PGN - QUERELLA POLICIVA - Se dirigió contra personas indeterminadas que ocuparon los predi

ACCIÓN DE REPARACÍÓN DIRECTA-Responsabilidad por perjuicios ocasionados por proceso de restitución de vías públicas RESTITUCIÓN DE BIENES DE USO PÚBLICO-Acción procedente frente a irregularidades en actos que la ordenan según sentencia del Consejo de Estado RESTITUCIÓN DE BIENES DE USO PÚBLICO-Naturaleza del acto que la decide según sentencia del Consejo de Estado MEDIOS DE PRUEBA-Evidencian que predio que posee mejoras efectuadas por actores es de uso público Del análisis en conjunto de los medios de prueba debe señalar el Ministerio Público que el predio donde tenían los actores las mejoras es un bien de uso público, era uno de aquéllos que constituía objeto de la querella y por los cuales se ordenó la restitución. Así mismo que los actores estaban en la posibilidad de conocer el procedimiento policivo, que efectivamente lo conocieron, como afirmaron en el interrogatorio de parte y que no puede tenerse por cierta la afirmación que pese a ello la orden de restitución los sorprendió porque se publicaron los avisos en el sitio a restituir. ELEMENTOS DE JUICIO-Demuestran que sentencia apelada debe confirmarse porque pretensiones no tienen vocación de prosperidad/RESTITUCIÓN DE BIENES DE USO PÚBLICO-En diligencia que la efectuó no se presentó extralimitación de funciones/INSPECCIÓN JUDICIAL-Para fecha en que se llevó a cabo actores no habían adquirido mejoras Del análisis de los medios de juicio allegados al proceso, debe concluir el Ministerio Público que la sentencia apelada debería confirmarse por cuanto las pretensiones no

tienen vocación de prosperidad: Quedó probado que el predio que los actores ocuparon con mejoras es un bien de uso público, naturaleza que no discuten los demandantes. La prueba informa de manera indubitable que el predio denominado La Primavera sí estaba dentro de aquellos por los cuales el INAT interpuso querella para su restitución y que por tanto en la diligencia que finalmente llevó a cabo la restitución y entrega de los terrenos, no se presentó extralimitación de funciones. La afirmación anterior tiene respaldo en el texto de la querella y en los actos proferidos por el Alcalde y el Director de Justicia de Palermo, en tanto y en cuanto, se refieren aquellos predios que están entre el carreteable y la laguna El Juncal, particularmente uno de los predios era el colindante con el club recreacional Comfamiliar, que es precisamente la ubicación del inmueble donde tenían las mejoras los actores. De acuerdo con el dictamen, tal como lo señala el llamado en garantía, el predio 2 correspondería al predio en que los actores plantaron las mejoras….. Se destaca igualmente que para la fecha de la querella 14 de abril de 1999, así como para la fecha de la inspección ocular, los actores no habían adquirido las mejoras, lo hicieron por Escritura Pública 0237 de 23 de julio de 1999, lo que permite inferir que no podían tenerse inicialmente dentro de las personas determinadas. Además, el predio no aparecía registrado en el catastro a nombre de ninguna persona como se consignó en esa escritura al decir “... que no se protocoliza con ese instrumento el paz y salvo de Tesorería

Municipal porque el predio de la presente venta no estaba inscrito aún ante la Oficina de Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 Expediente No. 53.254 (410012331000 2005 02215 01) Catastro. DEBIDO PROCESO-Fue acatado en diligencias policivas/DERECHO DE DEFENSA Y DEBIDO PROCESO-No fueron vulnerados a actores … En punto a la notificación de la actuación se considera que tampoco se presentó irregularidad alguna por cuanto como los actores no fueron determinados desde el inicio del proceso policivo porque no eran dueños de ninguna mejora en los predios, de ahí que se entiendan incluidos entre las personas indeterminadas, al igual que muchos otros, porque de acuerdo con las comunicaciones del INAT las mejoras en esos bienes de uso público se fueron multiplicando. Como se consignó con anterioridad, dentro del proceso policivo se efectuó notificación por edicto de la resolución 497 de 1999, y de cada una de las decisiones en que se fijó fecha para la restitución, incluida aquella en que finalmente se llevó a cabo el 31 de marzo de 2004, se notificó por estado oficial y se FIJO AVISO EN LUGAR VISIBLE DEL FUNDO. Así las cosas y si bien no se notificó personalmente – porque se desconocía que fueran titulares de mejorassi conocieron a través de los avisos la decisión de restitución y a través de los vecinos, tal como lo afirman en el interrogatorio de parte. Es más, conocían del proceso desde el inicio al punto que

