PGN - PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY ESTATUTARIA - Interpretación restrictiva, según la jurisprude

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra la Ley 1996 de 2019 por medio de la cual se establece el régimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas con discapacidad mayores de edad ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedencia En tal sentido, de acuerdo con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la demanda debe contener las razones por las cuales se consideran vulneradas las normas constitucionales. Se exige, así, que los demandantes formulen verdaderos cargos de inconstitucionalidad, los cuales deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes1, so pena de existir ineptitud sustantiva de la demanda. ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Marco legal ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de la demanda según la jurisprudencia de la corte constitucional PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Interpretación restrictiva, según la jurisprudencia de la corte constitucional 1 “La jurisprudencia sistematizó estos requisitos, así: (i) claridad, se refiere a que la argumentación esté hilada y los razonamientos sean comprensibles; (ii) certeza, exige la formulación de cargos contra una proposición jurídica real, y no una deducida por el actor e inconexa con respecto al texto legal; (iii) especificidad, exige concreción en el análisis efectuado; (iv) pertinencia, está relacionada con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, que se basen en la confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto demandado, no en argumentos meramente legales o doctrinarios, ni en puntos de

vista subjetivos o de conveniencia; y (v) suficiencia, cuando la acusación no sólo es formulada de manera completa sino que, además, es capaz de suscitar en el juzgador una duda razonable sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas”. Sentencia C-032 de 2018. M.P.: José F. Reyes C. Concepto Bogotá, D.C., 30 de septiembre de 2020 Honorables

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1996 de 2019 "[p]or medio de la cual se establece el régimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas con discapacidad mayores de edad"

Actor: Edier Esteban Manco Pineda

Magistrada Ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Expediente: D-13743

Concepto De conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 242 y el numeral 5 del artículo 278 de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por el ciudadano Edier Manco Pineda, en ejercicio de la acción pública prevista en el numeral 6 del artículo 40 Constitucional y en el numeral 1 del artículo 242 ídem, contra la Ley 1996 de 2019. En razón a la extensión de la norma acusada se omite su transcripción, pero se identifica de la siguiente manera: “LEY 1996 DE 20192 (agosto 26) por medio de la cual se establece el régimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas con discapacidad mayores de edad. El Congreso de Colombia

DECRETA:

CAPÍTULO I

DISPOSICIONES GENERALES

(…)

CAPÍTULO II.

MECANISMOS PARA EL EJERCICIO DE LA CAPACIDAD LEGAL

Y PARA LA REALIZACIÓN DE ACTOS JURÍDICOS.

(…)

CAPÍTULO III.

ACUERDOS DE APOYO PARA LA CELEBRACIÓN DE ACTOS

JURÍDICOS.

(…)

CAPÍTULO IV.

DIRECTIVAS ANTICIPADAS.

(…)

CAPÍTULO V.

ADJUDICACIÓN JUDICIAL DE APOYOS. (…) 2 Diario Oficial No. 51.057 del 26 de agosto 2019. 2 Concepto

CAPÍTULO VI.

PERSONAS DE APOYO.

(…)

CAPÍTULO VII.

ACTOS JURÍDICOS SUJETOS A REGISTRO.

(…)

CAPÍTULO VIII.

RÉGIMEN DE TRANSICIÓN.

(…)

CAPÍTULO IX.

DEROGATORIAS, MODIFICACIONES Y DISPOSICIONES

FINALES.

(…)”

1. Planteamientos de la demanda A juicio del accionante, la Ley 1996 de 2019 desconoció los artículos 14, 152 y 153 Constitucionales pues, al regular el “derecho fundamental a la capacidad jurídica” de las personas con discapacidad mayores de edad y el procedimiento de su protección, debió ser tramitada bajo las exigencias y requisitos propios de una ley estatutaria. Solicita, por tanto, declarar su inexequibilidad.

