (...) 1 Diario Oficial No. 44.097 de 24 de julio del 2000. 2 Concepto

TÍTULO III

DELITOS CONTRA LA LIBERTAD INDIVIDUAL Y OTRAS GARANTÍAS

(...)

CAPÍTULO VIII.

DE LOS DELITOS CONTRA LA LIBERTAD DE TRABAJO Y ASOCIACION

(...) ARTICULO 200. VIOLACIÓN DE LOS DERECHOS DE REUNIÓN Y ASOCIACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> El que impida o perturbe una reunión lícita o el ejercicio de los derechos que conceden las leyes laborales o tome represalias con motivo de huelga, reunión o asociación legítimas, incurrirá en pena de prisión de uno (1) a dos (2) años y multa de cien (100) a trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes. En la misma pena incurrirá el que celebre pactos colectivos en los que, en su conjunto, se otorguen mejores condiciones a los trabajadores no sindicalizados, respecto de aquellas condiciones convenidas en convenciones colectivas con los trabajadores sindicalizados de una misma empresa. (…)” El texto del “Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales” –en adelante PALno se transcribirá debido a su extensión.

Dicho documento puede ser consultado en la página web de la Presidencia de la República2.

1. Planteamientos de la demanda El demandante estima que el PAL y el inciso segundo del artículo 200 del Código Penal van en contravía de los artículos 9, 25, 29, 38, 53, 55, 15016, 224, 226 y 241-10 de la Constitución Política, por los cargos que pasan a desarrollarse a continuación. 1.1 . Cargos contra el PAL .

La demanda de inconstitucionalidad contra el PAL se formula por dos motivos que se pueden sintetizar de la siguiente manera: El primero de ellos dirigido a señalar que dicho instrumento es un tratado internacional que no surtió el trámite correspondiente de aprobación en el Congreso de la República (art. 150, numeral 16, y art. 224 C.P.) y que tampoco fue revisado por la Corte Constitucional (art. 241, numeral 10, 2 http://wsp.presidencia.gov.co/Especiales/2011/DocumentosTLC/PlanAccionEspa%C3%B1ol.pdf 3 Concepto C.P.), vulnerando así “(…) las normas constitucionales que señalan el procedimiento complejo de aprobación de tratados en Colombia (…)”3. El accionante hace referencia a la definición del término “tratado” contenida en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, la cual indica en su artículo 2(1)(a), que: “se entiende por ‘tratado’ un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular”

Cita también la Sentencia C-785 de 1999 con ponencia del Magistrado José Gregorio Hernández Galindo, en la cual se precisó que un tratado no adquiere su naturaleza de tal por la denominación que este reciba, sino por su contenido. El segundo motivo que señala el demandante radica en que dicho instrumento vulnera el principio de reciprocidad (arts. 9 y 226 C.P.), “(…) ya que solo contiene obligaciones para Colombia y no tiene obligaciones en materia laboral para Estados Unidos, país que tiene tasas de afiliación sindical similares a las de Colombia. (…)”4, lo que a juicio suyo solo sería “(…) justificable si el Plan de Acción se dirigiera exclusivamente a igualar el ámbito legal de protección a los sindicatos entre los dos Estados, de manera que Colombia tuviera que alcanzar el nivel de protección ya otorgado por Estados Unidos. (…)”5. 1.2 . Cargos contra el inciso segundo del artículo 200 del Código Penal. El actor señala que esta disposición es inconstitucional por cinco motivos: El primero de ellos porque vulnera el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 C.P., por cuanto “regula la negociación colectiva en materia laboral en una ley enfocada exclusivamente en la seguridad ciudadana, y que se concibió para luchar contra el terrorismo y la criminalidad organizada”6. El segundo porque atenta contra la libertad de asociación y el derecho de negociación colectiva de los trabajadores no sindicalizados (arts. 38 y 55, respectivamente), por cuanto los trabajadores no sindicalizados se ven amenazados “con pena de prisión por el hecho de negociar las condiciones 3 Texto de la demanda, p. 13.