solicitaron al INAT expedir certificación al respecto. Bajo esos supuestos y como quiera que el AVISO en el lugar de la diligencia tenía como finalidad que los ocupantes conocieran la decisión de restitución y adelantaran las diligencias para sacar las pertenencias (así lo señalaron otros ocupantes del sector quienes pidieron tiempo para su reubicación), no podría afirmarse que se vulneraron los derechos de defensa y debido proceso de los actores. Así las cosas, dado que el núcleo esencial del derecho fundamental del debido proceso y, por tanto, de defensa y contradicción, permanece incólume –así no se hubiere designado curador ad litem para las personas indeterminadas-, no existe un fundamento jurídico válido y razonable para sostener que la práctica de la diligencia llevada a cabo el 31 de marzo de 2004 constituyó una operación administrativa irregular, en la medida en que los actores conocieron del proceso policivo, que, se itera, incluía el predio en que construyeron las mejoras, y sabían la fecha de la diligencia pues hacían parte de una comunidad que ocupaba el bien de uso público y el proceso policivo se había iniciado desde 1999 , es decir habían transcurrido 5 años en los que la administración buscaba que se le restituyera el bien y los actores siguieron construyendo mejoras sobre un predio que convirtieron en finca de recreo y de negocios, que sabían que era de la Nación, que estaba en curso la restitución y frente al cual otros ocupantes vecinos buscaron salir con reubicación de vivienda. No pueden escudarse los actores en la certificación expedida por el Director del INAT el 14 de julio de 1999, cuando el proceso policivo continuó durante 5 años más y se procedió a dar aviso de las fechas

fijadas para llevar a cabo la diligencia. QUERELLA POLICIVA-Se dirigió contra personas indeterminadas que ocuparon los predios ….. No es consecuente lo que ellos manifiestan en la demanda y en la apelación con la situación de todos los predios objeto de restitución, pues compartían con ellos la ubicación, la naturaleza de bien de uso público, aunado al conocimiento que declararon tenían del procedimiento –así lo aceptan en el interrogatorio de parte-.Si sus mejoras estaban plantadas en predio colindante con la Laguna El Juncal, no resulta válido el argumento que ese terreno era la excepción cuando, por el contrario, desde la interposición de la querella se dirigió contra personas indeterminadas que ocuparon los predios desde el sitio llamado Opia hasta la obra de derivación principal de la laguna El Juncal, a lo que se adiciona otras familias sobre las laderas de la laguna el Juncal. En 2 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 Expediente No. 53.254 (410012331000 2005 02215 01) relación con la certificación del INAT, tal como afirmó el a-quo, para el 14 de julio de 1999 el predio en que estaban plantadas las mejoras de los actores no estaba en PROCESO DE DESALOJO, porque solamente se estaba surtiendo el trámite de la querella, habida cuenta que solo se dispuso el desalojo mediante resolución 497 de 12 de agosto de 1999.Además, la certificación fue solicitada para efectos de legalizar la posesión ante el