Con fundamento en el artículo 14 de la Carta Política, conforme al cual “[t]oda persona tiene derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica”, destaca que el objeto de regulación de la referida ley corresponde al de una estatutaria (literal

a. del artículo 152 ídem), que debe seguir el trámite legislativo especial (artículo 153 superior), pero que, no obstante, se aprobó como una ley ordinaria, sin contar con la mayoría absoluta del Congreso ni ser aprobada en una sola legislatura. Indica que la Ley 1996 de 2019 “regula de manera completa y exhaustiva el derecho fundamental a la autonomía personal, personalidad jurídica y/o a la capacidad plena”, de una forma que “no es accidental, superflua, ni mucho menos no desarrolla el contenido no esencial de este o estos derechos fundamentales, por el contrario, detalla, con precisión, cada uno de los aspectos básicos del o de los mismo, desde lo más simple, hasta lo más detallado, desde los principios, la forma de ejercer la personalidad y/o capacidad jurídica, hasta los procedimientos para su protección. Incluso es una ley que modifica desde el artículo 61 lo relativo a la interdicción del Código General del Proceso”3. Igualmente, afirma que el trámite legislativo no cumplió con la exigencia de su aprobación y/o modificación en una sola legislatura. En tal sentido, señala que el proyecto de ley “tuvo su origen en la Cámara de Representantes y se presentó el 25 de julio de 2017, se aprobó en primer debate el día 15 de noviembre de 2017 y en segundo debate el 4 de diciembre de 2018, mientras en el Senado de la 3 En cita, sentencia T-240 de 2017. Sobre la capacidad como uno de los atributos de la personalidad jurídica. 3 Concepto República se envió a comisión el 7 de marzo de 2019, se aprobó en primer debate el 22 de mayo de 2019, se aprobó en segundo debate el 12 de junio de 2019, se

concilió el 18 de junio de 2019, extralimitando abiertamente el tiempo de una legislatura asignado para los proyectos de ley que contengan derechos y deberes fundamentales, así como los mecanismos para su protección”.

2. Concepto del Ministerio Público 2.1. Cuestión previa: ineptitud sustantiva de la demanda La Procuraduría considera que es pertinente analizar, de manera previa, si el cargo formulado cumple con los requisitos de procedibilidad exigidos para resolver la acción pública de inconstitucionalidad formulada.

En tal sentido, de acuerdo con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la demanda debe contener las razones por las cuales se consideran vulneradas las normas constitucionales. Se exige, así, que los demandantes formulen verdaderos cargos de inconstitucionalidad, los cuales deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes4, so pena de existir ineptitud sustantiva de la demanda. Como se sintetizó, el accionante se dirige contra la totalidad de la Ley 1996 de 2019, por considerar que desconoce la reserva de ley estatutaria y el procedimiento que se debía seguir, si se tiene en cuenta que regula el “derecho fundamental a la capacidad jurídica” de las personas con discapacidad y el derecho del que trata el artículo 14 superior (al reconocimiento de la personalidad jurídica). En desarrollo de sus argumentos, plantea que la norma regula de forma detallada el “derecho fundamental a la autonomía personal, personalidad jurídica y/o a la capacidad plena”, y el incumplimiento de las reglas de aprobación

legislativa. Al respecto se debe observar que, como ha reiterado la Corte Constitucional, “el artículo 152 de la Constitución establece que la regulación de ciertas materias debe hacerse mediante ley estatutaria, como una categoría normativa sujeta a un procedimiento más exigente que el ordinario, dispuesto en el artículo 153 de la Carta. (…) el fundamento de la cualificación especial y rigurosa de estas leyes 4 “La jurisprudencia sistematizó estos requisitos, así: (i) claridad, se refiere a que la argumentación esté hilada y los razonamientos sean comprensibles; (ii) certeza, exige la formulación de cargos contra una proposición jurídica real, y no una deducida por el actor e inconexa con respecto al texto legal; (iii) especificidad, exige concreción en el análisis efectuado; (iv) pertinencia, está relacionada con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, que se basen en la confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto demandado, no en argumentos meramente legales o doctrinarios, ni en puntos de vista subjetivos o de conveniencia; y (v) suficiencia, cuando la acusación no sólo es formulada de manera completa sino que, además, es capaz de suscitar en el juzgador una duda razonable sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas”. Sentencia C-032 de 2018. M.P.: José F. Reyes C. 4 Concepto recae en tres argumentos5 (…) De otra parte, en razón a la amplitud de temas que recoge la reserva de ley estatutaria, la jurisprudencia ha sido uniforme en establecer que la misma debe interpretarse de forma restrictiva. De lo

