PGN - PRINCIPIO - Principio de consecutividad

Procurador General 1 Bogotá, D.C., febrero 16 de 2005 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 69 (parcial) de la Ley 863 de 2003, por la cual se establecen normas tributarias aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas”.

Demandantes: ENRIQUE VARGAS LLERAS y LUIS FERNANDO

VILLEGAS GUTIÉRREZ

Magistrado Sustanciador: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

Expediente No. D-5531 Concepto No. 3759 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto dentro de la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242 numeral 1 de la Carta, instauraron ante esa Corporación los ciudadanos ENRIQUE VARGAS LLERAS y LUIS FERNANDO VILLEGAS GUTIÉRREZ, contra la expresión “el artículo 443”, contenida en el artículo 69 la Ley 863 de 2003, referido a la vigencia y derogatorias.

1. Planteamientos de la demanda En concepto de los ciudadanos Vargas y Gutiérrez, la expresión acusada es contraria a los artículos 157, 160 y 161 de la Constitución Política, porque él no Procurador General 2 surtió los cuatro debates exigidos, dado que la derogatoria del artículo 443 no fue considerada ni votada en el primer debate.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público establecer si la derogatoria del artículo 443 del Estatuto Tributario no se hizo conforme al trámite constitucional.

Al respecto, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente:

3. Trámite constitucional del artículo 69 del proyecto de la Ley 863 de 2003 3.1. La iniciativa de reforma tributaria fue presentada al Congreso a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público, en la Secretaría General de la Cámara de Representantes, el 5 de noviembre de 2003 y publicada en la Gaceta del Congreso No. 752 del mismo año. En el escrito en cuestión, no existe propuesta alguna en relación a la derogatoria del artículo 443 del Estatuto Tributario. 3.2. El proyecto de ley fue debatido en sesiones conjuntas de las Comisiones Terceras y Cuartas de la Cámara de Representantes y Senado de la República, los días 9, 10 y 11 de diciembre de 2003. Las ponencias para primer debate aparecen publicadas en la Gaceta No.634 del mismo año. 3.3. El Gobierno convocó a sesiones extraordinarias, mediante los Decretos 3620 de diciembre 16 y 3631 de diciembre 17 de 2003, entre los días 19 a 22 del mismo mes. En consecuencia, las plenarias de la Cámara y del Senado sesionaron simultáneamente el día 20 de diciembre de 2003, con el fin de aprobar en segundo debate, el proyecto de Ley 134 de 2003 Senado, y 155 de 2003 Cámara,

acumulado al 035 de 2003. Las ponencias respectivas aparecen publicadas en las Gacetas 691 y 692 de 2003. Procurador General 3 3.3.1. En el acta No. 25 del 20 de diciembre de 2003, publicada en la gaceta No. 27, página 58, aparece la proposición del Senador Gabriel Ignacio Zapata Correa, sobre la derogatoria del artículo 443 del Estatuto Tributario, por considerar que él era una simple repetición de la regla establecida en el artículo 437. 3.3.2. Así mismo, en la Gaceta No. 697 de 2003, aparece aprobada en el debate en la sesión plenaria extraordinaria de la Cámara de Representantes del día 20 de diciembre de 2003, la derogatoria del artículo 443 del Estatuto Tributario. 3.4. De conformidad con el informe de la comisión accidental, el texto aprobado en el Senado y en la Cámara el día 20 de diciembre, surgió una única discrepancia, la que estaba en el artículo 8, numeral 1, literal a), lo que condujo a tener que conciliar este punto antes de dar por terminado el trámite legislativo. Con el propósito de llegar a un acuerdo final, tanto la Mesa Directiva de la Cámara como del Senado, designaron una comisión accidental para conciliar la mencionada discrepancia. 3.5. El día 29 de diciembre, según acta Nº 26 publicada en la Gaceta del Congreso Nº 28 de 2004, se sometió a plenarias el informe presentado por la comisión, quienes se habían reunido el 26 del mismo mes y acogieron el artículo

8º, aprobado por la plenaria del Senado. 3.6. La sanción presidencial de la Ley 863 de 2003, se surtió el 29 de diciembre de 2003, previa aprobación de las plenarias de ambas Cámaras, y publicada en el Diario Oficial No. 45.415.

