PGN - PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA - Incidencia de las cuantías y el monto del presupuesto respec

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD-Liquidación honorarios de Concejales y medidas de seguridad INICIATIVA LEGISLATIVA-Las reglas no se desconocieron en el trámite de la ley que regulo liquidación honorarios Concejales INCOMPATIBILIDAD DE CONCEJAL-Régimen según regulación legal PROYECTOS DE LEY-Proceso deliberatorio Sobre el particular, la Procuraduría considera que dichas actuaciones se enmarcan en la dinámica propia del proceso deliberativo de los proyectos de ley y, por consiguiente, no son contrarias a las normas constitucionales. En concreto, la asignación de labores a subcomisiones es una práctica parlamentaria que, a pesar de no estar regulada en el ordenamiento jurídico colombiano, es aceptada como un mecanismo válido de racionalización del debate por parte de las cámaras. En punto de ello, se destaca que, en torno a la constitucionalidad de la operación de las subcomisiones, se ha indicado que las tareas adelantadas por las mismas no desconocen la Carta Política, siempre que las decisiones sobre los asuntos encomendados sean deliberadas y adoptadas en última instancia por la célula legislativa respectiva, conforme a sus competencias. INICIATIVA LEGISLATIVA-Las reglas no fueron desconocidas en el trámite de la ley/INICIATIVA LEGISLATIVA-Regulación Constitucional Ahora bien, contrario a lo sostenido por los accionantes, la Procuraduría estima que la Ley 2075 de 2021 no desconoció las reglas de iniciativa legislativa, porque debido a la temática del cuerpo normativo podía iniciar su trámite ante cualquiera de las dos cámaras

a iniciativa de los congresistas. En efecto, no se trata de un asunto tributario o de relaciones exteriores que tenga limitaciones relacionadas con la célula legislativa de origen, así como tampoco es una materia que tenga iniciativa restringida. FACULTAD LEGISLATIVA-Para introducir modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos en curso/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Regulación legal Además, debe tenerse en cuenta que en la jurisprudencia constitucional se ha explicado que las células legislativas están facultadas para introducir modificaciones a los proyectos de ley. Específicamente, se ha indicado que el ordenamiento superior “permite a las comisiones y a las plenarias de cada cámara hacer modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos en curso. Al respecto, se toma nota de que dichos cambios se encuentran amparados por el principio de identidad flexible consagrado en los artículos 160 de la Constitución y 178 de la Ley 5ª de 1992, siempre que la modificación, adición o supresión guarde “estrecha relación con el contenido del proyecto”, lo cual sucede en esta oportunidad. 1 FACULTAD LEGISLATIVA-La modificación del cuerpo normativo deliberado siempre respondió a la esencia y propósito propuesto Específicamente, aunque en atención a la propuesta de la subcomisión establecida por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se modificó el título y el articulado inicialmente contemplado en la iniciativa radicada ante el Congreso de la República, lo cierto es que el cuerpo normativo deliberado siempre respondió a la esencia y propósito propuesto desde el comienzo del iter legislativo.

Lo anterior, porque en todo momento se buscó adoptar una normatividad que promoviera la protección económica de los concejales, en especial, que asegurara su mínimo vital. Así, inicialmente se propuso permitir que desarrollaran contratos de prestación de servicios y fomentar su capacitación, pero luego se optó por garantizarles un ingreso de al menos un salario mínimo mensual y la afiliación al régimen de seguridad social. Ello con el fin de mejorar la prestación de las funciones asignadas, reconocer la importancia de las labores desempeñadas y conceder un trato digno a los representantes de la ciudadanía. IMPACTO FISCAL-Cuando se ordene un gasto u otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito según regulación legal /LEYES ORGANICAS-Funciones del Congreso según regulación Constitucional VICIO DE PROCEDIMIENTO-Cuándo se configura en materia legislativa/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PÚBLICO-Decretado por una ley previa en incluido en la ley del presupuesto En este orden de ideas, la Corte Constitucional ha señalado que se configura un vicio en el procedimiento legislativo cuando no se incluye expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias respectivas los costos fiscales de la iniciativa, siempre que: (i) el proyecto de ley ordene gasto u otorgue beneficios tributarios, y (ii) se desconozca el criterio de impacto fiscal contenido en el artículo 334 de la Constitución. En relación con el primer punto, cabe recordar que el principio de legalidad del gasto público exige que todo gasto debe ser decretado en una ley previa y, posteriormente,

