PGN - PRINCIPIO DE PUBLICIDAD - Participación en las decisiones y en la vida político económica

Bogotá, D.C., 16 de mayo de 2003 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Revisión oficiosa de la Ley 796 de 2003 “Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”

Expediente No. CRF-001

Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT

Concepto No. 3217 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Carta Política, procedo a rendir concepto en relación con la revisión de constitucionalidad de la Ley 796 de enero 21 de 2003 “Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”. La Ley 796 de 2003 fue publicada en el diario oficial No. 45.070 de enero 21 de 2003, pero como se presentó un error de trascripción, porque se publicó como de 21 de enero de 2002, cuando lo correcto era de 21 de enero de 2003, se volvió a efectuar la publicación de la totalidad del texto de la ley en el Diario Oficial No. 45.076 del 27 de enero de 2003. 2 Para el Procurador General de la Nación, el análisis de constitucionalidad de leyes como la que es objeto del proceso de la referencia, debe estar precedido de consideraciones previas atinentes a los aspectos jurídicos constitucionales en las que ellas están enmarcadas. A continuación se procederá a exponer esas consideraciones.

1. La reforma constitucional y la participación democrática en la

Constitución La Asamblea Nacional Constituyente tuvo entre sus objetivos el fortalecimiento de la participación de los ciudadanos en las decisiones que los afectan. Por ello, a diferencia de la Constitución de 1886, en la Carta Política de 1991 se le da gran trascendencia a los mecanismos de participación democrática, reconociendo que la participación es el pilar fundamental del Estado Colombiano. Es así como por ejemplo, en los artículos 1, 2 y 3 de la actual Constitución, se establece que el Estado estará organizado en forma participativa; que uno de sus fines esenciales consiste en facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y que la soberanía reside exclusivamente en el pueblo que podrá ejercerla en forma directa o por medio de sus representantes, es decir, la Constitución de 1991 adoptó elementos de dos modelos políticos: el de la democracia representativa y el de la democracia directa. Así lo reconoció la Corte Constitucional en la sentencia C-180 de 1994, cuando sostuvo que el modelo de la democracia participativa adoptado por el Constituyente de 1991 es el resultado de una combinación de sistemas de organización política: el de la democracia directa y el de la democracia representativa, con lo que la Asamblea Nacional Constituyente adoptó las ventajas de cada una de esas formas, a la vez que allanaba las insuficiencias 3 que una y otra habían ostentado a lo largo de la práctica constitucional de occidente durante la modernidad. Con este cambio, se pretendió otorgarle mayor eficacia y, por ende, mayor legitimidad al sistema político de la democracia formal que hasta ese momento regía en Colombia, fincado en el funcionamiento de los órganos de

representación, articulando estos órganos con los mecanismos de participación directa, para propiciar y facilitar la intervención de la ciudadanía en las decisiones que la afecten, tanto en el terreno de las políticas públicas como en el de la normatividad en sus distintas manifestaciones (artículo 2 de la Constitución). La concepción del Estado constitucional, en el que la Constitución es concebida como ley suprema y como mecanismo que limita y organiza los poderes públicos, encuentra en los mecanismos de la democracia representativa la forma de hacerse viable históricamente, toda vez que la realidad social planteada por la modernidad hizo de la democracia directa un modelo político inoperante, tal como lo reconociera quien formulara este modelo, en su obra “El Contrato Social”. Así, la Constitución de 1991 adoptó la concepción según la cual el principio democrático de la soberanía popular es el único supuesto legitimador del Estado en atención a que la única forma viable de organizar la comunidad política es mediante los esquemas de la democracia representativa, el Constituyente instituyó los procedimientos que permiten la estructuración del sistema de la representación política en el marco del Estado constitucional, según el cual la Constitución es un mecanismo que organiza las competencias y atribuciones de los diferentes órganos que conforman ese Estado. 4 En ese orden, el Constituyente en la perspectiva de la participación democrática, señaló de forma enunciativa algunos mecanismos para su realización, tales como el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato (artículo 103 de la Carta). Por su parte, el legislador, en ejercicio de su función de