4 Texto de la demanda, p. 13. 5 Texto de la demanda, p. 49. 6 Texto de la demanda, p. 14. 4 Concepto laborales con el empleador”7, desconociendo “que los pactos colectivos han sido considerados como una forma legítima de negociación colectiva por la jurisprudencia constitucional”8. El tercer motivo es “porque desconoce el principio de progresividad de los DESC, al recortar el ámbito sustantivo de protección del derecho a la negociación colectiva previsto en el artículo 55 de la Constitución”9. En cuarto lugar, el actor alega que la disposición “es contraria al principio de necesidad, y al carácter subsidiario, fragmentario y de ultima ratio del derecho penal, ya que sanciona penalmente una conducta que se encuentra autorizada en el derecho laboral, y sobre la cual habrían podido usarse otros medios de control distintos al penal”10. Finalmente, el ciudadano indica que la norma demandada “desconoce el principio de tipicidad estricta, ya que usa el término ‘pactos colectivos’, cuyo significado no es claro ni autoevidente, y genera una indeterminación insuperable que no puede resolverse por medio de una interpretación razonable. Lo anterior se debe a que la legislación laboral tiene una acepción del pacto colectivo (documento escrito, bilateral, firmado por empleador y empleados) mientras que la jurisprudencia constitucional tiene una acepción distinta y más amplia (beneficio extralegal ofrecido unilateralmente por el empleador). Razón por la cual el legislador debió precisar el significado del término ‘pactos colectivos’”11.

2. Problemas jurídicos Conforme a los planteamientos de la demanda, los problemas jurídicos que se deben resolver en este caso se pueden formular así: 2.1. ¿El PAL vulnera el procedimiento establecido en la Constitución Política, en lo relacionado con la aprobación de tratados y el principio de reciprocidad? 2.2. ¿El inciso segundo del artículo 200 del Código Penal viola los principios de unidad de materia, progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales; necesidad y ultima ratio del derecho penal; tipicidad estricta y la libertad de asociación y el derecho de negociación colectiva?

7 Ibíd. 8 Ibíd. 9 Ibíd. 10 Ibíd. 11 Ibíd. 5 Concepto

3. Análisis constitucional 3.1. Concepto de tratado internacional.

Antes de abordar el primer problema jurídico planteado, es pertinente revisar la definición de tratado según el derecho internacional (Convención de Viena) y las clases de instrumentos internacionales que existen. Es preciso comenzar, entonces, por señalar que la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 define genéricamente el término “tratado” en el artículo 2(1)(a) como: “un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular”. No obstante lo anterior, se presenta la distinción entre “tratados solemnes” y “acuerdos simplificados”, “aun cuando en el plano internacional ello no altera su valor jurídico ni su eficacia dentro de la

denominación genérica de tratado que acogió la Convención de Viena”12. Así las cosas, “[l]os acuerdos o tratados ‘solemnes’ son aquellos que para su validez y entrada en vigencia requieren el agotamiento de varias etapas, así como la intervención de diferentes autoridades públicas. Esta fue la vía prevista por el Constituyente para que el Estado colombiano pueda asumir o modificar sus obligaciones internacionales (…). Cabe recordar que en cuanto al procedimiento para la formación de los tratados se distinguen tres momentos: la negociación del acuerdo, la aprobación interna y la manifestación del consentimiento internacional de obligarse por el tratado”13. (Negrita fuera del texto original). Por otra parte, están los denominados “acuerdos simplificados”, instrumentos que parten de la existencia previa de un tratado principal para desarrollar las obligaciones contenidas en este. En este sentido, la Corte Constitucional ha precisado que: “es razonable suponer que un tratado no haga un recuento pormenorizado de cada una de las obligaciones asumidas por el Estado al momento de celebrarlos. En esa medida, es plausible aceptar acuerdos complementarios que concreten, 12 Corte Constitucional. Auto 288 de 17 de agosto de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 13 Ibíd. 6 Concepto precisen o desarrollen esas obligaciones; justamente por ello la Corte ha avalado la existencia de acuerdos simplificados. Sin embargo, esto no implica que un tratado sea una norma habilitante o en blanco para que en un Acuerdo Simplificado se pueda consagrar cualquier tipo de obligaciones por el sólo hecho de que guarden cierto grado de conexidad con el tratado al

