PGN - PRINCIPIO DE PUBLICIDAD - Alcances

FUNCIÓN LEGISLATIVA-Alcances Requiere, para su adecuada realización, de la intervención de los congresistas en los debates, al tenor de lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley 5 de 1992. Esta intervención, como lo señala el artículo 94 ibídem y lo precisa la Corte en la Sentencia C-131 de 2009, es la oportunidad de hacer efectivo el principio democrático en el proceso de formación de la ley. En cuanto a la duplicidad de ponentes, esta posibilidad está permitida por el artículo 150 de la Ley 5 de 1992, pues si las conveniencias lo aconsejan puede haber varios ponentes. En este caso, dos de los ponentes del proyecto de ley presentaron informes de ponencia diferentes, pues no pudieron ponerse de acuerdo para presentar un solo informe. Esta pluralidad no es per se censurable en el ámbito de un Estado Social y Democrático de Derecho. Por el contrario, de cara a enriquecer el debate puede ser plausible que los ponentes manifiesten a la Plenaria posturas diferentes y las argumenten, pues ello le brinda a ésta la posibilidad de dar un debate profundo, serio y adecuado, al considerar y decidir lo que corresponda respecto de cada una de ellas. A eso se refiere el artículo 146 Superior cuando habla de la toma de decisiones por mayoría, lo que por otra parte sí aconteció en este caso. PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Alcances/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Jurisprudencia de la Corte Constitucional Es menester advertir que la Corte ha ponderado el principio de publicidad con el principio de instrumentalización de las formas, en virtud del cual deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo”, esto es, el valor material pretendido con las reglas, sin que ello

vaya en detrimento del respeto de las normas procesales, pues son las encargadas de proteger “valores sustantivos significativos”. Bogotá, D.C., 6 de octubre de 2011 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1403 de 2010, que adiciona el artículo 168 de la Ley 23 de 1982.

Demandante: IRIANA APONTE DÍAZ.

Magistrado Ponente: GABRIEL E. MENDOZA MARTELO.

Expediente D-8607 Concepto 5221 De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2°, y 278, numeral 5°, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por IRIANA APONTE DÍAZ, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6°, y 242, numeral Concepto 5221 1°, de la Carta, ha solicitado que se declare la inconstitucionalidad del artículo 168 de la Ley 23 de 1982, tal como fue adicionado por la Ley 1403 de 2010, por vicios de trámite insubsanables. El texto de la norma demandada es el siguiente: LEY 1403 DE 2010 (Julio 19) Diario Oficial No. 47.775 de 19 de julio de 2010 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se adiciona la Ley 23 de 1982, sobre Derechos de Autor, se establece una remuneración por comunicación pública a los artistas, intérpretes o ejecutantes

de obras y grabaciones audiovisuales o “Ley Fanny Mikey”.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1o. Adiciónese el artículo 168 de la Ley 23 de 1982, el cual quedará así: Artículo 168. Desde el momento en que los artistas, intérpretes o ejecutantes autoricen la incorporación de su interpretación o ejecución en una fijación de imagen o de imágenes y sonidos, no tendrán aplicación las disposiciones contenidas en los apartes b) y c) del artículo 166 y c) del artículo 167 anteriores.

PARÁGRAFO 1o. Sin perjuicio de lo contemplado en el párrafo anterior, los artistas intérpretes de obras y grabaciones audiovisuales conservarán, en todo caso, el derecho a percibir una remuneración equitativa por la comunicación pública, incluida la puesta a disposición y el alquiler comercial al público, de las obras y grabaciones audiovisuales donde se encuentren fijadas sus interpretaciones o ejecuciones. En ejercicio de este derecho no podrán prohibir, alterar o suspender la producción o la normal explotación comercial de la obra audiovisual por parte de su productor, utilizador o causahabiente. Este derecho de remuneración se hará efectivo a través de las sociedades de gestión colectiva, constituidas y desarrolladas por los artistas intérpretes de obras y grabaciones audiovisuales, conforme a las normas vigentes sobre derechos de autor y derechos conexos. PARÁGRAFO 2o. No se considerará comunicación pública, para los efectos de esta ley, la que se realice con fines estrictamente educativos, dentro del recinto o instalaciones de los institutos de educación, siempre que no se cobre suma alguna