desarrollar la Constitución y cumplir los fines esenciales del Estado, entre otros, el de facilitar la participación de todos en los asuntos que los afectan, tiene la obligación de regularlos, obligación que lo faculta para, si así lo considera necesario, desarrollar instituciones diversas a las enunciadas en el artículo 103 constitucional. Es por ello, que en la Ley 134 de 1994, norma ésta que reglamentó los mecanismos de participación ciudadana, reguló otras formas de participación distintas de las enumeras en el precepto constitucional en comento. Así, por ejemplo, en el título VI de la Ley 134, contempló a la Asamblea Nacional Constituyente como uno de tales mecanismos, no obstante no estar enunciado en el artículo 103 de la Carta, o estarlo bajo la modalidad de la consulta (sentencia C-180 de 1994). Dentro de este contexto, hay que concluir, para los efectos del análisis de constitucionalidad que más adelante hará este Despacho, que el Constituyente bajo la égida de la participación que, se repite, es fundamento y razón de ser de la Carta Política, fijó las tres modalidades a través de las cuales la Constitución puede ser reformada. Así, el acto legislativo, cuando es de iniciativa ciudadana se configura como un auténtico mecanismo de participación; la Asamblea Nacional Constituyente que es una modalidad de la consulta popular (sentencia C-180 de 1994) y, por definición constitucional, el referéndum. Es decir, que así como la Constitución de 1991 fue producto de una concepción participativa del

Estado y de la sociedad, ella mantiene esa concepción cuando de su reforma se 5 trata, a fin de garantizar la continuidad jurídica del Estado originariamente concebido en ella. La anterior afirmación se hace, por cuanto si se trata de cambiar los elementos que identifican el modelo estatal concebido en la Constitución, no estaríamos en presencia de una reforma constitucional sino de una verdadera transformación de la institucionalidad jurídico-política, esto es, de una revolución, que como tal es obra del poder constituyente originario, mientras que la reforma, por definición, es el medio del que se valen los poderes constituidos por expresa autorización de la misma Constitución, para adaptarla a las necesidades y realidades del devenir social. En este orden ideas, los poderes constituidos, entiéndase el Ejecutivo, el legislador, y el pueblo, en su condición de cuerpo electoral y no de poder constituyente originario, cuando ejercen la función de reformar la Constitución no pueden transformar la naturaleza del Estado instituido originariamente por el Constituyente. En otros términos, la función de reforma de la Constitución, en nuestro criterio, encuentra su límite en el carácter de poder constituido que tienen los titulares de esa competencia, pues lo contrario implicaría confundir el poder de reforma con el poder constituyente. En conclusión, si en la reforma constitucional se manifiesta la continuidad jurídica del Estado, es decir, de su modelo, de su organización, ella es antes que un acto de soberanía del poder constituyente originario un acto del poder constituido, que ejercita la soberanía en el marco de las limitaciones establecidas por la propia Constitución.

Así, teniendo en cuenta que el principio axial de la participación democrática rige las previsiones que en materia de reforma contiene la Carta de 1991, el 6 examen de constitucionalidad de la ley que convoca a un referendo para reformar la ley fundamental, debe hacerse desde la perspectiva de dicho principio fundamental.

2. El referendo como mecanismo de participación Los artículos 377 y 378 de la Constitución Política regulan los referendos constitucionales, los cuales pueden ser derogatorios o aprobatorios.

A través de los primeros, se convoca al pueblo para que con su voto afirmativo o negativo respalde o rechace una reforma constitucional efectuada por el Congreso mediante un acto legislativo, el cual desde su promulgación genera efectos, salvo que en él se disponga lo contrario. Por medio de los segundos, los electores aprueban o refrendan un texto que contiene una modificación a la Constitución producto de la iniciativa del Gobierno o de un determinado número de ciudadanos que previamente ha sido aprobada por el Congreso e incorporada a una ley. Mientras el texto de la reforma no se someta a la aprobación ciudadana, ella no produce efecto alguno. La diferencia entre estas dos clases de referendo, radica en que en el derogatorio, el pueblo es convocado para que manifieste su asentimiento o rechazo frente a una reforma constitucional que ha efectuado el Congreso a través de su facultad constituyente, y por ende, contenida en un acto legislativo, que como tal no requiere ninguna otra formalidad para que surta efectos. Su especialidad está en la materia de los actos legislativos que son susceptibles de ser sometidos a referendo, toda vez que sólo pueden ser votados