cual se adscriben (tratado principal). Aceptar esta hipótesis desnaturalizaría la esencia de los acuerdos simplificados como instrumentos para desarrollar el contenido de un tratado solemne, excediendo los límites que de ellos emanan”14. En resumen, “en un Acuerdo Simplificado no es admisible regular obligaciones que no emanan de forma clara y directa del tratado principal o que son ajenos a sus objetivos, en tanto significaría crear o modificar un compromiso internacional”15. Así pues, la diferencia principal entre los “tratados solemnes” y los “acuerdos simplificados”, se encuentra en la manera en que se perfeccionan unos y otros, pues como se anotó anteriormente, los primeros requieren para su perfeccionamiento y entrada en vigencia el agotamiento de las correspondientes etapas, las cuales a su vez implican la participación de las tres ramas del poder público, ciñéndose de esta manera, a las exigencias establecidas en la Constitución Política para su formación. Contrario sensu, los “acuerdos simplificados” no requieren de la ratificación, sino que entran en vigencia a partir de la suscripción. Así lo dejó ver la Corte Constitucional en la Sentencia C-170 de 1995 al expresar que: “[p]or lo demás conviene recordar a este respecto que la Comisión de Derecho Internacional de Naciones Unidas consagró la distinción entre tratados o acuerdos de concertación ‘compuesta’ (que son aquellos sujetos a una forma compleja de celebración, que incluye su aprobación por el órgano legislativo y los de concertación ‘simple’, que son los llamados ‘acuerdos en forma simplificada’ en los cuales el consentimiento se manifiesta por la

mera firma de quienes son titulares de plenos derechos para ellos”16. 3.2 . El PAL no es un “tratado solemne ” . Habiendo precisado los conceptos de las clases de acuerdos internacionales y la diferencia entre ambos, corresponde analizar ahora si 14 Ibíd. 15 Ibíd. 16 Corte Constitucional. Sentencia C-175 de 20 de abril de 1995. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 7 Concepto el documento objeto de demanda de inconstitucionalidad corresponde a un “tratado solemne”, como lo sostiene el accionante. La Procuraduría considera que el PAL no es un “tratado solemne” por las siguientes razones: El actor argumenta que el PAL es un tratado que ha sido suscrito por los Presidentes de Colombia y Estados Unidos, y que el mismo no cumplió con los requisitos de aprobación por parte del Congreso de la República y de revisión a cargo de la Corte Constitucional. El accionante se equivoca al señalar que el PAL “fue suscrito” por los Jefes de Estado de ambos países, pues ello no ocurrió. Del documento consultado en la página web de la Presidencia de la República no se evidencia la suscripción del instrumento a cargo de los Presidentes de los referidos Estados, ni de sus representantes (Ministro de Relaciones Exteriores u otros agentes diplomáticos del ejecutivo, para el caso colombiano). En este sentido, el artículo 189 de la Constitución Política dispone que: “[c]orresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) 2. Dirigir las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes diplomáticos y

consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso”. (Negrita fuera del texto original). Es decir que, dentro del procedimiento de formación de un tratado internacional, una de las etapas que se debe agotar y que está a cargo del ejecutivo es la de la suscripción del mismo, la cual no se surtió en el presente caso como se ha mencionado anteriormente. Ahora bien, el argumento del demandante se desvirtúa asimismo, por cuanto el PAL al no haber superado todas las etapas previstas para llegar a la categoría de “tratado solemne”, no puede ser considerado como tal. Así las cosas, como se precisó anteriormente, los “tratados solemnes” para su “entrada en vigencia requieren el agotamiento de varias etapas, así como la intervención de diferentes autoridades públicas”17. (Negrita fuera del texto original). De igual manera, la Cancillería de Colombia, en desarrollo de sus funciones, por medio de comunicación del 17 de mayo de 2018 número SGTAJI-18-017485, dirigida a la Corte Constitucional sostuvo que: “el Plan de Acción Laboral no fue suscrito por los Presidentes de los Estados 17 Corte Constitucional. Auto 288 de 17 de agosto de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 8 Concepto concernidos, ni por sus representantes. Es más, el Plan de Acción nunca fue suscrito. En este sentido, se puede establecer que el PAL, desde un inicio, no fue concebido por ninguno de los dos Gobiernos como un instrumento solemne de Derecho Internacional”. (Negrita fuera del texto