incluido en la ley de presupuesto. De este modo, el artículo 345 de la Constitución establece que no es posible hacer erogaciones con cargo al tesoro que no estén incluidas en el presupuesto de gastos y que “tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso”. En este orden de ideas, se advierte que la Ley 2075 de 2021 no ordena gasto, sino que autoriza que se efectúe un gasto del Estado con el propósito de mejorar las condiciones remunerarías y de seguridad social de los concejales como servidores de elección popular de las entidades territoriales. En otras palabras, se trata de una ordenación previa a la erogación, sin que se esté efectuando una apropiación presupuestal, asunto que deberá llevarse a cabo a través de la ley de presupuesto. En consecuencia, en esta oportunidad no era imperioso, en los términos del artículo 7° de la Ley 819 de 2003, un análisis del impacto fiscal de la norma. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Regulación constitucional/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Busca evitar que en el trámite legislativo se introduzcan normas que no tienen conexión con lo que se está regulando Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que dicho mandato busca evitar que en el trámite legislativo se “introduzcan normas que no tienen conexión con lo que se está regulando”, e impedir que a “los proyectos de ley que tramita el 2 Congreso se le inserten normas ajenas a la cuestión tratada”. Lo anterior, con el propósito de “racionalizar y tecnificar el proceso de deliberación y creación

legislativa”. A efectos de verificar el respeto del principio de unidad de materia es necesario constatar que el Congreso de la República haya: (i) definido “con precisión, desde el mismo título del proyecto, cuáles son las materias de que se va a ocupar la ley”; y (ii) mantenido “una estricta relación interna, desde una perspectiva sustancial, entre las normas que hacen parte de la ley, de manera que exista entre ellas coherencia temática y una clara correspondencia lógica con la materia general de la misma”. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No se viola al modificar la liquidación de los honorarios porque se aplican los principios de igualdad y proporcionalidad Por lo demás, el Ministerio Público considera que el hecho de haberse modificado los valores de los honorarios de los concejales de los municipios de especial, 1ª, 2ª y 3ª categoría a pesar de que el objeto de la ley es atender la situación de dichos servidores en los entes territoriales más pequeños (municipios 4ª, 5ª y 6ª categoría), no implica una violación del principio de unidad de materia. Ello, porque la modificación de la liquidación de los honorarios de estos últimos implicaba un cambio en los ingresos de aquellos, en razón de los principios de igualdad y proporcionalidad. PRINCIPIO DE AUTONOMIA-De las entidades territoriales en un estado Unitario/PRINCIPIO DE AUTONOMIA-De las entidades territoriales Los artículos 1°, 286 y 287 de la Carta Política establecen que Colombia es un (departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas), lo cual se manifiesta en que

estas tienen las siguientes prerrogativas con los límites que establecen la Constitución y la ley: (a) gobernarse por autoridades propias; (b) ejercer las competencias que les correspondan; (c) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (d) participar en las rentas nacionales. A partir de ello, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el artículo 287 Superior si bien reconoce esas cuatro facetas del núcleo esencial del principio de autonomía de las entidades territoriales, también señala que el grado de autonomía que detentan está circunscrito a los límites previstos en la Constitución y en la ley. De tal forma que, el principio de autonomía territorial no tiene un carácter absoluto y no puede ser entendido de manera aislada o descontextualizada, sino que, por el contrario, se subordina a los lineamientos del sistema normativo. PRINCIPIO DE AUTONOMÍA TERRITORIAL-Se armoniza con el principio del Estado unitario Entre tales lineamientos se encuentra la necesidad de armonizar la autonomía de las entidades territoriales en pleno equilibrio y coexistencia con el principio del Estado unitario, que presupone la centralización política y la unidad legislativa para que existan parámetros uniformes del orden e interés nacional, sin que sean desconocidos los contenidos esenciales que reconoce expresamente el artículo 287 de la Carta Política. En tal sentido, las limitaciones a la autonomía territorial son constitucionalmente aceptadas, solo cuando se concluya que éstas son razonables y proporcionadas en el caso concreto. 3 FINES ESENCIALES DEL ESTADO-En el marco de la libertad de configuración