a través de este mecanismo, aquellos que tengan que ver con los derechos 7 fundamentales, las garantías o mecanismos de protección de estos derechos y los que introduzcan modificaciones al Congreso de la República. En otros términos, el Congreso en esta clase de referendo ya ha agotado su función constituyente y al pueblo sólo le resta avalar o no tal reforma, si para el efecto se le convoca, pues ello no es de carácter obligatorio. Por tanto, en caso de no existir solicitud en tal sentido o si ésta no se hace dentro de los seis meses que exige la Constitución, el correspondiente acto legislativo no podrá someterse a la refrendación ciudadana, y como tal, regirá mientras el legislador no disponga otra cosa. Por su parte, el referendo aprobatorio, cuya regulación se encuentra en el artículo 378 de la Constitución, se da cuando el Congreso de la República somete a decisión popular un proyecto de reforma constitucional presentado por iniciativa del Gobierno o de un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento (5%) del censo electoral existente en la fecha respectiva, proyecto que se debe incorporar a una ley. Para aprobar la reforma a la Constitución por esta vía, se requiere del voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, y que el número de éstos exceda de la cuarta parte del censo electoral. A diferencia del referendo derogatorio, al pueblo se le debe indagar de forma tal que pueda responder qué vota en forma positiva y qué en forma negativa. En el referendo derogatorio, simplemente debe decir si está de acuerdo o no con el acto legislativo aprobado por el legislador. En este caso, la aprobación que hace

el pueblo no es sobre cada artículo sino frente a la totalidad del acto legislativo. Las particularidades señaladas permiten afirmar que el referendo, en su condición de mecanismo constitucional de participación democrática opera una 8 relación de complementariedad entre los órganos de la representación política y la participación directa de la ciudadanía. Lo anterior, por cuanto es claro que en este mecanismo de participación confluyen, por mandato de la Carta y en coherencia con el designio de la Asamblea Nacional Constituyente, el órgano de representación popular por excelencia, el Congreso de la República, como otras instituciones del poder constituido, tales como el Gobierno y el poder judicial en cabeza de la Corte Constitucional, de un lado, y de otro el pueblo, como cuerpo electoral, tanto en la iniciativa que se le reconoce para presentar proyectos de reforma a la Carta, como para adoptar la decisión definitiva sobre su contenido. En ese sentido, se puede afirmar que los artículos 378 y 379 de la Carta, son la expresión de la complementariedad prevista por el Constituyente entre la democracia directa y la representativa que identifica el modelo político adoptado por la Constitución de 1991. Bajo esa perspectiva, se hace indispensable establecer cuál es el alcance del control que le corresponde adelantar a un órgano constituido como la Corte Constitucional, frente a esta clase de actos.

3. El alcance de la competencia de la Corte para ejercer el control jurídico en relación con las leyes que convocan a un referendo constitucional La Corte Constitucional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 2º de la Constitución Política, debe decidir sobre la constitucionalidad

de la convocatoria a referendo con anterioridad al pronunciamiento popular. En otros términos, la intervención de esa Corporación es requisito esencial para que se pueda realizar un referendo constitucional. 9 Pero a diferencia del control integral al que está obligada, en relación con otras leyes expedidas por el Congreso de la República, el control de la que convoca a un referendo, además de ser previo y oficioso, está circunscrito a determinar: i) si el legislador en su trámite de aprobación incurrió en vicios de procedimiento (artículo 241, numeral 2), y ii) si se violó alguno de los requisitos señalados en las normas de la Constitución que contemplan este mecanismo (artículos 377 y 378), tales como la iniciativa; las mayorías en el Congreso para su aprobación; las materias sometidas a decisión popular (referendo derogatorio) o la forma de presentar el texto de reforma (referendo aprobatorio) (artículo 379 de la Constitución), etc. En consecuencia, la Corte, en relación con esta clase de leyes, ha establecido que se debe analizar el procedimiento de aprobación de éstas con los requisitos que para ello exige la Constitución y la ley que regula el trámite legislativo al interior del Congreso de la República, es decir, la Ley 5ª de 1992 (sentencia C501 de 2001). Sin embargo, es necesario analizar cuál es la dimensión de dicho control cuando la Constitución la restringe a los asuntos de forma y procedimiento, pues en criterio del Procurador General de la Nación, dicho control no puede ser entendido como una simple constatación notarial sobre la observancia o no de las reglas procesales, dado que en un Estado Democrático Participativo,