por el derecho de entrada. Así mismo, el pago o reconocimiento de este derecho de remuneración no le es aplicable a aquellos establecimientos abiertos al público que utilicen la obra audiovisual para el entretenimiento de sus trabajadores, o cuya finalidad de comunicación de la obra audiovisual no sea la de entretener con ella al público consumidor con ánimo de lucro o de ventas, sean ellos tiendas, bares, cantinas, supermercados, droguerías, salas de belleza, gimnasios y otros de distribución de productos y servicios. PARÁGRAFO 3o. Para los fines de esta ley ha de entenderse por artista intérprete a quien interprete un papel principal, secundario o de reparto, previsto en el correspondiente libreto de la obra audiovisual. ARTÍCULO 2o. VIGENCIA. La presente ley rige a partir de su promulgación.

1. Planteamientos de la demanda.

La demandante considera que la Ley 1403 de 2010 presenta vicios insubsanables en su proceso de formación. Aduce que durante el segundo debate en el Senado de la República, al presentarse proposiciones diferentes, 2 Concepto 5221 éstas no se resolvieron conforme al Reglamento del Congreso y a la Carta, con lo cual se vulneran los artículos 122, 177 y 178 del primero y 146 de la segunda. Arguye que al ser negada la proposición del Senador Alfonso Valdivieso, era procedente el archivo del proyecto, sin que fuese posible continuar con el debate, situación que no ocurrió, pues se dio curso a la proposición del Senador Luis Fernando Velasco. Además, señala que se vulneró el principio de publicidad, porque una proposición no fue publicada

oficialmente, y pone de presente que, pese a existir discrepancia entre el título del proyecto de ley y la publicación del texto aprobado en la Plenaria del Senado, no se conformó una comisión de conciliación para dirimir las diferencias y armonizar los textos.

2. Problema jurídico.

Corresponde determinar si en el proceso de formación de la Ley 1403 de 2010 se incurrió en algún vicio insubsanable. En particular si el proyecto debió archivarse al ser negada una proposición en el segundo debate en el Senado, si se vulnera el principio de publicidad por la eventual falta de publicación de una proposición, y si existieron discrepancias que hacían necesario conformar una comisión de conciliación.

3. Análisis jurídico.

Al examinar el proceso de formación de la Ley 1403 de 2010 y, en particular, lo actuado en el segundo debate en el Senado de la República, se aprecia que sobre lo ocurrido en torno a la ponencia sobre el Proyecto de ley 213 de 2009 Senado, 157 de 2008 Cámara, se da cuenta en las Gacetas del Congreso 347 del 15 de junio de 2010 y 358 del 16 de junio de 2010. En la primera de ellas aparece un informe de ponencia suscrito por el Senador Alfonso Valdivieso Sarmiento, quien propone al Senado dar segundo debate al proyecto, “con base en el pliego de modificaciones adjunto”, según se puede verificar a folios 1-3. En la segunda de ellas aparece otro informe de ponencia, distinto al anterior, suscrito por el Senador Luis Fernando Velasco Chaves, quien 3 Concepto 5221 propone al Senado dar segundo debate al proyecto, “con base en el articulado