INCORA y para que se tuviera como beneficiario del sistema de riego, y para ello fue expedida afirmando que se oponía a la adjudicación por eventual mantenimiento del espejo de agua. Y, tampoco se probó que el INAT conociera en realidad cuál era el predio de la escritura 3394 de 1982, ni su ubicación exacta. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN-No se acreditó falla del servicio en ejecución de orden de restitución/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN-No existió por parte de entidades demandadas/PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA-Con base en este no se debe reconocer valor alguno a actores por comprar conociendo afectación de bien/ AVALÚO CATASTRAL-Es el único valor que se debe reconocer para fecha en que se produjo la restitución/AVALÚO CATASTRAL-Se debe tener en cuenta previsión de art. 15 de ley 14 de 1983 ….Como quiera que no se acreditó falla del servicio en la ejecución de la orden de restitución, no hay lugar a declarar la responsabilidad de las entidades demandadas. La parte actora solicita en la demanda el pago de 450 millones de pesos por perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante lo que dejó de producir la finca por su actividad agrícola y ganadera) y perjuicios morales 1000 smlm para cada actor. En la apelación alegan que se les debe indemnizar con fundamento en la aplicación del principio de confianza legítima. Se impone destacar que los actores compraron las mejoras después de interpuesta la querella, que desde esa fecha sabían que existía un

proceso policivo en trámite para la restitución del bien de uso público, naturaleza del terreno que conocían porque se dejó consignando en la escritura de compraventa de mejoras que el terreno era de la Nación a orillas de la laguna, pero, no obstante, haciendo caso omiso porque era claro que el predio estaba dentro de los referidos en la querella, compraron y durante 5 años continuaron construyendo bajo su propio riesgo otras mejoras para convertir el terreno de la Nación en una finca de recreo y para negocio de ganado. Así las cosas, en este caso considera el Ministerio Público que no habría lugar a reconocer ningún valor a los actores con base en el principio de confianza legítima, pues no solo compraron y ampliaron conociendo la afectación del bien, sino que no se trató de mejoras que garantizaran su mínimo vital, ni tampoco eran el lugar de residencia, era como se deduce de las pruebas aportadas con la demanda y de las declaraciones de los testigos una finca de recreo, en la que querían expandir el negocio de ganado. Si el Consejo de Estado llegare a considerar que si hay lugar a reconocer indemnización basado en que en la diligencia de restitución se vulneraron los derechos de los actores –lo cual no encuentra probado esta agencia del Ministerio Públicoo porque la constancia del Director del INAT pudo ser una de las causas para la compra de mejoras y le generó confianza a los actores para construir otras –lo cual tampoco encuentra acreditado el Ministerio Públicoresulta preciso señalar que en concepto del Ministerio Público la única

suma a reconocer debería ser la correspondiente al avalúo catastral para la fecha en que se produjo la restitución, esto es, 31 de marzo de 2004, pues es la prueba legal del valor de la casa – mejoras sobre la cual pagaba impuesto la parte actora .Para determinar el valor a reconocer, en ese eventual caso, considera el Ministerio Público que se debe tener en cuenta la previsión del art. 15 de la ley 14 de 1983… Así las cosas al avalúo catastral se le adiciona el 30%, esto es, el valor a reconocer ascendería a $7’616.700. En virtud de lo expuesto, el Ministerio Público solicita confirmar el fallo impugnado o, en subsidio, reconocer a favor de los actores la suma de $7’616.700. 3 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 Expediente No. 53.254 (410012331000 2005 02215 01)

PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO No. 132 / 2015

Bogotá, D.C., 15 de julio de 2015.

SEÑORES

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C

Consejera Ponente doctora OLGA MÉLIDA VALLE DE DE LA HOZ

E. S. D.

EXPEDIENTE: 53.254 (410012331000 2005 02215 01)

