PGN - PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA - En la contratación pública

Dependencia: Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia

Administrativa

Radicación No.: 014-86287.03

Disciplinado: Tirso Caicedo Guerrero

Cargo y entidad: Contralor Departamental Casanare Quejoso: De Oficio-Gobernador Fecha queja: Octubre 18 de 2000

Fecha hechos: Junio 9 de 2000

Asunto: Auto de archivo

Bogotá DC, 30 JUN. 2004

1. La queja.

JORGE PRIETO RIVEROS, Gobernador del Departamento de Casanare, mediante escrito de 18 de octubre de 2000 (fI. 18), denuncia la existencia de presuntas irregularidades atribuidas al Contralor Departamental, TIRSO CAlCEDO GUERRERO por haber adelantado proceso sancionatorio fiscal en su contra a raíz de la publicación del informe de legalidad de la contratación presentado por la Contraloría el 8 de mayo de 2000 a la Asamblea Departamental de Casanare, en el cual incurrió en inconsistencias y falsedades.

2. Indagación preliminar. Investigación disciplinaria.

Con fundamento en la información presentada, la Procuraduría Regional de Casanare, mediante auto de julio 21 de 2000 (fI. 65), inició indagación preliminar a efecto de verificar presuntas irregularidades atribuidas al Contralor Departamental de Casanare TIRSO CAICEDO GUERRERO, al presentar el 8 de marzo (sic) de 2000, ante la Asamblea Departamental, el informe de legalidad, financiero, de gestión y resultados de la vigencia de 1999, "sin ajustarse al debido proceso y al derecho de

defensa y en general a los principios que rigen el procedimiento fiscal”.

3. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Previo análisis a los documentos allegados al expediente, se observa que la Contraloría Departamental en ejercicio de las facultades de control fiscal, constitucionales y legales, teniendo en cuenta los diferentes sistemas de control determinados en la Ley 42 de 1993, como son los controles financiero, de gestión y de resultado de la administración departamental, tuvo en cuenta el informe del Departamento para determinar la programación, ejecución y administración de los recursos públicos del Departamento.

Teniendo como fundamento dichos Informes, presentó a la Asamblea Departamental, con fecha del 8 de mayo de 2000, los informes respectivos a cada caso entre los que se encuentra el Informe de legalidad de contratación con formalidades plenas (anexo 1), el cual fue realizado por un equipo de trabajo, de apoyo y de revisión de la contraloría, en el cual se elaboraron cuadros comparativos de la contratación con formalidades mes a mes, por unidad ejecutora, por jurisdicción, por sectores y por tipo de contratos, se analizaron el control de legalidad, la contratación directa, los principios de transparencia, de economía, de responsabilidad, de equilibrio económico y financiero de los contratos, de selección objetiva, de interpretación de las normas de contratación estatal, conforme a lo estipulado en la Ley 42 de 1993, concordante con las previsiones de la Ley 80 de 1993. Fue así como en cuanto al principio de transparencia, al analizar la contratación realizada en el año de 1999, se observaron dos fenómenos de relevancia, como lo

fueron la gran cantidad de contratos celebrados en el mes de diciembre (476), especialmente en los últimos tres días se suscribieron 322, comprometiéndose la mayoría del presupuesto con bastante prisa, lo que puso en duda la conveniencia general como parámetro de la contratación y que además, la totalidad se realizó mediante contratación directa, aún cuando la Ley 80/93, señala como principio general de contratación estatal, que debe llevarse a cabo mediante licitación publica y que sólo excepcionalmente y en los casos taxativamente señalados debe contratarse en forma directa, sin embargo en el Departamento no dio aplicación al proceso de licitación publica. De otra parte, se estableció en el informe, que se transgredió el principio de transparencia, pues varios contratos analizados recaen sobre el mismo objeto, con los mismos rubros presupuestales, para ser ejecutados en la misma época y celebrados con el mismo contratista, indicando con esto un posible fraccionamiento de contrato para evitar la licitación pública. Estableció el informe como prueba de lo anterior a los contratos Nos. 601-99 y 602-99, del 30 de diciembre de 1999, suscritos con el Almacén Popular, para el suministro de materiales de construcción con destino al Programa de vivienda de interés social en la ciudadela Araguaney, lo mismo con los contratos Nos. 544-99 y 582-99, 343-99 y 407-99, 425-99 y 426-99, y otros, para un total de 20 contratos en este ítem (fIs.11 a 15). En el informe se dejó constancia de la remisión de copias de algunos contratos a la Procuraduría y la Fiscalía, a efecto de investigar posibles irregularidades