contrario, se vaciaría de competencia al Legislador ordinario”6. El criterio restrictivo “cobra particular relevancia en el ámbito de la regulación de los derechos y deberes fundamentales, pues es evidente que toda norma se refiere directa o indirectamente al ejercicio o restricción de un derecho fundamental. Así, (la Corte) ha enfatizado en que no todo evento ligado a los derechos fundamentales debe ser tramitado mediante ley estatutaria. Igualmente, que la identificación del trámite al que está sujeta la norma se hace a partir del contenido material de las disposiciones y no de su identificación formal”; de modo que, en síntesis7: “Las reglas jurisprudenciales vigentes que establecen el alcance de la reserva de ley estatutaria son las siguientes: (i) se rige por criterios restrictivos; (ii) la regulación de derechos y deberes fundamentales está sujeta a reserva de ley estatutaria. No obstante, no todo evento ligado a los derechos fundamentales debe ser tramitado mediante este tipo de ley; (iii) la regulación estatutaria u ordinaria no se define por la denominación adoptada por el Legislador, sino por su contenido material; (iv) las disposiciones objeto de trámite cualificado son aquellas que regulan el núcleo esencial del derecho o deber fundamental, aspectos inherentes al mismo, la estructura general y sus principios reguladores o la normativa que lo regula de forma integral, completa y sistemática. Igualmente, la reserva también aplica cuando se ‘trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección de un derecho fundamental’. (v) Los elementos estructurales se refieren a aquellos más cercanos a su núcleo esencial, es decir, los aspectos inherentes

al ejercicio del derecho que consagren límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten dicho núcleo esencial delimitado por la Constitución; y (vi) la regulación integral es aquella cuyo objeto directo es desarrollar el régimen de derechos fundamentales, no materias relacionadas, y que tenga la pretensión de ser una regulación integral, completa y sistemática”. Visto así, se encuentra que la demanda no cumple con los requisitos de especificidad y suficiencia, en la medida en que se basa en la formulación de un cargo genérico de inconstitucionalidad pero no expone las razones específicas por las cuales cada norma en concreto (su contenido material) se debía tramitar como ley estatutaria. Como antes se transcribió, la ley que se acusa se integra por 9 5 “(i) la naturaleza superior de este tipo de normas requiere superior grado de permanencia en el ordenamiento y seguridad jurídica para su aplicación; (ii) por la importancia que para el Estado tienen los temas regulados mediante leyes estatutarias, es necesario garantizar mayor consenso ideológico con la intervención de minorías, de tal manera que las reformas legales más importantes sean ajenas a las mayorías ocasionales y, (iii) es necesario que los temas claves para la democracia tengan mayor debate y consciencia de su aprobación, por lo que deben corresponder a una mayor participación política”. 6 Sentencia C-370 de 2019. M.P.: Gloria S. Ortiz D. Se omiten referencias al pie del original. 7 Ídem. 5 Concepto Capítulos (63 artículos) que establecen el régimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas con discapacidad mayores de edad, en distintas temáticas.

De otro lado, la demanda no satisface los requisitos de claridad, certeza y pertinencia. En ella, se asume que la Ley 1996 de 2019 regula de manera integral, completa y sistemática el derecho fundamental al que hace referencia el artículo 14 superior, pero se alude indistintamente al “derecho fundamental a la capacidad jurídica” como uno de los atributos de la personalidad, y al “derecho fundamental de la autonomía personal, personalidad jurídica y/o capacidad plena”, sin que sea comprensible el concepto de violación propuesto. Ahora bien, más allá de la discusión en torno a si la capacidad jurídica se puede entender como un derecho fundamental, dada su íntima relación con el objeto mismo del reconocimiento de la personalidad jurídica8 y que se trata de un derecho que está en cabeza de toda persona en razón de su condición como tal y como presupuesto para el desarrollo de la dignidad humana9, no existen razones para concluir que la Ley 1996 de 2019 afecte su núcleo esencial o que sea una regulación “integral, completa y sistemática”, cuando expresamente restringe el ámbito de aplicación a “las personas con discapacidad” y específicamente a quienes son “mayores de edad”. En efecto, como se conceptuó ante esa misma Corporación10: “(…) Aunque ‘la elaboración de una definición de discapacidad ha sido un proceso muy lento y difícil’, lo que explica que la Ley 1996 de 2019 no contenga una descripción exacta de la misma, existe un consenso en cuanto a que la comprensión de la discapacidad ha evolucionado hacia un concepto cada vez más incluyente, que abandona los modelos tradicionales para avanzar hacia uno social,