original). Por tanto, el PAL no entró en vigencia ni se perfeccionó como tratado, pues no se suscribió y no se incorporó a la legislación interna por medio de algún instrumento normativo, por lo que no tiene la validez de un tratado internacional y, en consecuencia, no constituye fuente de obligaciones internacionales. En este sentido, estima la Procuraduría que el mismo debe ser entendido como un conjunto de medidas de carácter político que el Estado colombiano pretende adelantar, pero no como un acuerdo que genere compromisos en el plano internacional. De igual forma, la Convención de Viena de 1969 dispone en el artículo 11 las diferentes formas en que un Estado puede manifestar su consentimiento en obligarse por un tratado, las cuales pueden ser a través de: (i) la firma (art. 12), (ii) el canje de instrumentos que constituyen un tratado (art. 13), (iii) la ratificación, aceptación o aprobación (art. 14), y (iv) la adhesión (art. 15). Ninguna de las anteriores fue mencionada dentro del PAL como una forma de manifestación de consentimiento por parte de Colombia y Estados Unidos para obligarse al cumplimiento del mismo. Por otra parte, el PAL tampoco puede ser considerado un “acuerdo simplificado”, pues como es sabido, si bien estos instrumentos no requieren de ratificación, sí es necesaria su suscripción por quien tiene plenos poderes para ello. Adicionalmente, para la existencia de un “acuerdo simplificado”, se debe partir de la existencia de un “tratado principal”, en virtud del cual, aquel desarrolle las obligaciones expresadas en este, lo que no ocurre con el PAL. Así las cosas, al no tener el PAL la naturaleza jurídica de un “tratado

solemne”, no se vulnera el procedimiento establecido en la Constitución Política en lo relacionado con la aprobación de tratados internacionales (art. 150, numeral 16, art. 224, art. 241, numeral 10 C.P.), pues dicho instrumento no nació a la vida jurídica, dado que ni siquiera fue suscrito por los Presidentes de Colombia y Estados Unidos o por sus representantes; razón por la que la Procuraduría General de la Nación solicitará a la Corte Constitucional declararse INHIBIDA, toda vez que carece de competencia para pronunciarse frente a la constitucionalidad del PAL, de conformidad con lo establecido en el artículo 241 C.P. 9 Concepto Consecuencia de lo anterior, es que al no ser el PAL un “tratado solemne”, como se ha afirmado, equivocadamente podría sostenerse, como lo hace el actor, que el mismo vulnera el principio de reciprocidad (arts. 9 y 226 C.P.), “(…) ya que solo contiene obligaciones para Colombia y no tiene obligaciones en materia laboral para Estados Unidos, país que tiene tasas de afiliación sindical similares a las de Colombia. (…)”18, por cuanto dicho principio es aplicable a los tratados internacionales que han nacido a la vida jurídica como tales. En todo caso, es importante precisar que, aunque el documento bajo estudio tuviese la calidad de un “tratado solemne”, no por el hecho de generar obligaciones solamente para una de las partes, con ello se estaría contrariando el mencionado principio de reciprocidad, por cuanto existen instrumentos en los cuales se pueden establecer obligaciones sólo para una de las partes, como por ejemplo sucede con los tratados de cooperación internacional, en los que uno de los Estados envía

