PGN - PRINCIPIO DE PUBLICIDAD - Requisitos

Procurador General PRINCIPIO DE PUBLICIDAD Y CONSECUTIVIDAD-Requisitos En el proceso de formación del parágrafo demandado, la actora considera que se vulneran los principios de publicidad y consecutividad. En relación con el primero, apunta que este parágrafo no aparece ni en el proyecto original ni en la ponencia para primer debate, sino que aparece en el trámite en la Comisión Primera del Senado, con el propósito de aplicarse sólo al proceso electoral que se avecinaba y no con el de limitar todos los presupuestos de publicidad futuros. En cuanto al segundo, anota que el parágrafo en comento se introdujo en la plenaria de la Cámara de Representantes. Al revisar el proceso de formación del parágrafo demandado se puede constatar que, como lo afirma la demanda, el rubro presupuestal de publicidad de las entidades públicas aparece en el primer debate, y que no hace parte de la ponencia inicial, publicada en la Gaceta del Congreso 784 de 2010. PROYECTOS DE LEY-Estudio y análisis para someterlo a consideración No es razonable pretender que los proyectos de ley se aprueben tal y como fueron presentados, o como aparecen en la ponencia para primer debate, o con los primeros cambios que se les introducen. El Congreso de la República, en ejercicio de sus funciones constitucionales, debe estudiar, deliberar, debatir y, si es del caso, modificar, los proyectos que se someten a su consideración, con arreglo a lo establecido en las normas pertinentes. El no considerar el rubro de publicidad en los presupuestos iniciales, como ocurre en la ponencia inicial, o limitar la reducción en el mismo sólo durante el año anterior a las

elecciones, como se propone en la Comisión Primera del Senado, no son elementos inmodificables. Decir que con los cambios se vulnera el principio de publicidad, pese a que de estos se da noticia en las gacetas atrás citadas, no corresponde a la realidad. Decir que con ellos se vulnera el principio de consecutividad, implica tener una visión rígida y en extremo rigorista, de un principio propio del proceso de deliberación del Congreso y que va acompañado del principio de identidad flexible, como lo precisa la Corte, entre otras, en las Sentencias C-839 de 2003, C-208 de 2005, C-535 de 2008. PROYECTO DE LEY-Según la Corte Constitucional Procurador General Concepto 5320 Bogotá, D.C., marzo 5 de 2012 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad parcial contra el artículo 10 de la Ley 1474 de 2011, “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.

Actor: IRIANA APONTE DIAZ.

Magistrado Sustanciador: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA.

Expediente D-8874. Concepto 5320 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por la ciudadana IRIANA APONTE DIAZ en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, de

la Carta, en la cual solicita declarar la inconstitucionalidad del Parágrafo 1° del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011, “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la función pública”, y cuyo texto es el siguiente: LEY 1474 DE 2011 (julio 12) Diario Oficial No. 48.128 de 12 de julio de 2011 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

CAPÍTULO I.

(…). ARTÍCULO 10. PRESUPUESTO DE PUBLICIDAD. Los recursos que destinen las entidades públicas y las empresas y sociedades con participación mayoritaria del Estado del orden nacional y territorial, en la divulgación de los programas y políticas que realicen, a través de publicidad oficial o de cualquier otro medio o mecanismo similar que implique utilización de dineros 2 Procurador General Concepto 5320 del Estado, deben buscar el cumplimiento de la finalidad de la respectiva entidad y garantizar el derecho a la información de los ciudadanos. En esta publicidad oficial se procurará la mayor limitación, entre otros, en cuanto a contenido, extensión, tamaño y medios de comunicación, de manera tal que se logre la mayor austeridad en el gasto y la reducción real de costos. Los contratos que se celebren para la realización de las actividades descritas en el inciso anterior, deben obedecer a criterios preestablecidos de