4. De la ausencia de vicios de trámite en el precepto acusado 4.1. Para los ciudadanos Vargas y Villegas, la derogatoria del artículo 443 del

Procurador General 4 Estatuto Tributario vulnera el trámite constitucional de las leyes, al no haber sido objeto de estudio por parte de las Cámaras Legislativas durante el primer debate. 4.2. El Ministerio Público debe discrepar de este cargo, por cuanto si bien es cierto el artículo 157 de la Constitución exige que todo proyecto de ley surta cuatro debates reglamentarios, ello no significa que el proyecto de ley como tal deba en su texto y contenido ser el mismo durante todo el proceso legislativo, toda vez que ello se opondría a otras normas de la Carta y haría irracional e inane el proceso deliberatorio del legislativo. El debate legislativo es un proceso discursivo en el que tanto las comisiones como las plenarias de cada célula legislativa tienen la facultad de introducir modificaciones a los proyectos sometidos a su consideración. En efecto, con la expedición de la Constitución de 1991 y especialmente con fundamento en su artículo 160, las cámaras en el tercero o en el cuarto debate de un proyecto de ley, cualquiera que él sea, pueden introducir las modificaciones que juzguen necesarias, modificaciones que pueden estar contenidas incluso en

artículos nuevos, tal como lo dispone el artículo 189 de la Ley 5ª de 1992 y que como tal, será a la respectiva comisión de conciliación a la que le corresponderá acordar el texto que votarán las plenarias. Veamos: 5.2. Es propio del procedimiento legislativo que se puedan introducir por parte de una Cámara modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley que su homóloga ha estudiado y aprobado, modificaciones que sólo encuentran un límite y es el que se señala en el artículo 158 constitucional, es decir, que las modificaciones que se introduzcan a los proyectos de ley, incluso en la forma de preceptos nuevos, deberán respetar de manera inequívoca la regla de la unidad de materia, en donde corresponderá a la comisión accidental solventar las discrepancias surgidas entre los textos aprobados en una y otra Cámara, en aplicación del artículo 161 constitucional. Procurador General 5 En ese orden, debe tenerse en cuenta que la Carta Política de 1991 establece el principio de consecutividad de las leyes, el cual se deriva de lo estipulado en los artículos 157 y 160 constitucionales. Según dicho principio, el estudio realizado en el Congreso de la República con relación a la aprobación de las leyes, se hace sobre temas consecutivos, es decir que a los proyectos se les pueden ir introduciendo cambios a medida que avance su trámite en cada una de las células legislativas, siempre y cuando esas reformas, que incluso pueden consistir en artículos nuevos, respeten la regla de la unidad de materia. Está claro, entonces, que el proceso legislativo, tal como lo concibió el

Constituyente de 1991, se erige sobre el principio de participación activa y dinámica de las distintas instancias que conforman el órgano legislativo, proceso discursivo democrático, en donde la función de cada una de las cámaras, ya sea en sus comisiones constitucionales permanentes o en sus plenarias, no es de simple asentimiento de lo que han decidido las otras instancias legislativas, pues cada una de ellas mantiene su facultad de creación e innovación. Ello se desprende del inciso segundo del artículo 160 de la Constitución, que expresamente le reconoció a las Plenarias la posibilidad de introducir modificaciones, supresiones o adiciones a los proyectos aprobados por las comisiones constitucionales permanentes. Ahora bien, si ello es posible en el paso del proyecto de una comisión a la plenaria, mucho más lo es en el paso del mismo de una Cámara a otra, pues la introducción de cambios a los proyectos es algo implícito a la función legislativa del Congreso, y consecuencia directa del debate de los temas que componen los proyectos de ley, lo importante es que la materia a la que los cambios se refieran, presente un nexo sustancial con lo que se había venido debatiendo y aprobando, es decir, guarden la regla de la unidad de materia. Sobre el particular la Corte manifestó: “En este sentido, ha de entenderse la regla de los cuatro debates a que hace referencia el artículo 157 de la Constitución, parte del presupuesto según el cual desde el primer debate que debe surtirse en cada una de las comisiones permanentes constitucionales de cada Cámara, el proyecto presente unidad en la materia o temática, objeto de discusión y aprobación. Por Procurador General 6