disciplinarias y penales (fI. 23). Se estableció la existencia de contratos con igual objeto contractual, como los Nos. 542 y 543 de diciembre 30-99, distinto contratista, por diferente objeto y valor. Los contratos 468 y 469 de diciembre 29-99, distinto beneficiario igual objeto y diferente valor. Se anota, en relación con el análisis de la legalidad en cuanto a formalidades, que son repetitivos lo casos en que contratos con nombre y pie de firma de JORGE PRIETO RIVEROS, aparecen con una firma que no corresponde a la del citado Gobernador y que al observar la certificación expedida por Recursos Humanos sobre los días que se ha encargado las funciones de la Gobernación a secretarios de despacho, se verificó que efectivamente la fecha que figura en el contrato coincide en reiteradas ocasiones con Ia fecha en que el Gobernador se había apartado del ejercicio de sus funciones y cita los contratos 3734, 492, 362, 395, 387 de diciembre 29-99, 490, 493 de diciembre 29 y 719 de diciembre 31-99 (fls. 24 y 25). Del informe contractual presentado por la Oficina Jurídica de la Gobernación, se deduce que la mayoría de los contratos no tiene fecha de recibido de las propuestas y otras se presentan el día anterior a la firma del contrato, además se detectó que muchos contratos aún cuando hay dos propuestas, al parecer han sido elaboradas por el mismo proponente, esto en razón a la coincidencia en el tipo de letra, el mismo esquema de presentación de las propuestas, los mismos cuadros de proyecciones y en cuanto al valor, es mínima la diferencia, con el agravante de que en la mayoría de

los casos, no se acompaña el certificado de la Cámara de Comercio, lo que indica que la propuesta no es real o seria o el proponente no existe, como tampoco en otros aparece la hoja de vida del contratista o del profesional que lo avale y enumera los casos, números 619 de diciembre 31, 527 y 528 de diciembre 30-99, 276 de diciembre 9 y 649 de diciembre 30-99 (fI. 26). Se estableció y relacionaron contratistas a quienes se les habían otorgado mayor número de contratos durante la vigencia del año 1999, dejando entrever cierta preferencia por algunos contratistas. (fIs. 27 a 29) Se relacionaron contratos y pagos de honorarios a profesionales del derecho para atender procesos judiciales y conciliaciones prejudiciales (fI. 30). También se relacionaron contratos de suministro con presuntos sobrecostos, los cuales generarían un posible detrimento al erario del Departamento, transgrediendo los principios de transparencia y economía, por lo que se dispuso compulsar copias a la oficina de investigaciones fiscales con el objeto de adelantar los trámites correspondientes (fls. 31 a 33), para finalmente hacer las recomendaciones pertinentes en relación con la observancia de la normatividad dispuesta para la contratación estatal, señalando que se debe tener en cuenta que la relación mensual de los contratos que se remita a la Contraloría, debe ceñirse y cumplir con los requisitos exigidos y consagrados en el manual de control fiscal, Resolución No. 514 de 1997, pues la información enviada no cumple con tales requisitos y en oportunidades no coincide lo consignado en el informe con la del

contrato mismo (fI. 34). Una vez rendido el mencionado informe a la Asamblea Departamental, el cual se hizo en cumplimiento del artículo 54 de la Ley 42 de 1993 y de la Ley 330 de 1996, que establece: “Presentar anualmente a la Asamblea Departamental…un informe sobre el estado de las finanzas se las entidades departamentales a nivel central y descentralizado que comprenda el resultado de la evaluación y su concepto sobre la gestión fiscal de la administración en el manejo dado a los fondos y bienes públicos”, el cual trascendió a la opinión pública, (no está demostrado en que forma), ahora bien los efectos que dichos informes tengan en la opinión pública no pueden ser catalogados como antijurídicos y menos ser la consecuencia de investigación fiscal o de diligencias preliminares, pues tales circunstancias desdicen del sistema de control fiscal, y como consecuencia realizar la respectiva evaluación, conclusión y recomendaciones sobre las deficiencias encontradas. Pero enterados de su contenido, ESPERANZA VARGAS mediante escrito del 22 de mayo de 2000 (fIs. 9 a 5), requirió al Contralor Delgado GUERRERO, sobre la información dada en relación con el contrato 468 del 29 de diciembre de 1999, la cual fue contraria a la realidad pues su contrato difiere en su objeto del contrato 469 suscrito con JORGE ALBERTO MOSCOSO y no como figura en el informe, cuando se afirma que con contratos irregulares por tener el mismo objeto. Al respecto, el Contralor con Oficio No. 623 de la misma fecha, le da respuesta manifestándole que la información presentada a la Asamblea sobre los contratos de la Gobernación tuvo