Acción de Reparación Directa

ACTOR: MARTHA C. MONJE ÁLVAREZ y otro

CONTRA: MUNICIPIO DE PALERMO – INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACIÓN DE TIERRAS INAT El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala su concepto en el proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES 1.1. Demanda.- El 9 de diciembre de 2005 (fl. 16. c. 1) los señores Jaime Hernando Guio Andrade y Martha Cecilia Monje Álvarez demandaron al Municipio de Palermo (Huila) y al Instituto Nacional de Vías INAT para que se les declarara responsables de los perjuicios que les ocasionó el proceso de restitución de vías públicas que adelantó la Dirección de Justicia Municipal de Palermo que produjo la destrucción de las mejoras en la Inspección del Juncal, en hechos ocurridos el 31 de marzo de 2004 por cuenta del proceso de juicio policivo 056, donde se ocasionaron perjuicios de orden material y moral; que el INAT debe declararse responsable porque la apoderada no se opuso a la diligencia a pesar que el bien “La Primavera” no estaba incluido dentro de los predios que se iban a restituir al INAT y omitió las pruebas que se presentaron en la diligencia como la certificación expedida por esa entidad que señalaba que el predio aledaño a la laguna el juncal, según escritura púbica 3394 de 31 de diciembre de 1982, no se encuentra en proceso de desalojo por parte del Instituto. Solicitan que como consecuencia se les condene a pagar los perjuicios materiales que estima en $450’000.000 y

perjuicios morales que estima en más de 1000 smlm para cada actor. 4 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 Expediente No. 53.254 (410012331000 2005 02215 01) Se aduce que en 1999 los demandantes adquirieron la mejora en la Inspección El Juncal y que antes de protocolizarla, por escritura pública 0237 de 23 de julio de ese año, pidieron certificación al INAT que la expidió el 14 de julio indicando que el predio no estaba en proceso de desalojo por parte de ese Instituto; invirtieron sumas para el mejoramiento con la construcción de obras, acabadas las obras se dio inicio en el año 1999 demanda policiva de restitución de bienes de uso público por el INAT contra personas indeterminadas, proceso que desconocían los demandantes. Refiere el trámite del proceso policivo, querella que se decidió por resolución 497 de 12 de agosto de 1999 donde declara que personas determinadas e indeterminadas están ocupando espacio público, decisión que se confirmó el 12 de noviembre de 1999, dando 6 meses para que se restituyeran los bienes afectados. Que el 31 de marzo de 2004 la Dirección de Justicia Municipal dio inicio a la diligencia de restitución de bienes de uso público en el predio de los actores, finca La Primavera, diligencia que fue la única en la que intervinieron porque desconocían la existencia y no habían sido notificados de actuación alguna; su

apoderado se opuso e interpuso recursos porque el predio no se encontraba en proceso de desalojo por parte del INAT; que nunca se cumplió con la notificación que ordena el art. 46 del cca a personas indeterminadas, no se dio trámite a una nulidad formulada, no se hicieron las publicaciones; concluida la diligencia los actores recogieron muebles y enseres porque todo fue destruido, los bienes se llevaron a Neiva y allí se alquiló un lote para los animales que luego se sacrificaron. Agregó que no se desalojó otro predio que estaba más cerca; que el desalojo se llevó a cabo por particulares -ASOJUNCALy no por funcionario del municipio, y se entregó el predio a particulares luego de destruir las mejoras. 1.2. Contestación de la demanda. - INAT (fls. 102 a 107 c. 1). Se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Sostuvo que las mejoras estaban en un predio propiedad el Instituto que hace parte del Distrito Laguna El Juncal; que se otorgaron 6 meses para el retiro de mejoras pero hicieron caso omiso; que las resoluciones 047 de 12 de agosto de 1999 y la 003 de 13 de abril de 2000 fueron notificadas a los moradores para que restituyeran el bien de uso público. Propuso la excepción de inexistencia del derecho a pedir la reparación de los daños y perjuicios por haber plantado mejoras en bienes de uso público. - Municipio de Palermo (H) (fls. 162 a 165 c. 1).Se opuso a las súplicas de la