como lo es el colombiano, los procedimientos y las formas tienen como finalidad concretar, en la realidad institucional del país, las nociones en que se cimienta ese Estado. De allí que, en el estudio de constitucionalidad de la ley que convoca a referendo, sea insoslayable la confrontación de las reglas de procedimiento 10 exigidas para su aprobación con los valores jurídico-políticos de esa misma Carta, en los cuales están plasmados los supuestos del paradigma político de la democracia participativa, pues no sería concebible que el procedimiento desplegado para la presentación de la propuesta de reforma, por ejemplo, y su discusión e incorporación al texto de la ley de convocatoria, fuese en contravía de los principios que informan ese paradigma y de los cuales ese procedimiento resulta ser su materialización. De no entender en ese sentido el control de constitucionalidad que está llamado a ejercer la Corte y del cual el Ministerio Público hace parte, se entronizaría una concepción instrumental de la reforma constitucional, según la cual las reglas fijadas para su aprobación carecerían de referentes teleológicos y se reducirían a una mecánica procedimental vaciada de contenido jurídicopolítico. No en vano ha advertido la Corte Constitucional que las disposiciones tanto constitucionales como legales de carácter orgánico que regulan el proceso de formación de las leyes, deben ser observadas estrictamente, porque las exigencias allí contenidas tienen como objetivo potenciar el principio democrático y preservar el contenido esencial del régimen institucional diseñado por el Constituyente, razón por la que deben interpretarse teleológicamente (sentencias C-737 de 2001 y C-872 de 2002).

Lo anterior adquiere mayor relevancia institucional cuando se trata de la puesta en marcha de los mecanismos de participación en la perspectiva de la reforma constitucional, pues frente a ella ha de operar un conjunto normativo procedimental más complejo y difícil, “agravado” como lo ha denominado la doctrina, que el previsto para la reforma de las leyes ordinarias, razón por la 11 que el análisis de constitucionalidad debe ir más allá del estricto análisis formal del procedimiento. Es por ello que el examen de constitucionalidad del procedimiento legislativo que tenga como fin introducir una reforma a la Carta, ha de efectuarse desde la óptica de los valores jurídico-políticos que la informan y, en el caso concreto del referendo constitucional, desde la perspectiva de los supuestos teórico del sistema de la participación democrática, por cuanto ese procedimiento tiene vínculos inescindibles con los conceptos en que se funda el sistema político. La razón de ser de los mecanismos procesales cuya observancia es exigida perentoriamente por la misma Carta, tienen en los supuestos ius-filosóficos de la Constitución su explicación última. Tal es la trascendencia de las normas procedimentales de la reforma, que es justamente en ellas en donde el sistema constitucional se pone a prueba respecto de sí mismo y a partir de la cuales se puede valorar el alcance de la Constitución como ordenamiento regulador de los poderes constituidos. De allí que resulte acertada, en nuestro criterio, la tesis según la cual, de la técnica de la reforma constitucional se puede colegir la naturaleza política del régimen

instituido que se pretende reformar. En consecuencia, el criterio más adecuado para comprender y distinguir las diversas clases de procedimientos de reforma constitucional, es aquel que tiene como punto de partida la determinación de las distintas formas de gobierno. Así, en el marco de las democracias, el procedimiento de reforma gira alrededor de mecanismos como el referendo e involucra siempre a los organismos de representación popular; mientras que en los regímenes autoritarios, los mecanismos de reforma privilegian al Ejecutivo, en el sentido de atribuirle a él 12 la competencia para proponerla y, sobre todo, la capacidad jurídica y política de realizarla. Lo anterior no obsta para reconocer que en los regímenes autoritarios, un mecanismo de la naturaleza democrática del referendo se utilice, sólo que en esos casos es desnaturalizado, porque su manipulación por parte de un solo órgano del poder, con exclusión de los demás, lo torna en un evento plebiscitario, en donde más que la aprobación o derogación de una norma, lo que se busca por parte del gobernante que lo promueve, es que se avale una política determinada, y en muchos eventos, su propia legitimación. Por ello, algunos doctrinantes afirman que el plebiscito puede tornase en un mecanismo dictatorial aprobado por el pueblo. En este orden de ideas, ha de concluirse que el examen de constitucionalidad de la ley que convoca a un referendo, por tratarse ésta de la materialización de la función constituyente asignada al Congreso de la República no puede ser objeto del mismo control al que puede ser sometida una ley ordinaria y, como

tal, sólo procede respecto del procedimiento mediante el cual se llevó a cabo la aprobación de dicha ley. Ese control, sin embargo, ha de efectuarse necesariamente a partir de la confrontación del trámite de aprobación con los valores jurídicos constitucionales que informan el sistema de la democracia participativa, pues el desconocimiento de tales valores invalidarían el procedimiento de adopción de la reforma, a la luz de la Constitución Política que se pretende reformar. Y es bajo esta concepción que el Ministerio Público analizará la Ley 796 de 2003. 13