adjunto”, según se puede verificar a folios 1-3. El proyecto fue anunciado en la sesión del 16 de junio de 2010, según consta en el Acta 43 de esta fecha, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso 415 del 19 de julio de 2010, en la cual se lee: “Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2009, por Secretaría se anuncian los proyectos para la próxima sesión”, para segundo debate: “….Proyecto de ley 213 de 2009, Senado, 157 de 2008, Cámara”. El texto de ambos informes de ponencia fue propuesto en la sesión ordinaria del 17 de junio de 2010, según consta en el Acta 44 de esta fecha, publicada en la Gaceta 416 del 19 de julio de 2010. En el Acta 44 aparece que en el debate de la Plenaria del Senado se concede la palabra al Senador Velasco, quien expone las razones en las que se basa su informe de ponencia y explica las diferencias que existen entre su informe y el presentado por el Senador Valdivieso. Dice el Senador Velasco: “la que se aprobó en la Cámara de Representantes, la que hoy vengo a defender, (…)”. Enseguida interviene el Ministro del Interior y de Justicia, quien apoya la ponencia del Senador Velasco. Después interviene el Senador Valdivieso, quien reitera su propuesta de introducir modificaciones de fondo al proyecto, en relación con los derechos patrimoniales de los artistas, y reitera sus discrepancias con la anterior ponencia. Luego de las anteriores

intervenciones, el Presidente ordena a la Secretaría leer la proposición del Senador Valdivieso y se procede a votar sobre ella, con el resultado de 10 votos por el sí y 47 votos por el no, con lo cual queda negada. Enseguida, el Presidente ordena a la Secretaría leer la proposición del Senador Velasco y se procede a votar sobre ella, con el resultado de 62 votos por el sí y 6 votos por el no, con lo cual queda aprobada. No obstante, en un lapsus calami, en el acta aparece la siguiente anotación errónea: “En consecuencia ha sido negada la proposición positiva con que termina el informe de la ponencia presentada por el honorable Senador Luís Fernando Velasco Chaves del Proyecto de ley número 213 de 2009 Senado, 157 de 2008 Cámara”. Aprobada la proposición 4 Concepto 5221 se pone a consideración de la Plenaria el articulado. El Presidente propone omitir la lectura del artículado, el bloque del articulado, título y que sea ley de la República, cierra la discusión y abre la votación, con un resultado de 63 votos por el sí y de 2 votos por el no. Acierta la demanda al señalar que en la Plenaria del Senado del 17 de junio de 2010 se presentaron dos ponencias sobre el Proyecto de ley 213 de 2009 Senado, 157 de 2008 Cámara. No obstante, yerra al considerar que en dicha sesión se vulneró lo dispuesto en los artículos 177 y 178 de la Ley 5 de 1992, pues lo aprobado no contenía asuntos nuevos, o no aprobados, o negados previamente, en la respectiva Comisión. Las diferencias, que sí existen, se

presentan entre los dos informes de ponencia. La demandante considera que el proyecto debió haber sido archivado, al ser negada la proposición del Senador Valdivieso, pues asume que lo negado fue tanto dar segundo debate al proyecto como hacerlo con base en el pliego de modificaciones adjunto. Sin embargo, dada la existencia de otra proposición en el sentido de dar segundo debate al proyecto sin modificaciones, lo que asume la demanda no parece razonable. En realidad lo que se niega al votar la proposición del Senador Valdivieso no es el dar segundo debate al proyecto, sino hacerlo con base en el pliego de modificaciones adjunto. Para comprender esta cuestión es necesario tener en cuenta que la función legislativa requiere, para su adecuada realización, de la intervención de los congresistas en los debates, al tenor de lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley 5 de 1992. Esta intervención, como lo señala el artículo 94 ibídem y lo precisa la Corte en la Sentencia C-131 de 2009, es la oportunidad de hacer efectivo el principio democrático en el proceso de formación de la ley, cuyo objeto es, en palabras de la Corte: (…) el proyecto o la proposición de fórmula legal que va a adoptarse. Por lo tanto, puede concluirse que si no existe este objeto, o si el mismo es desconocido de manera general por quienes deben discutirlo, naturalmente no puede haber debate o discusión. El desconocimiento general del proyecto o de la proposición que lo modifica, excluye la posibilidad lógica de su debate, pues equivale a la carencia de objeto de discusión. Contrario sensu el conocimiento 5 Concepto 5221 del proyecto o de sus proposiciones de enmienda es el presupuesto lógico del