demanda. Manifestó que desconocía los hechos narrados, pero que por ser un bien de uso público no se podía ejercer posesión, ni propiedad por los particulares y que se atenía al expediente de restitución que adelantó la alcaldía. Señaló que el decreto 640 de 1937 reguló el procedimiento para la restitución de bienes de uso público, que se realiza en concordancia con el Código Nacional de Policía; que conforme a esa normatividad los alcaldes deben proceder de oficio cuando tengan conocimiento de la ocupación a vías públicas, urbanas o rurales, dictando las providencias conducentes para la restituciónart. 132 CNP-; establece 5 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 Expediente No. 53.254 (410012331000 2005 02215 01) el carácter de uso público del bien, identifica o individualiza los lotes de los ocupantes y establecida su naturaleza de uso público se ordena la restitución en un plazo no mayor de 30 días. Solo se puede hacer oposición negando la calidad de uso público del bien, lo cual solo se debate en proceso judicial porque con oposición o sin ella la diligencia se debe llevar a cabo. Que en el caso bajo estudio establecido el carácter de uso púbico de los bienes que el INAT había denunciado ocupados, el alcalde por resolución 497 de 12 de agosto de 1999 considerando que ciertas personas unas determinadas y otras indeterminadas estaban ocupando el espacio público a orillas de un canal, drenaje

y carreteable de la zona que circunda la laguna el juncal, se ordenó a las personas restituir los bienes ocupados; como no se cumplió, se comisionó al Director de Justicia Municipal para que realizara la diligencia de restitución, la cual se circunscribió a cumplir con lo ordenado, pues no era competente para resolver nulidades y la diligencia debía llevarse a cabo hubiera o no oposición y los opositores solo pueden volverse demandantes en proceso judicial para debatir la naturaleza del bien restituido. 1.3. Llamamiento en garantía. El Municipio llamó en garantía a Juan Carlos Lasso Cubillos y Miguel Antonio Castañeda Casanova, Director de Justicia Municipal y Alcalde Municipal, respectivamente, por violación al debido proceso en el proceso de restitución y por la vulneración de derechos fundamentales en la diligencia de restitución. Fue admitido por auto de 12 de marzo de 2007 (fls. 1, 2, 5, 340 y 341 c. llamamiento en garantía). - Juan Carlos Lasso Cubillos (fls. 365 a 368 c. llamamiento en garantía). Al contestar el llamamiento adujo que su actuación como Director de Justicia consistía en cumplir la orden de entrega de bien de uso público, según resolución 497 de agosto de 1999, que iba dirigida contra personas determinadas e indeterminadas, a quienes se les otorgó un plazo de 6 meses para desalojar los predios, pero por seguridad, porque la alcaldía buscaba integrar a los ocupantes a un programa de vivienda e inclusive por maniobras fraudulentas solo se pudo llevar a cabo después de 4 años el 31 de marzo de 2004. Según el decreto 640 de

1937 tratándose de restitución de bienes de uso público no proceden oposiciones; el llamado siempre actuó de buena fe. Agregó que en la inspección ocular previa -13 de mayo de 1999quedó comprendido el predio ocupado por los actores y así lo señaló el dictamen -18 de mayo de 1999 que obra a fl. 14 del expediente de restitución-, donde el predio fue identificado como el No. 2. - Miguel Antonio Castañeda Casanova en los alegatos de conclusión previos al fallo de primera instancia (fls. 217 a 220 c. 1) manifestó que no fue notificado en debida forma del auto admisorio y que si bien ello generaría nulidad, no la alega sino que coadyuva los argumentos de defensa del otro llamado en garantía Juan Carlos Lasso Cubillo. Hizo referencia al desarrollo del proceso policivo para afirmar que el acto que avocó la querella y el que ordenó la entrega (Resolución 497 de 1999) no faltaron a la verdad, no fueron revocados, ni anulados, es decir no se probó que fueran ilegales, que él dejó el cargo de alcalde el 1 de enero de 2001 y el proceso continuó y que la denuncia penal que interpuso 6 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 Expediente No. 53.254 (410012331000 2005 02215 01) el actor fue precluida. 1.4. Sentencia de primera instancia. (fls. 243 a 265 c. Consejo de Estado). El

