PGN - PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD - Situación diferencial entre pensionados

Procurador General OBLIGACIÓN DE DECLARAR RENTA-Diferencias entre trabajadores y pensionados Si bien los trabajadores y los pensionados, si se encuentran dentro de los supuestos de hecho del estatuto tributario, deben declarar renta, de ello no se sigue que su situación sea equiparable, como se pretende en la demanda. La equiparación no es posible porque la base gravable del impuesto y, por tanto, de las exenciones, proviene de diversa fuente, en el primer caso de la relación laboral y en el segundo del subsistema de pensiones, que hace parte del Sistema General de Seguridad Social. DERECHO A LA IGUALDAD-Diferencias entre trabajadores y pensionados Los trabajadores y los pensionados no se encuentran en la misma situación fáctica, pues el primero hizo, a lo largo de su vida laboral, los aportes requeridos para su pensión, mientras que el segundo los está haciendo; porque dentro de los pensionados se encuentran personas que obtienen la prestación por ministerio de la ley, debido a la ocurrencia de fenómenos como la vejez, la invalidez, la viudez, la orfandad o el riesgo profesional. Al no ser posible la equiparación, no se vulnera el derecho a la igualdad. El trato diferente que da la ley a los trabajadores y a los pensionados se ajusta al derecho a la igualdad, pues ambos grupos de personas no son equiparables. PROTECCIÓN AL SUBSISTEMA DE PENSIONES-Obligación prioritaria del Estado Social de Derecho Mantener una adecuada y especial protección al subsistema de pensiones, es un asunto prioritario desde el marco constitucional y se erige en un pilar del Estado Social y Democrático de Derecho, pues este subsistema está organizado para proteger a un grupo

especialmente vulnerable, como es el de los pensionados, el cual por sus condiciones de edad, de enfermedad o de calamidad, no está en la misma situación de los trabajadores. Una buena prueba de ello es que las mesadas pensionales están sometidas a un límite máximo de 25 salarios mínimos mensuales, a partir del 31 de julio de 2010, al tenor del artículo 48 Superior, límite que no se aplica a los salarios de los trabajadores. DEBER DE CONTRIBUIR AL ESTADO-Este deber no es absoluto El deber de contribuir al Estado no es absoluto, en la medida de que no puede desconocer las circunstancias de los sujetos o grupos de especial protección constitucional, como el de los pensionados, quienes por sus condiciones de edad, de enfermedad o de calamidad, son personas más vulnerables que el resto de la población. PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Situación diferencial entre pensionados El principio de progresividad se plasma en que los pensionados con mayores ingresos deben tributar sobre lo que excede el límite, pero están exonerados en lo que lo iguala o es menor a él, y esto es razonable porque para obtener esa pensión sus aportes fueron mayores a los de las personas de pensiones menores, e incluso fueron destinados, en no pocos casos, a un fondo de solidaridad pensional. Procurador General Concepto 5066 Bogotá, D.C. sello (10 DIC. 2010) Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 5° del artículo 206 del Estatuto Tributario, subrogado por el artículo 51 de la Ley 1111 de 2006.

Actor: LUIS ALBERTO SANDOVAL NAVAS.

Magistrado Sustanciador: JORGE IGNACIO PRETELT

CHALJUB.

Expediente D-8304. Concepto 5066. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por el ciudadano LUIS ALBERTO SANDOVAL NAVAS en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, de la Carta, en la cual solicita declarar la inconstitucionalidad del numeral 5° del Estatuto Tributario, subrogado por la Ley 1111 de 2006, cuyo texto es el siguiente: Decreto 624 de 1989 (30 de marzo de 1989) D.O. 38756 de 30 de marzo de 1989 Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección de Impuestos Nacionales. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren los artículos 90, numeral 5°., de la Ley 75 de 1986 y 41 de la Ley 43 de 1987, y oída la Comisión Asesora de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

DECRETA:

(…).

CAPITULO VII.

RENTAS EXENTAS.

2 Procurador General Concepto 5066

DE TRABAJO.

ARTICULO 206. RENTAS DE TRABAJO EXENTAS. Están gravados con el impuesto sobre la renta y complementarios la totalidad de los pagos o abonos en cuenta provenientes de la relación laboral o legal y reglamentaria, con

excepción de los siguientes:

1. Las indemnizaciones por accidente de trabajo o enfermedad.

2. Las indemnizaciones que impliquen protección a la maternidad.

3. Lo recibido por gastos de entierro del trabajador.

4. El auxilio de cesantía y los intereses sobre cesantías, siempre y cuando sean recibidos por trabajadores cuyo ingreso mensual promedio en los seis (6) últimos meses de vinculación laboral no exceda de 350 UVT.