del legislador/PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES-Regulación Constitucional De igual manera, el reconocimiento de un ingreso mínimo a los concejales por los servicios que prestan al ser miembros de una corporación pública, en los términos del artículo 123 superior, tiene justificación constitucionalmente legitima, porque se estableció y además materializa fines esenciales del Estado -como el trabajo y la dignidad humana (arts. 1 y 25 CP)-, permite el cumplimiento del mandato superior de participación ciudadana en la conformación y el ejercicio de la política (art. 40 CP) y de los principios esenciales de la función administrativa (art. 209 CP). Finalmente, se evidencia que las medidas contenidas en el cuerpo normativo son proporcionales, ya que para la liquidación de los honorarios se tuvo en cuenta la categoría de los municipios y con esto su capacidad presupuestal, razón por la cual a pesar de que se reconoció un aumento en el importe de los honorarios, este, así como las medidas de afiliación a seguridad social, tuvieron en cuenta las distinciones económicas y materiales de las entidades territoriales. 4 Bogotá, D.C., 29 de septiembre de 2021 Honorables Magistrados Corte Constitucional Ciudad

Expedientes: D-14127, D-14147 y D-14150

Referencia: Acciones públicas de inconstitucionalidad interpuestas por Efraín Gómez Cardona y Everaldo Lamprea Montealegre contra la Ley 2075 de 2021, “Por medio de la cual se modifica el régimen vigente para la liquidación de honorarios de los concejales de los municipios de cuarta, quinta y sexta categoría; se

adoptan medidas en seguridad social y se promueve el derecho al trabajo digno”.

Magistrado Ponente: Alejandro Linares Cantillo

Concepto No.: 7000

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 278.5 de la Constitución Política1, rindo concepto en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes Los ciudadanos Efraín Gómez Cardona2 y Everaldo Lamprea Montealegre3 interponen demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 2075 de 2021, cuyo texto se transcribe a continuación: “LEY 2075 DE 2021

(enero 8) Por medio de la cual se modifica el régimen vigente para la liquidación de honorarios de los concejales de los municipios de cuarta, quinta y sexta categoría; se adoptan medidas en seguridad social y se promueve el derecho al trabajo digno.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene por objeto establecer una modificación a la tabla por la cual se liquidan los honorarios de los concejales de los municipios de cuarta, quinta y sexta categoría, procurando que los valores de sus ingresos por concepto de honorarios en ningún caso sean inferiores a un smmlv, dejando a cargo de los municipios de cuarta, quinta y sexta categoría, el pago de la cotización de la seguridad social, garantizando el derecho al trabajo digno, sin poner en riesgo la transparencia del acceso a la función pública. 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5.

Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. 2 Demandas D-14127 y D-1452.

3 Demanda D-14147. 5 Artículo 2º. Modifíquese el artículo 66 de la Ley 136 de 1994, modificada por la Ley 1368 de 2009, el cual quedará así: Artículo 66. Causación de honorarios. Atendiendo la categorización establecida en la Ley 617 de 2000, el valor de los honorarios por cada sesión que asistan los concejales será señalado en la siguiente tabla: Categoría Honorarios por sesión Especial $ 516.604 Primera $ 437.723 Segunda $ 316.394 Tercera $ 253.797 Cuarta $ 212.312 Quinta $ 212.312 Sexta $ 212.312 A partir del primero (1) de enero de 2021, los honorarios señalados en la anterior tabla, se incrementarán cada año en porcentaje equivalente a la variación del IPC correspondiente al año inmediatamente anterior. En los municipios de categoría especial, primera y segunda, se pagarán anualmente ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta cuarenta (40) extraordinarias al año. En los municipios de categorías tercera a sexta, se pagarán anualmente setenta (70) sesiones ordinarias y hasta veinte (20) sesiones extraordinarias al año. Parágrafo 1°. Los honorarios son incompatibles con cualquier designación proveniente del tesoro público del respectivo municipio, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las demás excepciones previstas en la Ley 4 de 1992. Parágrafo 2°. Se exceptúan del presente artículo los concejales de la ciudad de Bogotá, por cuanto el Decreto-ley 1421 de 1993, regula la materia.