Tribunal Administrativo del Huila – Sala de Descongestión1 negó las pretensiones de la demanda. Encontró probado el a-quo que el predio en el que se encontraban las mejoras que adquirieron los actores mediante escritura pública 0237 de 1999 era de propiedad del Estado como se consignó en la escritura y le advirtió el INAT al oponerse a la adjudicación del predio; que no se estableció que dentro de los ocupantes determinados estuvieran los actores porque la diligencia se hizo el 19 de abril de 1999 y éstos las compraron el 23 de julio de ese año 1999, además que la alcaldía identificó mejoras de personas indeterminadas que ocupaban el terreno, que estaba a orillas de la laguna El Juncal, el que fue de propiedad del INAT en liquidación, hoy del INCODER, que además estaba ubicado en zona de protección alrededor de la laguna. Dijo que el proceso de restitución se agotó en debida forma conforme al decreto ley 1335 de 1970. Transcribió apartes de la T-210/10 para afirmar que, después de referir el desarrollo del proceso, la notificación a personas indeterminadas se regía por el art. 46 del cca, lo cual se cumplió con la fijación del edicto, y además el aviso publicado el 28 de julio de 2000 y los avisos publicados en el terreno ocupado. Concluyó que no se presentó falla en el servicio de los demandados; que la certificación expedida por el INAT no podía ser diferente porque para el 12 de julio de 1999 no estaba en proceso de desalojo, pues para la fecha solo se había iniciado el proceso de restitución.

1.4. Apelación (fls. 268 a 280 C. Consejo de Estado). La demandante impugnó el fallo para que se revoque. Alega que fue diáfana la extralimitación de funciones de la Dirección de Justicia Municipal de Palermo en la diligencia de 31 de marzo de 2004. Después de hacer referencia al trámite de la querella dijo que la diligencia de 31 de marzo de 2004 fue la única en la que intervinieron los actores, la cual recayó sobre las mejoras realizadas en el predio La Primavera que no era objeto de desalojo. Aduce igualmente que se violó el debido proceso por no dar cumplimiento a los arts. 46 y 48 del cca, pues nunca fueron notificados dentro del proceso policivo, no se publicó en periódico de amplia circulación, ni se designó curador ad litem, por lo que es nula la orden que contiene la resolución 497 de 12 de agosto de 1999. Sostiene también que se violaron los principios de bueno fe y confianza legítima pues las mejoras se plantaron en 1972, con tenencia pacífica por más de 30 años, fue una tenencia auspiciada y consentida por el municipio de Palermo, lo que generó confianza en los actores para su adquisición, aunado a la comunicación de 14 de julio de 1999 según la cual el predio no estaba en proceso de desalojo por parte del INAT, siendo suscrita por el mismo funcionario que había dado inicio al 1 Sentencia de 29 de octubre de 2014 7 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094

Expediente No. 53.254 (410012331000 2005 02215 01) proceso policivo, con lo que llevó la voluntad de los actores a adquirir las mejoras y plantar unas nuevas. A los ocupantes se les permitió acceder a programas de vivienda que garantizar su reubicación, lo que no ocurrió con los demandantes.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1. Problema Jurídico. Consiste en determinar si las entidades demandadas son responsables por los daños que sufrieron los actores como consecuencia de la diligencia de restitución ordenada en proceso policivo iniciado por querella instaurada por el INAT para restitución de bien de uso público. 2.2. La acción. Precedente.

La SECCION TERCERA - SUBSECCIÓN B, en sentencia de 29 de julio de 2013.

Radicación número: 25000-23-26-000-2000-01481-01(27088), precisó en punto a la acción procedente cuando se alegan irregularidades en los actos que ordenan la restitución de bienes públicos y la naturaleza de esos actos como administrativos y no jurisdiccionales: “15. La Sala ha señalado en repetidas oportunidades que “la fuente del daño determina la acción procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia y ésta, a su vez, determina la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional (…)”2.