Cuando el salario mensual promedio a que se refiere este numeral exceda de 350 UVT la parte no gravada se determinará así: Salario mensual Parte Promedio No gravada % Entre 350UVT Y410UVT el 90% Entre 410UVT Y470UVT el 80% Entre 470UVT Y530UVT el 60% Entre 530UVT Y590UVT el 40% Entre 590UVT Y650UVT el 20% De 650UVT el 0% 5. (Subrogado por el artículo 51 de la Ley 1111 de 2006). Las pensiones de jubilación, invalidez, vejez, de sobrevivientes y sobre Riesgos Profesionales, hasta el año gravable de 1997. A partir del 1 de Enero de 1998 estarán gravadas sólo en la parte del pago mensual que exceda de 1.000 UVT. El mismo tratamiento tendrán las Indemnizaciones Sustitutivas de las Pensiones o las devoluciones de saldos de ahorro pensional. Para el efecto, el valor exonerado del impuesto será el que resulte de multiplicar la suma equivalente a 1.000 UVT, calculados al momento de recibir la indemnización, por el número de meses a los cuales ésta

corresponda.

6. El seguro por muerte, y las compensaciones por muerte de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.

7. Inciso 1 y 2 INEXEQUIBLES Inciso CONDICIONALMENTE exequible. En el caso de los Magistrados de los Tribunales y de sus Fiscales, se considerará como gastos de representación exentos un porcentaje equivalente al cincuenta por ciento (50%) de su salario.

Para los Jueces de la República el porcentaje exento será del veinticinco por ciento (25%) sobre su salario. En el caso de los rectores y profesores de universidades oficiales, los gastos de representación no podrán exceder del cincuenta por ciento (50%) de su salario.

8. El exceso del salario básico percibido por los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y de los agentes de ésta última.

9. Para los ciudadanos colombianos que integran las reservas de oficiales de primera y segunda clase de la fuerza aérea, mientras ejerzan actividades de piloto, navegante o ingeniero de vuelo, en empresas aéreas nacionales de transporte público y de trabajos aéreos especiales, solamente constituye renta gravable el sueldo que perciban de las respectivas empresas, con exclusión de las primas, bonificaciones, horas extras y demás complementos salariales.

3 Procurador General Concepto 5066

10. El veinticinco por ciento (25%) del valor total de los pagos laborales, limitada mensualmente a 240 UVT.

PARAGRAFO 1o. La exención prevista en los numerales 1, 2, 3, 4, y 6 de este

artículo, opera únicamente sobre los valores que correspondan al mínimo legal de que tratan las normas laborales; el excedente no está exento del impuesto de renta y complementarios. PARAGRAFO 2o. La exención prevista en el numeral 10o. no se otorgará sobre las cesantías, sobre la porción de los ingresos excluida o exonerada del impuesto de renta por otras disposiciones, ni sobre la parte gravable de las pensiones. La exención del factor prestacional a que se refiere el artículo 18 de la Ley 50 de 1990 queda sustituida por lo previsto en este numeral. PARAGRAFO 3o. Para tener derecho a la exención consagrada en el numeral 5 de este artículo, el contribuyente debe cumplir los requisitos necesarios para acceder a la pensión, de acuerdo con la Ley 100 de 1993.

1. Planteamientos de la demanda.

El actor considera que el numeral 5° del artículo 206 del Estatuto Tributario vulnera los artículos 1º, 2º, 13, 95 y 363 de la Carta, referidos a los pilares en que se funda el Estado colombiano y a sus fines, a la igualdad, a la obligación de los ciudadanos de contribuir a financiar los gastos del Estado y a los principios del sistema tributario. La demanda se centra en el trato desigual que se da a dos clases de rentas, derivadas de la relación laboral, que se considera equiparables, la de los trabajadores activos y la de los pensionados. Se censura que la máxima exención de renta a la que puede aspirar un trabajador activo equivale a la quinta parte de la exención de

renta mínima de un pensionado, lo que se considera inequitativo e injustificado. En palabras del actor: Al recaer sobre rentas altamente subsidiadas; respecto de un monto desproporcionadamente alto, y por lo tanto, revelador de capacidad de pago, la exención de las pensiones dispuesta por el legislador, se constituye en un verdadero beneficio, que además de injusto, profundiza la inequidad y regresividad, no sólo del sistema tributario, sino –y sobre todo, reiteramosen el gasto público. Según los cálculos de la demanda, de declararse inexequible el numeral demandado, la exención de la renta de los pensionados sería del 25% de su mesada. Se aduce que este límite es razonable, pues la exención a las pensiones no guarda relación de causalidad con la actividad que la origina, 4 Procurador General Concepto 5066 lo cual genera un privilegio para los pensionados con rentas altas. Para fortalecer su discurso, el actor alude a otros sistemas tributarios, en los cuales encuentra que se grava toda mesada superior a los mil dólares.