basado en el reconocimiento de los derechos humanos. // La Corte Constitucional ha sostenido que, a partir de la promulgación de la Ley 1346 de 2009, aprobatoria de la CDPD (Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad), ‘surgió para el Estado colombiano la necesidad de transformar el paradigma bajo el cual tradicionalmente se había venido identificando a este grupo poblacional (a las personas con discapacidad)’ (…) // Ahora bien, en cuanto a la CDPD, la Corte Constitucional ha reconocido su integración al bloque de constitucionalidad y la adopción que esta efectúa del modelo social, en armonía con la garantía de los derechos humanos. (…) // De acuerdo con la exposición de motivos el proyecto de ley (Ley 1996 de 2019) fue resultado de una 8 Cfr. Sentencias T-522 de 2014 y T-447 de 2019. 9 Cfr. Sentencia C-910 de 2004, sobre los derechos y deberes fundamentales. En los términos de la Observación general Nº 1 (2014) del Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad “La capacidad jurídica es un derecho inherente reconocido a todas las personas, incluidas las personas con discapacidad”. 10 Concepto del 10 de septiembre de 2020, expediente: D-13575 (acumulado D-13585). M.P.: Cristina Pardo. Se omiten referencias al pie del original. 6 Concepto construcción colectiva que recogió la obligación del Estado colombiano de implementar el nuevo paradigma sobre los derechos de las personas con discapacidad (modelo social) y el mandato de armonización del régimen de capacidad legal a los estándares del

artículo 12 de la CDPD, para incorporar una comprensión de la discapacidad que, a partir de la diversidad, no restringiera la capacidad jurídica (dejando de lado la escisión entre capacidad de ejercicio y de goce) y tuviera en cuenta los problemas sociales estructurales. // (…) Se pretendió, entonces, abandonar la dicotomía entre personas con capacidad plena y ‘con discapacidad mental absoluta’, propias de un modelo antiguo, para pasar a establecer apoyos y salvaguardias que varíen en su intensidad según sea requerido, garantizando el derecho de las personas con discapacidad al ejercicio de su capacidad legal en concordancia con mecanismos de control efectivo y real que lo viabilicen.”. Queda claro, entonces, que aunque trascendental, el objeto de la Ley 1996 de 2019 es limitado: establecer un régimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas con discapacidad mayores de edad, que sea armónico con los distintos marcos normativos elaborados a partir de una comprensión específica de la discapacidad con fundamento en la cual se exige, de tiempo atrás, una regulación consistente. En este orden de ideas, es preciso mencionar que mediante la Ley 1618 de 2013, esta si estatutaria, se establecieron “las disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad”. Esta norma tiene como objeto “garantizar y asegurar el ejercicio efectivo de los derechos de las personas con discapacidad, mediante la adopción de medidas de inclusión, acción afirmativa y de ajustes razonables y eliminando toda forma de discriminación por razón de discapacidad, en concordancia con la Ley 1346 de 2009”.

Si se admite que la Ley 1996 de 2019 regula un derecho fundamental, es claro que lo haría de manera restringida, pues no incorpora los distintos aspectos fijados en otras disposiciones aplicables. Entre ellas, la CDPD y su ley aprobatoria (Ley 1346 de 2009), sin mencionar las normas relativas al reconocimiento de la personalidad y de la capacidad jurídica. Bajo estos presupuestos, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y a los criterios adoptados por la Corte Constitucional, el Ministerio Público solicitará a la Corte que se inhiba para emitir pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda presentada contra la Ley 1996 de 2019. No obstante lo anterior, en caso de que la Corte Constitucional opte por definir el asunto cuyo examen solicita el demandante, dada la relevancia del mismo, se efectuará una solicitud subsidiaria encaminada a desatar el problema planteado. 7 Concepto 2.2. Problema jurídico De conformidad con los planteamientos de la demanda, el Ministerio Público considera que en este caso correspondería resolver el siguiente problema jurídico: - ¿El trámite y la expedición de la Ley 1996 de 2019, "Por medio de la cual se establece el régimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas con discapacidad mayores de edad", desconoció los artículos 14, 152 y 153 de la Constitución Política, porque se aprobó como una ley ordinaria y no como una ley estatutaria? 2.3 Exequibilidad de la normativa acusada por violación de la reserva estatutaria