como soporte la relación de los mismos, remitida por dicha entidad dentro del informe correspondiente, tal como aparece en el folio 221. Igual situación sucedió con los contratos 673 y 674, los cuales fueron objeto de requerimiento por la deficiente información dada por la Oficina Jurídica de la Gobernación de Casanare (fls. 11 y 13 a 5). Consecuente con las anteriores circunstancias y con fundamento en las deficiencias encontradas en el informe o relación de contratos a diciembre de 1999, presentado por la citada Gobernación (fls. 210 y ss). Y plasmadas en el informe de legalidad sobre la contratación con formalidades plenas (anexo 1), el Contralor Departamental, TIRSO DELGADO GUERRERO, en ejercicio de las facultades constitucionales, legales y específicamente la Resolución No. 514 del 24 de noviembre de 1997, resolvió iniciar mediante Resolución No. 0309 de 19 de junio de 2000, Proceso Sancionatorio de Responsabilidad Fiscal, en contra de JORGE PRIETO RIVEROS y POLICARPA CLAVA SÁNCHEZ, en su orden Gobernador y Jefe de la Oficina Jurídica de la misma entidad, el cual culminó con fallo sancionatorio por Resolución No.0401 del 5 de septiembre de 2000 (fIs. 52 a 55). Es del caso anotar que sobre los mismos hechos, materia de la presente indagación, el Gobernador de Casanare, JORGE PRIETO RIVEROS, interpuso una tutela, en defensa del debido proceso, la honra, al buen nombre y a la vida, el cual culminó con

la revisión por parte de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante providencia del 27 de julio de 2000 (fl. 168), la cual expresó en uno de sus apartes que: "…En relación con el caso que nos ocupa a la Sala, es de señalar que la función del órganos (sic.) de control fiscal, es de vigilar el manejo de la ley y de la moralidad pública, la verificación de los resultados de las gestiones estatales, y que ejerzan su función; aunque de conformidad con las nuevas directrices trazadas a dicho control, aquella debe tener lugar de manera posterior y selectiva, sin interferir ni invadir la órbita de competencias propiamente administrativas y sin asumir una responsabilidad coadministradota que la constitución no ha previsto”. “En el caso en estudio, el hecho sobre el que se fundamenta el Gobernador de Casanare la solicitud de tutela, es el informe que el Contralor Departamental entregó a la Asamblea Departamental, en cumplimiento de los previstos en el numeral 9 del artículo 9 de la Ley 330 de 1996, cuyo contenido esta precisado en la norma citada respecto del estado de las finanzas las entidades…que comprenda el resultado de la evaluación y su concepto sobre la gestión fiscal de la administración en el manejo dado a los fondos y bienes públicos, tarea que implica a juicio de la sala, no sólo la presentación de cifras y documentos sino además, debe contener aspecto de evaluación subjetiva que debe hacer el Contralor Departamental sobre la gestión de la administración…De conformidad con lo anterior, no puede decirse que por el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales que le competen al Contralor Departamental, pueda argumentarse violación de derechos

constitucionales fundamentales, cuando como en el presente caso, el Contralor Departamental de Casanare se limitó a presentar el informe anual al que le obliga la ley.” Agregó que si del mencionado informe surge la necesidad de adelantar acciones de responsabilidad fiscal, disciplinaria o penal, estas se promoverán según sea el caso. “Entre tanto, no puede aducirse que se ha juzgado un funcionario, pues el informe mencionado al recoger todos los aspectos de gestión en la respectiva entidad territorial, obviamente debe poner de presente, de manera responsable, los aspectos que considere no estén en consonancia con los principios que rigen la actuación administrativa…Lo cierto es que, revisada la documentación anexa, se encuentra que con anterioridad a la presentación del informe anual ante la Asamblea Departamental, el Contralor había presentado diferentes quejas y denuncias ante la Procuraduría Regional y ante la Fiscalía por los hechos relacionados con la gestión del Departamento, por lo que, en principio, la presentación del mencionado informe, en los términos que resalta el accionante, tuvo como respaldo la presentación de las referidas denuncias”, para finalmente denegar las pretensiones del accionante, revocando el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare. En similar sentido se pronunció la Fiscalía al precluir la investigación seguida contra el Doctor TIRSO CAICEDO GUERRERO, Contralor Departamental, mediante providencia del 28 de enero de 2003 (fI. 234) , por los mismos hechos aquí indagados y denunciados, por el Doctor JORGE PRIETO RIVEROS en su condición