Parágrafo 3°. En todo caso, los honorarios mensuales que devenguen los concejales no podrán ser inferiores al salario mínimo legal mensual vigente. Parágrafo 4°. Las sesiones de comisiones permanentes a las que asistan los concejales serán remuneradas con el mismo valor de una sesión ordinaria y tendrán los mismos límites definidos en este artículo para las sesiones ordinarias. Parágrafo 5°. Todo aumento en el valor que los concejales de municipios de categoría cuarta, quinta y sexta, que reciban por concepto de honorarios en relación con la que actualmente perciben, estará a cargo de las entidades territoriales. Artículo 3°. Modifíquese el artículo 23 de la Ley 1551 de 2012, el cual quedará así: Artículo 23. Los concejales tendrán derecho a la cotización al Sistema de Seguridad Social; Pensión, Salud, ARL y cajas de compensación familiar, la cual se hará con cargo al presupuesto de la administración municipal, sin que esto implique vínculo laboral con la entidad territorial. Parágrafo. Para financiar los costos en seguridad social de los concejales, de municipios que reciban ingresos corrientes de libre destinación, inferiores a 4.000 smlmv, se destinará el 0,6% del Sistema General de Participaciones de propósito general, contemplado en el artículo 2° de la Ley 1176 de 2007. Artículo 4°. Pago oportuno honorarios. Todos los concejales del país tendrán derecho a recibir el pago de los honorarios causados cada mes por concepto de su participación en sesiones ordinarias y extraordinarias, como máximo dentro de los primeros 5 días del mes

siguiente al mes en el cual fueron causados estos honorarios. 6 Artículo 5°. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”4. Los demandantes solicitan que se declare la inexequibilidad de la Ley 2075 de 2021, porque desconoce5: (i) Las reglas de iniciativa legislativa y el principio de identidad flexible6, pues el proyecto de ley inicialmente radicado buscaba establecer una excepción al régimen de incompatibilidades y promover la profesionalización de los concejales. Empero, con ocasión de la intervención de una subcomisión dispuesta por la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes para armonizar las proporciones de los parlamentarios antes de surtir el primer debate, se modificó drásticamente su contenido, el cual culminó ordenando el método de liquidación de los honorarios y el pago de seguridad social de dichos representantes de la ciudadanía7. (ii) Las reglas orgánicas referentes al impacto fiscal, porque en relación con el cuerpo normativo demandado no se rindió el correspondiente concepto de viabilidad presupuestal8. (iii) El principio de unidad de materia, ya que la norma no tiene conexidad interna, ya que, por ejemplo, se regulan los honorarios de todos los concejales a pesar de que el título del cuerpo normativo hace referencia únicamente a los representantes pertenecientes a los municipios de 4ª, 5ª y 6ª categoría9. (iv) El principio de autonomía de las entidades territoriales, puesto que el cuerpo normativo dispone de los recursos de las entidades territoriales con el propósito de que se destinen para el pago de los honorarios de los concejales, ignorando que

dicha regulación corresponde únicamente a las corporaciones administrativas del nivel municipal10.

II. Concepto del Ministerio Público La Procuraduría considera que no se configuran los vicios de forma en el trámite legislativo alegados en las demandas, ni tampoco los yerros materiales expuestos en las mismas y, por lo tanto, solicitará a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de la Ley 2075 de 2021, por las razones que pasan a explicarse. a) En el trámite de expedición de la Ley 2075 de 2021 no se desconocieron las reglas de iniciativa legislativa, ni el principio de identidad flexible La Ley 2075 de 2021 tiene su origen en el Proyecto de Ley 046/19 Cámara – 253/20 Senado, el cual en su versión original titulada “por medio de la cual se 4 Diario Oficial No. 51.551 de 8 de enero de 2021. 5 Los accionantes identifican con normas superiores violadas los artículos 1°, 151, 154, 157, 158, 169, 287, 298 y 312, así como 7° de la Ley 819 de 2003 y 28 de la Ley 1454 de 2011. 6 Cfr. Artículos 154, 157 y 158 de la Constitución.

7 Demandadas D-14127 y D-14147. 8 Demandadas D-14127 y D-14147. 9 Demanda D-14147. 10 Demandas D-14147 y D-14150. 7 establece una excepción al régimen de incompatibilidades de los concejales y se promueve su profesionalización”, contemplaba: (i) “Establecer una excepción al régimen de incompatibilidades de los concejales para