consiguiente, si las modificaciones que se introducen en las plenarias guardan esa unidad, la competencia para zanjar las discrepancias entre un proyecto y otro, concluido el proceso legislativo, será de la comisión accidental de conciliación que, para el efecto se conforme.” (sentencia C-1488 de 2000). 5.3. El fin de la comisión accidental, en estos casos, es zanjar las divergencias que presentan los textos aprobados en una y otra cámara, con el fin de dar cumplimiento al requisito de los cuatro debates a que hace referencia el artículo 157, dado que en esta comisión están representados los miembros de una y otra cámara (artículo 187 de la Ley 5ª de 1992), los cuales han de redactar un informe en el que aprueban los textos únicos que ponen fin a la divergencia y que como tal serán aprobados por la plenaria de una y otra cámara, cumpliéndose así el requisito de los cuatro debates. La aprobación en plenarias del informe que presenta la comisión de conciliación, en los términos del artículo 161 de la Constitución, se ha de considerar como la repetición del segundo debate. Y es precisamente a través de la constitución de las comisiones accidentales que el Constituyente de 1991 vino a dar cumplimiento al principio de identidad en los proyectos de ley aprobados en el Congreso de la República, que bajo la vigencia de la Constitución de 1886 se exigía, y que sólo se cumplía cuando el proyecto respectivo con las modificaciones, se devolvía a la Cámara de origen a efecto de que en ella se le diera aprobación a los artículos nuevos o las reformas introducidas al correspondiente proyecto de ley.

5.4. En el caso en estudio, la derogatoria del artículo 443 del Estatuto Tributario no fue estudiada ni aprobada por las comisiones económicas en el primer debate porque su inclusión se presentó en las plenarias de ambas Cámaras, las que sesionaron en forma simultánea. La reforma al artículo de las derogatorias tuvo como fundamento el artículo 160 de la Constitución. Ahora bien, con relación a lo manifestado por los ciudadanos Vargas y Villegas respecto a la supuesta vulneración del artículo 161 de la Carta, cabe recordar que lo que presentan las comisiones accidentales a las Plenarias es un informe que Procurador General 7 contiene los diversos temas objeto de conciliación, y que en este caso no era procedente que las comisiones de mediación estudiasen la inclusión en tela de juicio, dado que no existía divergencia de textos en relación con este tema, pues las plenarias de ambas Cámaras coincidieron en introducir entre las derogatorias, el artículo 443 del Estatuto Tributario. Igualmente, con la inclusión del artículo 443 del Estatuto Tributario dentro del artículo 69 de la Ley 863 de 2003, tampoco se vulneró la regla de la unidad de materia, consagrada en el artículo 158 constitucional, ya que dicha derogatoria encaja dentro del propósito de dicha ley, cual era el de dictar normas en materia tributaria. En conclusión, el que dicha norma no hubiese aparecido en las discusiones en las Cámaras en primera instancia no vulnera los artículos 157 y 161 de la Carta, y por este aspecto ha de entenderse que la expresión “el artículo 443”, resulta ajustada

a la Constitución.

6. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación, solicita a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE la expresión “el artículo 443” contenida en el artículo 69 la Ley 863 de 2003, “por la cual se establecen normas fiscales y de control para estimular el crecimiento de las finanzas públicas”.

Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación SPTB/MRuiz/ncdem