16. De manera que si el daño procede o se deriva directamente de un acto

administrativo que se considera ilegal, éste deberá demandarse en ejercicio de la acción de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, consagradas respectivamente en los artículos 84 y 85 del C.C.A. Empero, si la fuente del daño es, como lo dice el artículo 86 del C.C.A., un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, la acción procedente será la de reparación directa.

17. Ahora bien, con independencia de la acción que se invoque en la demanda, la Sala ha indicado que es deber del juez, al momento de establecer si ésta reúne los requisitos para su admisión, “analizar e interpretar su texto de ser necesario, con el fin de desentrañar la voluntad de los demandantes y deducir de allí la norma aplicable”3.

18. En el caso concreto, los demandantes presentaron acción de reparación directa con el fin de que se les indemnicen los perjuicios, tanto morales como materiales, causados con la decisión de declararlos contraventores del espacio público y de ordenar, en consecuencia, su desalojo del sector que ocupaban en el centro de la ciudad.

19. La fuente del daño alegado por los actores no es, entonces, un hecho o una operación administrativa, como equivocadamente se sostiene en el recurso de apelación, sino un acto administrativo que ellos consideran ilegal por haber sido adoptado con violación del debido proceso y con desconocimiento de su derecho constitucional al trabajo. Así se desprende claramente del texto de la demanda, en la cual se indica que:

2 (pie de página de la cita) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 12 de mayo de 2011, exp. 26.758, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. En el mismo sentido, véanse las sentencias de 7 de junio de 2007, exp. 16.474, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, de 19 de julio de 2007, exp. 30.905, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; de 31 de agosto de 2005, exp. 29.511, C.P. María Elena Giraldo Gómez, entre otras. 3 (pie de página de la cita) Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 24 de enero de 2007, exp. 31.433, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. En el mismo sentido, véase el auto del 23 de mayo de 2002, exp. 21.833, C.P. Alier Eduardo Hernández. 8 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 Expediente No. 53.254 (410012331000 2005 02215 01) (...)

20. Así las cosas, debe concluirse que le asistió razón al a-quo cuando señaló que hubo en este caso una indebida escogencia de la acción porque los hechos y omisiones invocados en la demanda no constituyen una operación administrativa, toda vez que no consisten en hechos de ejecución de un acto administrativo, sino en supuestas omisiones que tuvieron lugar durante el trámite policivo y que culminaron con la ilegal expedición de la

resolución n.º 033AJ de 6 de marzo de 1998.

21. Todo lo dicho conduce a confirmar la sentencia apelada en tanto la acción escogida por los demandantes, que fue la de reparación directa, no era procedente para demandar la reparación de los perjuicios ocasionados con la expedición de un acto administrativo que se encuentra amparado por la presunción de legalidad, pues para este propósito el legislador consagró una acción distinta, que es la de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual debió ejercitarse dentro del término de cuatro meses contados a partir del día siguiente al de su notificación.

22. A lo anterior, podría objetarse, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 82 del C.C.A 4 , que en tanto los juicios policivos tienen naturaleza judicial, las decisiones que se adoptan en desarrollo de los mismos no son demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa. Sin embargo, esta objeción no es de recibo porque desconoce que la exclusión establecida en la norma constituye una excepción a la regla general que somete todos los actos de las autoridades administrativas al control de los jueces y tribunales de esta jurisdicción, por lo cual su aplicación es restrictiva5.

23. De ahí que la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, con apoyo en reiterados pronunciamientos de la Sección Primera de esta Corporación6, haya señalado que existen importantes diferencias entre las funciones de orden administrativo y las de carácter jurisdiccional que cumplen las autoridades administrativas: Sobre este punto, la Sala considera necesario distinguir los actos que ponen fin a actuaciones administrativas correspondientes a procedimientos de policía, esto es,

las que obedecen al ejercicio de las facultades de control, vigilancia y sanción de las autoridades sobre las actividades de los particulares, las