debate, en cuanto posibilita la discusión del mismo. En cuanto a la duplicidad de ponentes, esta posibilidad está permitida por el artículo 150 de la Ley 5 de 1992, pues si las conveniencias lo aconsejan puede haber varios ponentes. En este caso, dos de los ponentes del proyecto de ley presentaron informes de ponencia diferentes, pues no pudieron ponerse de acuerdo para presentar un solo informe. Esta pluralidad no es per se censurable en el ámbito de un Estado Social y Democrático de Derecho. Por el contrario, de cara a enriquecer el debate puede ser plausible que los ponentes manifiesten a la Plenaria posturas diferentes y las argumenten, pues ello le brinda a ésta la posibilidad de dar un debate profundo, serio y adecuado, al considerar y decidir lo que corresponda respecto de cada una de ellas. A eso se refiere el artículo 146 Superior cuando habla de la toma de decisiones por mayoría, lo que por otra parte sí aconteció en este caso. Es menester advertir que la Corte ha ponderado el principio de publicidad con el principio de instrumentalización de las formas. Sobre el particular vale la pena traer a cuento lo que dice la Corte en la Sentencia C-131 de 2009: 4.3. El “principio de instrumentalización de las formas” el cual fuera definido en la sentencia C-737 de julio 11 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett, se encamina a que las formas procesales “deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo”, esto es, el valor material pretendido con las reglas, sin que ello vaya en detrimento del respeto de las normas procesales, pues son las encargadas de proteger

“valores sustantivos significativos”. La importancia de acudir al principio de instrumentalización de las formas frente a la trascendencia de un vicio en el procedimiento de formación de una ley, fue reiterada en [la] referida sentencia C-473 de 2004, como quiera [que] permite establecer la verdadera existencia de un vicio que conlleve la inexequibilidad de la norma, o de una irregularidad que no afecta aspectos sustanciales. Al respecto, se indicó (no está en negrilla en el texto original): Es por ello que al analizar la trascendencia de un vicio de forma es preciso tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como el conjunto integral del trámite legislativo. Sobre este punto, esta Corporación ha señalado que ‘lo que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario, independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y 6 Concepto 5221 por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación.1 Por ello, para determinar si un vicio de procedimiento relativo al debate parlamentario genera la inconstitucionalidad del proyecto de ley o se trata de una irregularidad irrelevante que no afecta valores sustantivos, es preciso acudir al principio de la instrumentalidad de las formas. Entre otros aspectos relevantes para el presente asunto, en el mismo

pronunciamiento que se acaba de citar, siguiendo las pautas de la sentencia C-737 de 2001 ya referida, se indicó que pueden existir eventos en los cuales una irregularidad sea convalidada dentro del mismo proceso que llevó a la formación de una ley siempre que “se haya cumplido con el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para efectuar ese saneamiento”. También es necesario traer a cuento en esta materia lo dicho por la Corte en la Sentencia C-721 de 2007. En esta sentencia se estudió un caso en el cual se anunció la votación de un proyecto antes de haber publicado el correspondiente informe de ponencia. Precisa la Corte: Una lectura sistemática de los artículos 157 y 160 de la Carta y 156 y 157 de la Ley 5 de 1992, y del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, señala que de conformidad con el principio de publicidad, (i) un proyecto de ley no puede ser debatido si no ha sido publicado previamente (artículo 157, CP); (ii) la iniciación del debate requiere que la ponencia haya sido publicada en la Gaceta del Congreso, o en su defecto entregada a los congresistas para que estos conozcan lo que se va a debatir (artículo 156, Ley 5 de 1992); y (iii) para que el proyecto de ley pueda ser aprobado por una célula legislativa, previamente debe haber sido anunciada su votación en una sesión distinta y anterior a aquella en la que ésta se produce (Acto Legislativo 01 de 2003, artículo 8).