recursos a otro; o cuando un Estado se compromete a apoyar militarmente a otro Estado más débil en caso de algún ataque externo. 3.3 . El artículo 200 del Código Penal. Cuestiones previas. De manera preliminar al estudio particular de los cargos formulados por el demandante contra el inciso segundo de la mencionada disposición penal, es importante precisar que el artículo 200 original de la Ley 599 de 2000 establecía desde un principio el tipo penal de “violación de los derechos de reunión y asociación”, el cual señalaba que: “[e]l que impida o perturbe una reunión lícita o el ejercicio de los derechos que conceden las leyes laborales o tome represalias con motivo de huelga, reunión o asociación legítimas, incurrirá en multa”. (Subrayas propias). Posteriormente, mediante el artículo 5 de la Ley 1309 de 2009, dicha disposición fue objeto de modificación en el siguiente sentido: “[e]l que impida o perturbe una reunión lícita o el ejercicio de los derechos que conceden las leyes laborales o tome represalias con motivo de huelga, reunión o asociación legítimas, incurrirá en multa de cien (100) a trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes o arresto”. (Subrayas propias). Finalmente, la Ley 1453 de 2011 en su artículo 26 modificó nuevamente el artículo 200 endureciendo la pena para el que cometiere dicha conducta, así: “[e]l que impida o perturbe una reunión lícita o el ejercicio de los derechos que conceden las leyes laborales o tome represalias con motivo de

huelga, reunión o asociación legítimas, incurrirá en pena de prisión de uno 18 Texto de la demanda, p. 13. 10 Concepto (1) a dos (2) años y multa de cien (100) a trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. (Subrayas propias). Así mismo, el legislador introdujo en esta oportunidad un segundo inciso al citado artículo, el cual es objeto de demanda en el presente caso: “[e]n la misma pena incurrirá el que celebre pactos colectivos en los que, en su conjunto, se otorguen mejores condiciones a los trabajadores no sindicalizados, respecto de aquellas condiciones convenidas en convenciones colectivas con los trabajadores sindicalizados de una misma empresa”. El artículo 200 modificado en este sentido fue objeto de demanda de inconstitucionalidad en su totalidad, y por medio de la Sentencia C-571 de 2012, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de dicha norma por los cargos analizados en esa oportunidad (violación de los principios de consecutividad y de unidad de materia). No obstante lo anterior, si bien en la presente demanda uno de los cargos formulados por el actor es por vulneración al principio de unidad de materia, la Procuraduría considera que se está frente a una cosa juzgada aparente19, toda vez que el análisis de constitucionalidad efectuado por la Corte Constitucional en dicha oportunidad no se refirió al inciso segundo, hoy demandado, sino que versó sobre el tipo penal contenido en el inciso primero del artículo 200. Así las cosas, el alto Tribunal señaló en la Sentencia C-571 de 2012 que en dicha disposición: “(…) se mantuvo la

descripción de la conducta típica (el que impida o perturbe una reunión lícita o el ejercicio de los derechos que conceden las leyes laborales o tome represalias con motivo de huelga, reunión o asociación legítimas), pero se aumentó la pena impuesta al tipo penal, al establecer que en tal caso se incurrirá ‘en pena de prisión de uno (1) a dos (2) años y’, además, en ‘multa de cien (100) a trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes.’ Adicionalmente, se introducen una serie de causales de agravación punitiva, que reflejan el espíritu del proyecto en su conjunto. (…)”20.

Concluye la Corte afirmando que: “(…) teniendo en cuenta que el principio de unidad de materia exige que la norma acusada no sea ajena al proyecto

(art.158, CP), por una parte, y que en el presente caso la Sala Plena ya constató que la norma en cuestión no sólo no es ajena al objeto de la ley, 19 La cosa juzgada aparente ha sido definida por la Corte Constitucional en sentencias como la C505 de 2002, C-516 de 2016 y C-064 de 2018, como aquella situación en la que existe una decisión que declaró la exequibilidad de la norma acusada, pero no se realizó un análisis de constitucionalidad a fondo, lo que permite efectuar un pronunciamiento en este sentido por parte del alto Tribunal constitucional. 20 Corte Constitucional. Sentencia C-571 de 18 de julio de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa. 11 Concepto sino que, guarda una conexión temática directa y específica, por otra parte,