efectividad, transparencia y objetividad. Se prohíbe el uso de publicidad oficial, o de cualquier otro mecanismo de divulgación de programas y políticas oficiales, para la promoción de servidores públicos, partidos políticos o candidatos, o que hagan uso de su voz, imagen, nombre, símbolo, logo o cualquier otro elemento identificable que pudiese inducir a confusión. Inciso modificado por el artículo 232 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente: En ningún caso las entidades objeto de esta reglamentación podrán patrocinar, contratar o realizar directamente publicidad oficial que no esté relacionada con las funciones que legalmente debe cumplir, ni contratar o patrocinar la impresión de ediciones de lujo. PARÁGRAFO 1o. Las entidades del orden nacional y territorial que tengan autorizados en sus presupuestos rubros para publicidad o difusión de campañas institucionales, deberán reducirlos en un treinta por ciento (30%) en el presente año, tomando como base para la reducción el monto inicial del presupuesto o apropiación presupuestal para publicidad o campaña. Una vez surtida la reducción anterior, en los años siguientes el rubro correspondiente sólo se podrá incrementar con base en el Índice de Precios al Consumidor. PARÁGRAFO 2o. Lo previsto en este artículo no se aplicará a las Sociedades de Economía Mixta ni a las empresas industriales y comerciales del Estado que compitan con el sector público o privado o cuando existan motivos de interés público en salud. Pero en todo caso su ejecución deberá someterse a los postulados de planeación, relación costo beneficio, presupuesto previo y razonabilidad del gasto. PARÁGRAFO 3o. Las entidades del orden nacional y territorial a que se

refiere esta disposición están obligadas a publicar periódicamente en su página de Internet toda la información relativa al presupuesto, planificación y gastos en las actividades descritas en el inciso primero de este artículo.

1. Planteamientos de la demanda.

La actora considera que el parágrafo demandado, al consagrar el deber de reducir los rubros presupuestales para publicidad en un treinta por ciento, vulnera los artículos 29 y 157 Superiores y los artículos 125, 161, 162, 163, 175 y 176 de la Ley 5ª de 1992. Aduce que el proceso de formación de este parágrafo fue irregular, pues en la ponencia para primer debate, que aparece en la Gaceta del Congreso 784 de 2010, no hay ningún artículo relativo al presupuesto de publicidad; que, al parecer, el artículo se incluyó 3 Procurador General Concepto 5320 en la Comisión Primera del Senado, al ser propuesto por uno de los ponentes, lo cual vulnera, a su juicio, el principio de publicidad; que entre lo aprobado en tercero y en cuarto debate existen diferencias, en especial en cuanto atañe a los parágrafos, que no permiten apreciar una correlación, pues el parágrafo demandado tampoco respeta el principio democrático y el de consecutividad. En palabras de la actora: Nótese, como lo que en un principio era una limitación por una sola vez, basados en la situación de elecciones, se convirtió en una total afectación al presupuesto de las entidades estatales que tienen dentro del mismo algún recurso para el rubro de publicidad, siendo de mayor complejidad, que la imposición que se hace se deja como un parámetro para la aplicación a

futuro basados en el recorte del presupuesto que se indica en el momento. En este orden de ideas, es clara la violación al principio de consecutividad, durante el trámite de la norma, pues tal como está aprobado en el debate final, se incluyeron elementos que en forma alguna siquiera fueron planteados en la exposición de motivos del proyecto de ley, ni en los debates anteriores, razón por la cual es necesario que se declare la inconstitucionalidad de la norma acusada. Se señala también una posible vulneración del principio de legalidad, pues el Presidente del Senado, en dos sesiones plenarias, puso en consideración la aprobación del artículado y del título del proyecto, lo cual va en contra del numeral 4 del artículo 115 de la Ley 5ª de 1992, que dispone que dicha votación se haga de manera separada. De otra parte, en la demanda también se aduce que “Para el caso en estudio, se aprecia que a través una ley ordinaria, se produjo una modificación a la Ley orgánica de presupuesto, cuando en la ley 1474 de 2011, se introduce el parágrafo 1 en el artículo 10, en el cual claramente se hace una modificación al presupuesto que fue aprobado a través de un procedimiento especial”.

2. Problema jurídico.

Corresponde establecer si en el proceso de formación del parágrafo 1 del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011, se incurrió en vicios de procedimiento 4 Procurador General Concepto 5320 que conllevan la violación de los principios de publicidad y consecutividad. Así mismo, debe establecerse si la disposición que se acusa es violatoria de

la ley orgánica del presupuesto.