que puedan celebrar contratos de prestación de servicios profesionales y/o de apoyo a la gestión garantizando el derecho al trabajo sin poner en riesgo la transparencia del acceso a la función pública”; y (ii) “promover la profesionalización de las personas que ostenten la calidad de concejales”11. Sin embargo, con ocasión del alto número de proposiciones parlamentarias presentadas en el primer debate de la iniciativa surtido ante la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, se dispuso que una subcomisión examinara las mismas y elaborara una propuesta consensuada. En cumplimiento de dicha labor, la subcomisión estudió la situación de los concejales de los municipios de 4ª, 5ª y 6ª categoría, que representan el 90% del país, concluyendo que era necesario restructurar el proyecto para no limitar su objeto a una excepción al régimen de incompatibilidades, sino para extender la protección que el ordenamiento les otorga a dichos servidores públicos, quienes no contaban con las garantías de obtener un ingreso mínimo por concepto de honorarios ni protección en seguridad social12. En consecuencia, el título y el articulado de la iniciativa fueron modificados, adoptándose la redacción que fue aprobada con algunos cambios en los cuatro debates que se adelantaron ante las cámaras y que, posteriormente, se convertiría en el texto de la Ley 2075 de 202113. Sobre el particular, la Procuraduría considera que dichas actuaciones se enmarcan en la dinámica propia del proceso deliberativo de los proyectos de ley y, por consiguiente, no son contrarias a las normas constitucionales. En concreto, la asignación de labores a subcomisiones es una práctica parlamentaria que, a pesar

de no estar regulada en el ordenamiento jurídico colombiano, es aceptada como un mecanismo válido de racionalización del debate por parte de las cámaras14. En punto de ello, se destaca que, en torno a la constitucionalidad de la operación de las subcomisiones, se ha indicado que las tareas adelantadas por las mismas no desconocen la Carta Política, siempre que las decisiones sobre los asuntos encomendados sean deliberadas y adoptadas en última instancia por la célula legislativa respectiva, conforme a sus competencias. En este sentido, el Ministerio Público advierte que la subcomisión establecida en el primer debate del Proyecto de Ley 046/19 Cámara – 253/20 Senado se limitó a proponer un texto consensuado a los integrantes de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, quien se encargó de debatirlo y aprobarlo, por lo que no se evidencia extralimitación alguna al respecto. 11 Cfr. Gaceta del Congreso 669 de 2019. 12 Cfr. Gaceta del Congreso 1038 de 2020. 13 Ibídem. En este sentido, en el debate parlamentario se reconoció que “el proyecto fue restructurado, y en su lugar se dio el siguiente paso a un ajuste de la tabla base de liquidación con la cual se determinan los honorarios de los concejales y [mediante el cual se propende] por la protección de estos en materia pensional y de seguridad social”. 14 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-337 de 2006 y C-084 de 2018. 8 Ahora bien, contrario a lo sostenido por los accionantes, la Procuraduría estima

que la Ley 2075 de 2021 no desconoció las reglas de iniciativa legislativa, porque debido a la temática del cuerpo normativo podía iniciar su trámite ante cualquiera de las dos cámaras a iniciativa de los congresistas15. En efecto, no se trata de un asunto tributario o de relaciones exteriores que tenga limitaciones relacionadas con la célula legislativa de origen, así como tampoco es una materia que tenga iniciativa restringida. Además, debe tenerse en cuenta que en la jurisprudencia constitucional se ha explicado que las células legislativas están facultadas para introducir modificaciones a los proyectos de ley. Específicamente, se ha indicado que el ordenamiento superior “permite a las comisiones y a las plenarias de cada cámara hacer modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos en curso”16. Al respecto, se toma nota de que dichos cambios se encuentran amparados por el principio de identidad flexible consagrado en los artículos 160 de la Constitución y 178 de la Ley 5ª de 1992, siempre que la modificación, adición o supresión guarde “estrecha relación con el contenido del proyecto”17, lo cual sucede en esta oportunidad. Específicamente, aunque en atención a la propuesta de la subcomisión establecida por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se modificó el título y el articulado inicialmente contemplado en la iniciativa radicada ante el Congreso de la República, lo cierto es que el cuerpo normativo deliberado siempre respondió a la esencia y propósito propuesto desde el comienzo del iter legislativo. Lo anterior, porque en todo momento se buscó adoptar una normatividad que promoviera la protección económica de los concejales, en especial, que asegurara

su mínimo vital. Así, inicialmente se propuso permitir que desarrollaran contratos de prestación de servicios y fomentar su capacitación, pero luego se optó por garantizarles un ingreso de al menos un salario mínimo mensual y la afiliación al régimen de seguridad social. Ello con el fin de mejorar la prestación de las funciones asignadas, reconocer la importancia de las labores desempeñadas y conceder un trato digno a los representantes de la ciudadanía. b) En el trámite de expedición de la Ley 2075 de 2021 no se desconocieron las reglas orgánicas referentes al impacto fiscal El artículo 151 de la Constitución señala que “el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”. En este sentido, se adoptó la Ley 819 de 200318, en la cual se dispone que “en todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las 15 Cfr. Artículo154 de la Constitución. 16 Corte Constitucional, Sentencia C-273 de 2011. 17 Corte Constitucional, Sentencia C-942 de 2008. 18 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”. 9 ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo”19.