2. Problema jurídico.

Corresponde determinar si el legislador al establecer como renta exenta la mesada de los pensionados, cuando sea igual o inferior a mil unidades de valor tributario, y las indemnizaciones sustitutivas de pensiones o las devoluciones de saldos de ahorro pensional, luego de aplicar un cálculo que involucra el antedicho límite, vulnera las normas constitucionales que propenden por la justicia, la equidad, la obligación de los ciudadanos de contribuir a para sufragar los gastos del Estado y los principios del Sistema Tributario.

3. Análisis jurídico.

La norma acusada fija un límite máximo de mil unidades de valor tributario, respecto del cual las mesadas pensionales iguales o inferiores están exentas de impuesto a la renta, mientras que las superiores, en cuanto exceda ese límite, están sometidas al tributo. También tiene prevista una exención semejante para las indemnizaciones sustitutivas y para la devolución de ahorros en materia pensional, con arreglo a una fórmula matemática. Si bien los trabajadores y los pensionados, si se encuentran dentro de los supuestos de hecho del estatuto tributario, deben declarar renta, de ello no se sigue que su situación sea equiparable, como se pretende en la demanda. La equiparación no es posible porque la base gravable del impuesto y, por tanto, de las exenciones, proviene de diversa fuente, en el primer caso de la relación laboral y en el segundo del subsistema de pensiones, que hace 5 Procurador General Concepto 5066 parte del Sistema General de Seguridad Social; porque los trabajadores y los pensionados no se encuentran en la misma situación fáctica, pues el primero hizo, a lo largo de su vida laboral, los aportes requeridos para su pensión, mientras que el segundo los está haciendo; porque dentro de los pensionados se encuentran personas que obtienen la prestación por ministerio de la ley, debido a la ocurrencia de fenómenos como la vejez, la invalidez, la viudez, la orfandad o el riesgo profesional. Al no ser posible la equiparación, no se vulnera el derecho a la igualdad. La Constitución, en los artículos 48 y 53, garantiza que la seguridad social

será equitativa y financieramente sostenible. El Acto Legislativo 01 de 2005 modifica el artículo 48 Superior, para reforzar la sostenibilidad del sistema pensional, reducir los regímenes especiales, fijar un tope de ingreso pensional y asegurar los derechos adquiridos. Este contexto, el de la seguridad social, es el que corresponde a las pensiones. No puede perderse de vista que entre los instrumentos legales del subsistema de pensiones, sobre la base de la ley y de manera acorde con la jurisprudencia, está adoptar mecanismos para mantener el poder adquisitivo de los ingresos destinados a pensiones, así como el deber del Estado de garantizar la provisión y adecuada inversión de dichos recursos. Mantener una adecuada y especial protección al subsistema de pensiones, es un asunto prioritario desde el marco constitucional y se erige en un pilar del Estado Social y Democrático de Derecho, pues este subsistema está organizado para proteger a un grupo especialmente vulnerable, como es el de los pensionados, el cual por sus condiciones de edad, de enfermedad o de calamidad, no está en la misma situación de los trabajadores. Una buena prueba de ello es que las mesadas pensionales están sometidas a un límite máximo de 25 salarios mínimos mensuales, a partir del 31 de julio de 2010, al tenor del artículo 48 Superior, límite que no se aplica a los salarios de los trabajadores. 6 Procurador General Concepto 5066 El trato diferente que da la ley a los trabajadores y a los pensionados se ajusta al derecho a la igualdad, pues ambos grupos de personas no son equiparables. A los pensionados se les discierne un trato distinto, que es adecuado a sus particulares condiciones y circunstancias.