3. Aclaración previa.

Si bien es cierto que es posible demandar la inexequibilidad de una norma ley ordinaria por vulnerar lo dispuesto en leyes estatutarias u orgánicas, como lo advierte la Corte en las Sentencias C-034 y C-228 de 2009, dada la condición supralegal de éstas, no lo es menos que para hacerlo es menester cumplir con las condiciones fijadas en la ley y decantadas por la jurisprudencia, para que le sea posible a la Corte pronunciarse de fondo. En el caso sub examine la demanda se limita a informar que el parágrafo 1 de la Ley 1474 viola la ley de naturaleza superior que lo contiene, sin manifestar razones claras, ciertas, específicas y pertinentes, que permitan realizar el juicio comparativo propio del control abstracto que debe realizar la Corte frente a la formulación de cargos de inexequibilidad, como se precisa en la Sentencia C-1052 de 2001. Dada la ineptitud sustancial de la demanda en esta materia, el Ministerio Público solicitará a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo.

4. Análisis jurídico.

En el proceso de formación del parágrafo demandado, la actora considera que se vulneran los principios de publicidad y consecutividad. En relación con el primero, apunta que este parágrafo no aparece ni en el proyecto original ni en la ponencia para primer debate, sino que aparece en el trámite en la Comisión Primera del Senado, con el propósito de aplicarse sólo al proceso electoral que se avecinaba y no con el de limitar todos los presupuestos de publicidad futuros. En cuanto al segundo, anota que el

5 Procurador General Concepto 5320 parágrafo en comento se introdujo en la plenaria de la Cámara de Representantes. Al revisar el proceso de formación del parágrafo demandado se puede constatar que, como lo afirma la demanda, el rubro presupuestal de publicidad de las entidades públicas aparece en el primer debate, y que no hace parte de la ponencia inicial, publicada en la Gaceta del Congreso 784 de 2010. De la aparición del tema se da cuenta en la Gaceta 1002 de 2010, en la cual se lee:

VI. MODIFICACIONES CONCERTADAS EN LA SUBCOMISIÓN: La Comisión Primera del Senado el día 17 de noviembre de 2010 , una vez se rindió ponencia para primer debate, nombró una subcomisión para que recoja todas las propuestas y sugerencias presentadas por los Senadores, esto en aras de presentar un articulado concertado, el cual fue el siguiente (…) Artículo nuevo. Presupuesto de publicidad.

Lo que se busca con el artículo anterior es que los gastos destinados para publicad de las entidades públicas no se excedan. De la ponencia para segundo debate, publicada en la Gaceta del Congreso 1002 de 2010, y de la comunicación enviada por el Secretario de la Comisión Primera del Senado de la República a la Secretaría de la Corte el 19 de diciembre de 2011, se puede establecer que el texto aprobado en primer debate es el siguiente: Artículo 14. Presupuesto de publicidad. El presupuesto destinado a publicidad de las entidades públicas durante el año calendario anterior a las elecciones no podrá superar, en términos de salarios mínimos legales

mensuales vigentes, el promedio anual de lo comprometido por la respectiva entidad durante los últimos tres (3) años. Conforme a lo previsto en el artículo 160 Superior, en el segundo debate cada una de las cámaras podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. Siendo ello así, con mayor razón lo pueden hacer las comisiones a través de sus ponentes, máxime cuando la adición, consistente en la proposición de un artículo nuevo, 6 Procurador General Concepto 5320 surge en el primer debate en el seno de una subcomisión designada para tal fin. Como lo señala la propia demanda, el artículo 14 titulado PRESUPUESTO DE PUBLICIDAD, aprobado en primer debate en la Comisión Primera Constitucional del Senado de la República, experimentó transformaciones en su contenido y redacción hasta adoptar el texto que se publica en la Ley 1474 de 2011, bajo la nomenclatura ARTÍCULO 12, lo cual es normal en el proceso de formación de la ley. También es cierto, que el parágrafo 1 del citado artículo se introdujo en la plenaria de la Cámara de Representantes, siendo este uno de los aspectos de divergencia entre lo aprobado en la plenaria del Senado y la plenaria de la Cámara de Representantes, por lo cual fue necesario designar una Comisión de Conciliación, cuyo informe fue aprobado por las plenarias de ambas cámaras, según aparece, entre otras, en la Gaceta del Congreso 483 de 2011. No es razonable pretender que los proyectos de ley se aprueben tal y como fueron presentados, o como aparecen en la ponencia para primer debate, o