El fundamento constitucional de la referida exigencia legal se encuentra en el artículo 334 de la Constitución, que estipula que “la sostenibilidad fiscal debe orientar a las ramas y órganos del poder público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica”, aclarándose que “bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”20. En este orden de ideas, la Corte Constitucional ha señalado que se configura un vicio en el procedimiento legislativo cuando no se incluye expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias respectivas los costos fiscales de la iniciativa, siempre que: (i) el proyecto de ley ordene gasto u otorgue beneficios tributarios, y (ii) se desconozca el criterio de impacto fiscal contenido en el artículo 334 de la Constitución21. En relación con el primer punto, cabe recordar que el principio de legalidad del gasto público exige que todo gasto debe ser decretado en una ley previa22 y, posteriormente, incluido en la ley de presupuesto. De este modo, el artículo 345 de la Constitución establece que no es posible hacer erogaciones con cargo al tesoro que no estén incluidas en el presupuesto de gastos y que “tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso”23. En este orden de ideas, se advierte que la Ley 2075 de 2021 no ordena gasto, sino que autoriza que se efectúe un gasto del Estado con el propósito de mejorar las condiciones remunerarías y de seguridad social de los concejales como

servidores de elección popular de las entidades territoriales. En otras palabras, se trata de una ordenación previa a la erogación, sin que se esté efectuando una apropiación presupuestal, asunto que deberá llevarse a cabo a través de la ley de presupuesto. En consecuencia, en esta oportunidad no era imperioso, en los términos del artículo 7° de la Ley 819 de 2003, un análisis del impacto fiscal de la norma. c) La Ley 2075 de 2021 es acorde con el principio de unidad de materia El principio de unidad de materia se encuentra previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta Política, en los cuales se establece que “todo proyecto de ley debe 19 Cfr. Artículo 7° de la Ley 819 de 2003. 20 En el Auto 233 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), la Corte Constitucional explicó que en cumplimiento del criterio de sostenibilidad fiscal se debe mantener una “disciplina económica que evite la configuración o extensión en el tiempo de hipótesis de déficit fiscal, que pongan en riesgo la estabilidad de las finanzas públicas, así como la garantía de los objetivos sociales” del Estado. 21 Cfr. Sentencia C-051 de 2018 (M.P. Diana Fajardo Rivera). 22 Cfr. Artículo 345 Constitución Política. 23 En efecto, “el principio de legalidad del gasto constituye uno de los fundamentos más importantes de las democracias constitucionales. Según tal principio, corresponde al Congreso, como órgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario de control al Ejecutivo y una expresión inevitable del principio democrático y de la forma republicana de gobierno (CP art.

1º). En el constitucionalismo colombiano, la legalidad del gasto opera en dos momentos diferenciados, pues en general las erogaciones no sólo deben ser previamente decretadas por la ley (CP art. 346) sino que, además, deben ser apropiadas por la ley de presupuesto (CP art 345) para poder ser efectivamente realizadas” (Corte Constitucional, Sentencia C-197 de 2001). 10 referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, así como que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que dicho mandato busca evitar que en el trámite legislativo se “introduzcan normas que no tienen conexión con lo que se está regulando”, e impedir que a “los proyectos de ley que tramita el Congreso se le inserten normas ajenas a la cuestión tratada”. Lo anterior, con el propósito de “racionalizar y tecnificar el proceso de deliberación y creación legislativa”24. A efectos de verificar el respeto del principio de unidad de materia es necesario constatar que el Congreso de la República haya: (i) definido “con precisión, desde el mismo título del proyecto, cuáles son las materias de que se va a ocupar la ley”; y (ii) mantenido “una estricta relación interna, desde una perspectiva sustancial, entre las normas que hacen parte de la ley, de manera que exista entre