4. Naturaleza de la Ley 796 de 2003 “Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional” En términos generales, las leyes pueden ser clasificadas según la materia que en ella se pretenda regular, pues dependiendo de la importancia de ésta, el Constituyente implantó para su trámite y aprobación en el Congreso de la República e incluso para su entrada en vigencia, un procedimiento legislativo cualificado o agravado, toda vez que exige, por ejemplo, mayorías especiales; términos de aprobación explícitos v.gr. una legislatura; control de constitucionalidad previo, etc.

La clasificación de las leyes depende, en este contexto, de varios factores, pero en especial del trámite que imponga la Constitución en razón de la materia que en ellas se regule. La Constitución al tratar el tema de las leyes en los artículos 150, 151 y 152, entre otros, distingue principalmente tres tipos: las orgánicas, las estatutarias y las ordinarias, sin que ello signifique que son las únicas que regula la Carta,

pues a lo largo del texto constitucional se van describiendo otras a las que se les ha asignado un trámite legislativo especial, una de ellas, sin lugar a dudas, la que convoca a referendo. En ese orden ideas, tratándose de la clasificación de las leyes, es fácil concluir que todas aquellas que no tengan un trámite de aprobación cualificado en el Congreso de la República son ordinarias. Por tanto, la ley que convoca a un referendo en cualquiera de sus modalidades no puede ser calificada como una ley ordinaria, por cuanto el Constituyente fijó para ella unos requisitos especiales tanto para su aprobación legislativa como 14 frente al control jurídico que debe desplegar la Corte Constitucional, requisitos éstos que fueron implantados en razón de la importancia que tiene dentro del contexto de una democracia mixta como la colombiana. Así las cosas, la ley que convoca a un referendo en sus dos modalidades, debe tenerse como una ley especial, que debe sujetarse a los requisitos previstos en la Carta Política para todas las leyes, con las particularidades que frente a ella exija la misma Carta, v. gr., la iniciativa, las mayorías legislativas para su aprobación o la forma de presentación del proyecto de reforma, entre otros, y en la Ley 5ª de 1992, que en su artículo 227, establece expresamente que las disposiciones referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con el trámite legislativo constituyente tendrán plena aplicación y vigencia, norma ésta que debe entenderse a la luz de los principios y valores que informan la definición del Estado Colombiano como un Estado democrático y participativo. Es decir, las normas de procedimiento que no permitan la

materialización de los valores en que se cimienta el Estado colombiano, no pueden ser tenidas en cuenta para efectuar el examen de constitucionalidad de una ley de la naturaleza de la que aquí se analiza. En este contexto, corresponde a la Corte Constitucional y, por ende, al Procurador General de la Nación confrontar el trámite que surtió la Ley 796 de 2003 con los requisitos que para efecto exigen la Constitución y la Ley 5ª de 1992, en lo pertinente.

5. Análisis del trámite que surtió en el Congreso de la República la Ley 796 de 2003 y sus consecuencias Para realizar el análisis de la Ley 796 de 2003, el Ministerio Público, a efectos de facilitar el estudio del procedimiento con el que ella se adoptó, presentará un 15 anexo en el que se detalla todo el trámite al que fue sometido el proyecto de ley No. 47 de 2002 Senado – No. 57 de 2002 Cámara, como cada una de las modificaciones que se le introdujeron a los diversos numerales del artículo primero del proyecto de ley, con el fin de esquematizar los cambios al texto original presentado por el Gobierno Nacional.

Por tanto, en esta parte del concepto, el Procurador General de la Nación analizará sólo aquellos aspectos que considera importantes después de constatar el iter legislativo al que fue sometida la Ley 796, tales como el alcance de la iniciativa en materia de referendo, competencia del Congreso para introducirle modificaciones, la observancia del principio de publicidad, la importancia de la decisión informada del ciudadano como condición para el derecho de participación política sea efectivo, entre otros. 5.1. Del alcance de la iniciativa gubernamental y ciudadana en materia