de Gobernador de Casanare, del cual se hace necesario resaltar los siguientes apartes: “En consecuencia ha de analizarse si la sanción impuesta al Señor JORGE PRIETO RIVERO se ajustó a los requerimientos legales o si por el contrario se impuso de manera arbitraria o con violación de las garantías constitucionales que como el debido proceso establecido como derecho fundamental consagrado en la Carta Política…o si se violó ostensiblemente la ley para poder atribuir la trasgresión de la normatividad punitiva, todo considerado desde una perspectiva conjunta de los hechos y las pruebas que integran este proceso…La ley (142-3), en sus artículos 99, 100 y 101, estableció las facultades del Contralor para imponer las sanciones…para quienes...no rindan las cuentas e informes exigidos o no lo hagan en la forma y oportunidad establecidos por la Contraloría, incurran reiteradamente en errores u omitan…En el mismo sentido el artículo 104 de la ley en mención señaló que las multas impuestas por los contralores serán descontadas por los pagadores del salario devengado por el sancionado, con base en la resolución ejecutoriada, la cual presta mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva". En relación con el procedimiento adelantado, el Despacho acoge lo manifestado por la Fiscalía, sobre los fundamentos legales en los cuales se basaron las rsoluciones Nos. 00369 del 9 de junio de 2000, mediante la cual se inició proceso sancionatorio contra el Gobernador, y la jefe del a Oficina Jurídica, y la Resolución No. 00495 del 2

de octubre de 2000, mediante la cual se les sancionó "…se establece que el sindicado no violó en su aspecto formal ninguna norma del ordenamiento jurídico por cuanto las decisiones se basaron en normas constitucionales, legales y reglamentarias, para lo cual debidamente se expidieron por los órganos competentes sirviendo concatenadamente unas de soporte legal y jurídico de las otras como a través de la reseña hecha se ha descrito…” (fl. 239). En tal sentido, no puede desconocerse que la función unilateral de la vigilancia de la gestión fiscal por parte de la Contraloría, pues esta tiene que manifestarse en informes que comprendan una evaluación de los hallazgos, unos resultados obtenidos de la aplicación de los sistemas de control y un concepto unilateral, sobre la gestión fiscal cumplida por la administración en relación con el manejo del erario, parámetros estos que orientaron y se respetaron en la presentación de los informes antes mencionados por la Contraloría a la Asamblea Departamental de Casanare, el 8 de mayo de 2000, en cumplimiento del artículo 300-11 de la Carta Política, como una de las formas de ejercer el control fiscal! el cual no se refleja únicamente en el proceso de responsabilidad fiscal, que es función complementaria del control y de la vigilancia de la gestión fiscal de la administración publica. En cuanto a la delegación de funciones que aduce el quejoso realizó mediante Resolución No. 938 de 1998, a través de la cual el Gobernador delegó en la Oficina Jurídica la rendición de los informes a la Contraloría, lo cual considera que lo exime de responsabilidad; por el contrario la delegación no justifica el desentenderse del

cumplimiento de las funciones y menos así, es mecanismo para desconocer los principios que rigen la función administrativa. Al respecto, es del caso advertir que tal como lo anunció el Señor Procurador General, “Al delegar se establece un vínculo funcional especial y permanente entre delegante y delegatario para el ejercicio de las funciones delegadas…El delegante conserva, como lo dispone el artículo 209 de la Constitución, el deber de dirección, instrucción y orientación, el deber de dirección, instrucción y orientación que corresponde al jefe de la entidad u organismo estatal, lo cual se fortalece con el vínculo permanente y activo, que surge entre delegante y delegatario que impone al primero deberes de revisión y el seguimiento de las decisiones que tome el segundo…”. Así las cosas, de conformidad con lo anteriormente expuesto, observa la Delegada que no se puede endilgar la comisión de falta disciplinaria imputable al citado Contralor Departamental de Casanare, en relación con las presuntas irregularidades atribuidas, toda vez que dadas las circunstancia en las cuales se desarrollaron los hechos materia de estudio en las presentes diligencias, no se dan los presupuestos previstos en el artículo 23 de la Ley 734 de 2002 para que se configure falta disciplinaria en contra del Doctor TIRSO CAICEDO GUERRERO, la Delgada procederá a dar por terminada la acción disciplinaria y ordenará el archivo de las diligencias en su favor, conforme los dispone el artículo 73 de la Ley 734 de 2002. En mérito de lo expuesto, La PROCURADORA SEGUNDA DELEGADA PARA LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA, en ejercicio de las facultades que le otorga el

Decreto 262 de 2000 Art.25 numeral 1 literal c), RESUELVE PRIMERO: Ordenar la terminación de la actuación y en consecuencia disponer el archivo del proceso radicado con el No.14-86287-03, adelantado en contra de TIRSO CAICEDO GUERRERO, en su condición de Contralor Departamental de Casanare.

SEGUNDO: Remitir las presentes diligencias al Centro de Notificaciones de la Procuraduría General de la Nación, con el fin de notificar la presente decisión al implicado, remitiendo copia de esta providencia. Para el efecto, se tendrá en cuenta lo establecido TIRSO CAICEDO GUERRERO en los artículos 101 y 109 de la Ley 734 de 2002

TERCERO: En cuanto a la comunicación al quejoso, no procede toda vez que las diligencias se adelantaron de oficio.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

LAURA GUIOMAR ECHEVERRY GARZÓN Procuradora Segunda delegada para la Vigilancia Administrativa Exp. No.14-86287-03

LGEG-ATT