Por lo anterior, considera la Corte Constitucional que al haber anunciado la votación del proyecto antes de la publicación de la ponencia, no se incurrió en ningún vicio de trámite, como quiera que (i) el proyecto junto con su exposición de motivos fue publicado en el medio de difusión oficial del Congreso; (ii) la ponencia fue publicada después del anuncio que establece el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, pero antes de la iniciación del debate y, además (iii) se entregó antes de la iniciación del debate una copia de la Gaceta del Congreso en donde estaba publicada la ponencia. Por lo tanto, se respetó plenamente el principio de publicidad, pues al momento de iniciar el debate del proyecto los congresistas sabían que iban a discutir, y al haber sido anunciada su votación, también conocían lo que iban a votar en esa sesión. (Negritas agregadas). En el caso sub examine el segundo debate fue anunciado en la sesión del 16 de junio de 2010, según consta en el Acta 43 de la misma fecha, publicada en la Gaceta 358 del 16 de junio de 2010. Los correspondientes informes de 1 “Corte Constitucional, C-760 de 2001, precitada.” 7 Concepto 5221 ponencia fueron publicados en las Gacetas del Congreso 347 del 15 de junio de 2010 y 358 del 16 de junio de 2010. El proyecto se discutió y aprobó en la sesión ordinaria del 17 de junio de 2010, según consta en el Acta 44 de esta fecha, publicada en la Gaceta 416 del 19 de julio de 2010.

Respecto de la posible discrepancia entre el título del proyecto de ley y la publicación del texto aprobado en la Plenaria del Senado, se debe señalar que al examinar la Gaceta del Congreso 416 de 2010, en la cual aparece el Acta 44 que da cuenta de la sesión Plenaria del Senado de la República, se observa con claridad que el autor del informe de ponencia aprobado, es decir el Senador Velasco, informa que el texto del mismo es igual al aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes. Ante esta evidencia, lo dicho por la demandante carece de sustento. La discrepancia a la que se alude en la demanda, quizá provenga de otro lapsus calami, del que se da cuenta en la nota aclaratoria del Secretario General del Senado de la República, publicada en la Gaceta del Congreso 406 de Julio 15 de 2010, en la que se dice: El pasado 28 de junio de 2010, el Senador Velasco radicó en la Secretaría General Informe Final del debate y aprobación en el Senado del Proyecto de ley número 213 de 2009 Senado, 157 de 2008 Cámara, atendiendo la solicitud que le hiciera el doctor Javier Cáceres Leal, Presidente del Senado de la República, respecto del texto aprobado en sesión Plenaria el pasado 17 de junio de 2010, de la mencionada iniciativa. En el informe el Ponente manifiesta de manera textual que: ¿(...sin embargo, por un error en el archivo digital de la Ponencia, el título se envía con unos cambios que hacen que esta no sea idéntica a lo que aprobó la Cámara de Representantes y ello induce a una publicación errada de la Secretaría del Senado.

Igualmente, se pudo establecer, una vez revisados los audios y videos correspondientes, que el título leído correspondía al presentado en la proposición con que termina el informe de Ponencia para Segundo Debate del Senador Velasco, esto es: Por la cual se adiciona la Ley 23 de 1982 sobre derechos de autor, se establece una remuneración por comunicación pública a los artistas intérpretes o ejecutantes de obras y grabaciones audiovisuales o Ley Fanny Mickey. (Negritas agregadas). En la nota aclaratoria en comento, se adjunta el texto correcto y se precisa que éste y no otro fue el aprobado por el Senado de la República en su sesión plenaria del 17 de junio de 2010. 8 Concepto 5221

4. Conclusión.

En mérito de lo expuesto, el Procurador General solicita a la Corte que declare EXEQUIBLE la Ley 1403 de 2010, mediante la cual se adicionó el artículo 168 de la Ley 23 de 1982, por los cargos analizados. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/Nroa 9