es forzoso concluir que el principio de unidad de materia tampoco fue violado. El aumento de penas al delito de violación de los derechos de reunión y asociación no es una norma ajena a un proyecto de ley mediante el cual el Gobierno y la Fiscalía promueven una política criminal que contempla, entre otras cosas, el aumento de penas a varios delitos. Por tanto, que no sólo se trata de una disposición que guarda relación con la materia del proyecto, sino que lo desarrolla de forma concreta y específica”21. Por lo anteriormente expuesto, la Procuraduría encuentra que el inciso segundo del artículo 200 de la ley penal no fue objeto de análisis en la citada sentencia, por lo que se estima que es procedente en este caso su estudio por los cargos señalados. 3.4 . Vulneración al principio de unidad de materia El demandante observa que el artículo 158 Superior resulta transgredido en este caso, toda vez que el inciso segundo del artículo 200 del Código Penal “regula la negociación colectiva en materia laboral en una ley enfocada exclusivamente en la seguridad ciudadana, y que se concibió para luchar contra el terrorismo y la criminalidad organizada”22. En primer término, vale la pena recordar que el propósito de este principio constitucional es “(…) impedir la expedición de normas que no guarden relación con la materia desarrollada en la ley, o lo que es igual, evitar que se introduzcan en los ordenamientos legales asuntos totalmente ajenos o extraños a los que inspiraron su promulgación; con lo cual, el principio de unidad de materia opera como un límite expreso al ejercicio del poder de configuración normativa de que es titular el Congreso de la República, y al mismo tiempo, como un parámetro de control de las leyes que son

producidas por el órgano legislativo (…)”23. Ahora bien, el análisis que se realizará por la Procuraduría General en este acápite se dividirá en dos partes: (1) en primer lugar, se revisará si en el presente caso el accionante ha cumplido con la carga procesal en el planteamiento de su demanda, de acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional cuando se invoca la violación del principio de unidad de materia, así: “Dicha carga se concreta en: (i) señalar en la demanda la materia de la que se ocupa la ley acusada, (ii) citar la (sic) disposiciones que 21 Ibíd. 22 Texto de la demanda, p. 14. 23 Corte Constitucional. Sentencia C-188 de 15 de marzo de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 12 Concepto según su propio criterio no se relacionan con la materia de la ley, y (iii) explicar las razones por las cuales considera que dichas disposiciones no guardan relación de conexidad con la materia de la ley y, en consecuencia, desconocen el principio de unidad de materia”24. (2) Luego de ello se estudiará si, en efecto, el legislador desconoció el aludido principio al incorporar por medio del artículo 26 de la Ley 1453 de 2011 el inciso segundo al artículo 200 de la Ley 599 de 2000, para lo cual “(…) resulta relevante acudir a (i) los antecedentes legislativos -exposición de motivos del proyecto, debates en comisiones y plenarias y textos originales y definitivos-, (ii) al título o epígrafe de la ley y (iii) al contexto o contenido básico del ordenamiento legal enjuiciado. La valoración de tales

elementos, ya sea en forma conjunta o independiente -según las circunstancias particulares-, es lo que le permite al órgano de control constitucional entrar a definir si una determinada disposición desarrolla o no la materia de la ley a la cual pertenece y, por tanto, si la misma respeta el principio de unidad de materia previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta Política”25. En relación con el primer punto de la primera parte objeto de análisis, esto es, “(i) señalar en la demanda la materia de la que se ocupa la ley acusada”, el demandante comienza por hacer mención de aspectos referentes a la exposición de motivos del proyecto presentado por el Gobierno Nacional y del trámite legislativo del mismo, para luego indicar que: “(…) el contenido básico de la Ley 1453 de 2011 tiene que ver con reformas penales, de procedimiento penal, de extinción de dominio y otras medidas, en asuntos relacionados con la seguridad ciudadana, y específicamente en la lucha contra los principales delitos que afectan la seguridad ciudadana”26. Ahora bien, frente al segundo ítem, “(ii) citar la (sic) disposiciones que según su propio criterio no se relacionan con la materia de la ley”. En efecto, es posible evidenciar en la demanda que el actor cita el inciso segundo del artículo 200 del Código Penal, el cual acusa de inconstitucional por considerar, entre otros cargos, que desconoce el principio de unidad de materia. Finalmente, frente al tercer aspecto, “(iii) explicar las razones por las cuales considera que dichas disposiciones no guardan relación de conexidad c