Los pensionados sí contribuyen a sostener el Estado, al ser sujetos de las cargas públicas. El propio numeral demandado establece el deber de tributar, en materia de impuesto a la renta, para los pensionados cuyas mesadas superen las mil unidades de valor tributario. Sostener lo contrario, como se pretende en la demanda, lleva a decir que al existir trabajadores cuyo patrimonio o ingresos no son suficientes para que estén obligados a declarar renta, los trabajadores no contribuyen a sostener el Estado. El deber de contribuir al Estado no es absoluto, en la medida de que no puede desconocer las circunstancias de los sujetos o grupos de especial protección constitucional, como el de los pensionados, quienes por sus condiciones de edad, de enfermedad o de calamidad, son personas más vulnerables que el resto de la población. Para imponer las cargas tributarias o establecer excepciones o exenciones a ellas, la capacidad de pago no es, ni puede ser, el único factor a tener en cuenta. En el caso de los pensionados, su mesada debe ser proporcional a los aportes que, con mengua de su patrimonio, hicieron durante toda su vida laboral. La pensión no es un privilegio, sino una contraprestación periódica por los ahorros acumulados durante un largo período de tiempo, más los beneficios que genera la inversión de éstos en condiciones razonables de rentabilidad. Sobre el particular, en la Sentencia C-1060 A de 2001, dice la Corte: Los criterios de justicia y equidad como límites al deber de contribuir han sido objeto de meritorios trabajos científicos que tienden a concretar a la

justicia hacia la capacidad contributiva de los sujetos pasivos del tributo. Sin embargo, la capacidad contributiva no es el único principio a valorar en 7 Procurador General Concepto 5066 el sistema: es necesario proteger otros valores que se encuentran en la Constitución como son la protección de los derechos fundamentales al trabajo y a la familia, la protección a la libertad personal que implica el reconocimiento de un mínimo de recursos para la existencia personal y familiar que constituye la frontera a la presión fiscal individual, todo complementado con los principios del Estado Social, que no deben ser antagónicos a los de las libertades personales y patrimoniales sino moderadores de ellas. Bajo estas perspectivas se comprende que las exenciones no pueden constituir un tratamiento de favor, ni siquiera para honrar o socorrer a los exonerados. Su propósito de mayor altruismo, debe responder a un relevante interés social o económico nacional o a una circunstancia estructural del tributo que pueda considerarse un imperativo de justicia. El numeral demandado tampoco vulnera los principios del sistema tributario, sino que los preserva, como pasa a verse. El principio de equidad se concreta en los umbrales para determinar las bases gravables de los tributos, pues se exonera a las personas cuyas mesadas son inferiores o iguales a mil unidades de valor tributario y se grava lo que excede de este límite. El principio de progresividad se plasma en que los pensionados con mayores ingresos deben tributar sobre lo que excede el límite, pero están exonerados en lo que lo iguala o es menor a él, y esto es razonable porque para obtener esa pensión sus aportes fueron mayores a los de las personas de pensiones menores, e incluso fueron destinados, en

no pocos casos, a un fondo de solidaridad pensional. Sobre el particular, la Corte, en la Sentencia, C-957 de 2007, dice: (…) los principios de equidad, eficiencia y progresividad del sistema tributario están consagrados en el artículo 363 del Texto Superior. El principio de equidad tributaria es la manifestación del derecho fundamental de igualdad en esa materia y por ello proscribe formulaciones legales que establezcan tratamientos tributarios diferenciados injustificados tanto por desconocer el mandato de igual regulación legal cuando no hay razones para un tratamiento desigual, como por desconocer el mandato de regulación diferenciada cuando no hay razones para un tratamiento igual. La pretensión igualitaria del actor, de reducir la exención para todas las mesadas pensionales al 25%, sin que importe su cuantía, no corresponde al debate judicial sino al político. No es la Corte el foro adecuado para este debate, sino el Congreso. Y esto es así porque la acción pública de inconstitucionalidad, prevista en los artículos 40-6 y 242-1 Superiores, 8 Procurador General Concepto 5066 tiene el propósito de impugnar la validez, valga decir, la constitucionalidad de las normas de rango y jerarquía de ley, y no su conveniencia; porque en el caso de que se declare la inexequibilidad del numeral demandado, de ello no se sigue per se que los ingresos pensionales queden incluidos dentro de lo previsto por el numeral 10 del artículo 206, como se pretende en la demanda; y porque aplicar a las pensiones el mismo régimen impositivo de los ingresos laborales derivados de las rentas del trabajo, vulneraría el

derecho a la igualdad, al equiparar dos situaciones que no son equiparables. Como se advierte en el párrafo anterior, compete al Congreso, en ejercicio del principio de libre configuración de la ley, establecer los tributos, sus bases y sus exenciones, dentro de los límites establecidos en la Carta, en especial en los artículos 150.12 y 363 Superiores, tarea que se cumple con base en estudios económicos y técnicos.

5. Conclusión Por lo anterior, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar EXEQUIBLE el numeral 5° del artículo 206 del Estatuto Tributario, subrogado por el artículo 51 de la Ley 1111 de 2006, por los cargos analizados.

Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/ACuestasA. 9 Procurador General Concepto 5066 10