con los primeros cambios que se les introducen. El Congreso de la República, en ejercicio de sus funciones constitucionales, debe estudiar, deliberar, debatir y, si es del caso, modificar, los proyectos que se someten a su consideración, con arreglo a lo establecido en las normas pertinentes. El no considerar el rubro de publicidad en los presupuestos iniciales, como ocurre en la ponencia inicial, o limitar la reducción en el mismo sólo durante el año anterior a las elecciones, como se propone en la Comisión Primera del Senado, no son elementos inmodificables. Decir que con los cambios se vulnera el principio de publicidad, pese a que de estos se da noticia en las gacetas atrás citadas, no corresponde a la realidad. Decir que con ellos se vulnera el principio de consecutividad, implica tener una visión rígida y en extremo rigorista, de un principio propio del proceso de deliberación del Congreso y que va acompañado del principio de identidad 7 Procurador General Concepto 5320 flexible, como lo precisa la Corte, entre otras, en las Sentencias C-839 de 2003, C-208 de 2005, C-535 de 2008. En la última de estas sentencias dice la Corte: Por otra parte, la jurisprudencia constitucional también se ha referido a las normas que, de manera general, y específicamente en relación con el Plan Nacional de Desarrollo, regulan los principios de consecutividad y de identidad flexible y conforme a las cuales es posible que en segundo debate se introduzcan modificaciones a los proyectos en curso, incluso mediante la adición de disposiciones nuevas. Así ha mostrado la Corte cómo, a tenor de lo dispuesto en el artículo 160 de la Constitución y en el artículo 178 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del

Reglamento del Congreso, es posible que, durante el segundo debate a los proyectos de ley, cada cámara le introduzca a los mismos las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias, sin necesidad de que el proyecto vuelva a la comisión de donde proviene. Esta posibilidad, ha dicho la Corte, no implica que cuando en las plenarias se adicionen disposiciones nuevas a un proyecto de ley se desconozca el principio de consecutividad, por cuanto las mismas no habrían surtido los cuatro debates reglamentarios -o los tres, en los casos en los que el primer debate se adelante en comisiones conjuntas-, por cuanto el principio de consecutividad rige para el proyecto en sí, más no para todos y cada uno de sus artículos. Para la Corte, lo anterior “… ha llevado a la jurisprudencia a explicar que el constituyente ha acogido en este punto el principio de identidad flexible que supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo en cuanto a su materia o núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios, pero que esa identidad no implica que los textos tengan que conservar el mismo tenor literal durante todo su trayecto en el Congreso, puesto que los mismos pueden ser objeto de supresiones, modificaciones o adiciones, también bajo la forma de artículos nuevos.” Tal como ha sido decantado por la jurisprudencia, el principio de identidad flexible exige que el proyecto de ley se conserve siempre el mismo a lo largo del trámite legislativo, en cuanto a su materia o núcleo temático, razón por la cual las modificaciones o adiciones introducidas como artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en curso,

lo cual implica que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en el primer debate, y (ii) que éstos temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto. Frente a la supuesta violación del principio de legalidad, en que pudo incurrir el Congreso al someter el Presidente del Senado a consideración para su aprobación simultáneamente un bloque del articulado y la propuesta: ¿quieren los senadores presentes que el proyecto de ley aprobado surta su trámite en la H. Cámara de Representantes?, en la sesión plenaria del 10 de marzo de 2011 (Acta 33) y, a su vez, haber 8 Procurador General Concepto 5320 sometido a votación el texto del articulado simultáneamente con el título del proyecto en la sesión plenaria del 4 de mayo de 2011, el Ministerio Público considera que esta circunstancia no comporta un vicio que amerite declarar inexequible el parágrafo demandado, pues el artículo 115 de la ley 5ª de 1992, que el actor cita como violado, establece que las proposiciones, una vez discutidas, sean votadas bajo una fórmula que rige igualmente para la aprobación del articulado de un proyecto y, a renglón seguido, expresa otra fórmula para la aprobación del título del proyecto, pero no prohíbe que el consentimiento de los miembros del Congreso se haga en un solo bloque cuando así lo propone la presidencia.

5. Conclusión.

Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que se declare INHIBIDA para pronunciarse sobre la supuesta vulneración de la ley orgánica de presupuesto, por ineptitud sustancial de la demanda; y que

declare EXEQUIBLE el parágrafo 1 del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011, por los demás cargos analizados. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/ACuestasA. 9