Según se indicó, en aras de resolver el problema planteado, la primera cuestión por definir es si la Ley 1996 de 2019 regula un derecho fundamental, los procedimientos y recursos para su protección. Aunque, como se advirtió, el accionante no plantea con claridad su acusación, se deduce que el derecho involucrado no sería otro que la capacidad jurídica, puesto que la autonomía personal y la personalidad jurídica superaran el objeto de la normativa. Al respecto, se precisa que si bien el artículo 14 superior alude al reconocimiento de la personalidad jurídica, esto no conlleva a descartar a priori que el derecho a la capacidad jurídica incumpla las condiciones requeridas para calificarse como un derecho fundamental. En efecto, si se tiene en cuenta que “será fundamental todo derecho constitucional que funcionalmente esté dirigido a lograr la dignidad humana y sea traducible en un derecho subjetivo”11, que los derechos fundamentales “responden a la idea de unos derechos que se radican en cabeza de toda persona, exclusivamente en razón de su condición como tal y como presupuesto para el desarrollo de la dignidad humana”12, y la relevancia de la capacidad en su relación con la dignidad13, sería admisible su carácter fundamental. En este orden de ideas, bajo el entendido que capacidad jurídica incluye tanto la capacidad de ser titular de derechos, como la de actuar en derecho, es viable colegir que la norma en discusión, al menos, se relaciona con un derecho fundamental. 11 Sentencia T-227 de 2003. M.P.: Eduardo Montealegre L. 12 Sentencia C-910 de 2004. M.P.: Rodrigo Escobar G. 13 Esta afirmación se explica en detalle en el concepto de la Procuraduría emitido dentro del proceso D-13575

(acumulado D-13585). Entre otros argumentos, se subrayó lo dicho por la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad (informe A/HRC/37/56), así: “En expresa alusión a la Observación general Nº 1 (2014), el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, destacó que ‘[l]a capacidad jurídica implica ser titular de derechos y obligaciones (capacidad legal) y ejercer esos derechos y obligaciones (legitimación para actuar)’, ‘que ahora se entiende que la capacidad jurídica es un atributo universal inherente a todas las personas en razón de su condición humana’, y que ‘[l]a negación y la restricción de la capacidad jurídica de las personas con discapacidad son graves y tienen repercusiones en todos los aspectos de la vida’”. 8 Concepto Ahora bien, pese a que el demandante omitió el análisis del contenido material de las normas incorporadas en la Ley 1996 de 2019 lo cual, como se mencionó, es condición para avanzar en el análisis, resulta evidente que no existe razón alguna para concluir que dicha normativa pretenda regular de manera integral, completa y sistemática tal derecho. De acuerdo con lo señalado, la capacidad jurídica encuentra sus bases en los distintos instrumentos que hacen parte del bloque de constitucionalidad, en la Carta Política, y en las leyes de diferentes órdenes. Pero, además, la cuestionada ley limitó su objeto a las personas con discapacidad, y que son mayores de edad, no regulan el núcleo esencial del derecho fundamental, ni sus elementos estructurales. De tal manera, en aplicación del criterio de interpretación restrictivo, se encuentra

que el trámite y la expedición de la Ley 1996 de 2019 no desconocieron los artículos 14, 152 y 153 superiores, sino que observó la regla general que se mantiene en favor del Legislador ordinario. Por lo anterior, el Ministerio Público solicitará que, en caso de proferir una sentencia de fondo, la Corte Constitucional declare la exequibilidad de la Ley 1996 de 2019, por el cargo examinado.

3. Solicitud Por las razones expuestas, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional que se INHIBA para emitir un pronunciamiento de fondo sobre el cargo formulado contra la Ley 1996 de 2019 "[p]or medio de la cual se establece el régimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas con discapacidad mayores de edad", por ineptitud sustantiva de la demanda y que, en caso de proferir una sentencia de fondo, la declare EXEQUIBLE por el mismo cargo.

Atentamente,

FERNANDO CARRILLO FLÓREZ

Procurador General de la Nación DFYM/tmfc 9