de referendo constitucional aprobatorio y de la competencia del Congreso de la República para introducirle modificaciones al proyecto de ley que incorpore la reforma Uno de los puntos álgidos que ha precedido la discusión y aprobación del referendo constitucional aprobatorio, tiene que ver con la facultad del Congreso de la República para introducir modificaciones al texto sometido a su consideración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto que emitiera el seis (6) de agosto de 1998, con ponencia del Consejero César Hoyos, y con ocasión de una consulta que le elevara el Ministro del Interior de la época, Dr. Alfonso López Caballero, concluyó que las modificaciones sustanciales al temario o articulado del proyecto de reforma constitucional objeto de referendo no eran procedentes, por cuanto si ello fuera posible la 16 “iniciativa de la reforma dejaría de tener como únicos titulares al Gobierno Nacional o al número de ciudadanos previstos en la Constitución para convertirse en una iniciativa del Congreso o mediatizada por éste”. Por tanto, el Congreso sólo podía evaluar la conveniencia o no de la convocatoria a referendo y, en consecuencia, aprobar o negar el respectivo proyecto de ley sin tocar su contenido, en donde lo único admisible serían “los ajustes de redacción necesarios para que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente”. El Procurador General de la Nación debe, con todo el respeto, apartarse del planteamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil, por las siguientes

razones: El referendo tal como está previsto en la Constitución y fue expuesto en otro acápite de este concepto, es un acto complejo de participación democrática en el que los diversos actores, esto es el Ejecutivo, el Congreso y los ciudadanos, han de tener cabida en la elaboración del texto normativo que va a ser sometido a la aprobación popular. Por tanto, lo más razonable y lógico es que ninguno de ellos asuma de manera exclusiva la función de reforma, toda vez que el proceso de discusión y aprobación del referendo debe involucrar a todos los estamentos que tienen, según la Constitución, la facultad de participación y, en ese contexto, no puede negársele a uno de ellos, pero en especial al Congreso, la posibilidad de modificar el contenido de la propuesta de reforma, presentada tanto por el Gobierno como por los ciudadanos. No puede perderse de vista que la Constitución de 1991 le otorga al Congreso de la República, como órgano de representación a través del cual el pueblo ejerce indirectamente su soberanía (artículo 3 de la Constitución), el poder de reforma constitucional en todas las modalidades que la misma Carta previó 17 para tal efecto, pues ninguno de los mecanismo para reformar la Constitución excluye a este órgano. Es, en este punto, en donde los modelos de la democracia directa y de la democracia representativa confluyen y, en consecuencia, no existe lugar a concluir que la Constitución al reconocer la iniciativa en materia de proyectos de reforma que deban ser aprobadas vía referendo en cabeza del Gobierno o de la ciudadanía, excluya del debate sobre su contenido al Congreso, foro natural de la democracia representativa.

Cuando la Constitución le atribuye en esta materia la iniciativa al Gobierno o los ciudadanos, ello no significa que ésta reconozca la intangibilidad del texto sometido a aprobación del Congreso, ni que el análisis de éste se circunscriba a determinar la conveniencia o no de la convocatoria, pues de ser ello así, el Constituyente expresamente lo hubiera establecido. Se repite, la naturaleza misma del referendo como un acto complejo de participación, exige que los actores calificados de este modelo político actúen con todas las garantías para intervenir adecuadamente en la formación y decisión de la reforma, garantías que sólo se materializan cuando se observan las reglas que el Constituyente y el legislador han dictado, de tal manera que la reforma a la Carta sea el resultado del consenso y no de la imposición de uno u otro de los actores. Sin embargo, surge un interrogante y es aquél que hace referencia a si ¿existen límites a la facultad del Congreso de introducir modificaciones al proyecto de reforma producto de la iniciativa gubernamental o ciudadana? El Procurador General de la Nación considera que sí, y que esos límites están dados por el principio de participación que, en este caso, reconoce la titularidad de la iniciativa en unos determinados actores, que como tal, en el marco de una 18 democracia mixta –directa y representativaadquiere unas connotaciones que no pueden dejarse de lado. Veamos. Cuando la Constitución de 1991 le atribuye la iniciativa de reforma constitucional al Ejecutivo o a la ciudadana, ha de entenderse que en ello existe una calificación de éstos, en cuanto son reconocidos por la misma Carta como

los auténticos voceros de la necesidad de la reforma, esto es, de la adecuación del ordenamiento constitucional a la realidad histórica, que por esencia y en la democracia representativa se le reconoce al Congreso de la República, y en el modelo de la democracia directa a la ciu