PGN - QUORUM DELIBERATORIO - Cámara de Representantes

Bogotá, D.C., enero 10 de 2001 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 600 de 2000.

Actor: CARLOS GERMÁN NAVAS TALERO

Magistrado Ponente: Dr. JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ

Expedientes No. D-3170 Concepto No. 2399 Admitido el impedimento presentado por el Procurador General de la Nación para emitir concepto en la causa de la referencia, corresponde al Despacho del Viceprocurador General de la Nación asumir la representación del Ministerio Público, de conformidad con lo previsto en el artículo 17 numeral 3° del Decreto 262 de 2000, a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, desarrollados por el Decreto 2067 de 1991.

I. ANTECEDENTES El ciudadano CARLOS GERMÁN NAVAS TALERO, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, solicita a la Honorable Corte, declarar la inconstitucionalidad de la Ley 600 de 2000.

II. NORMA ACUSADA El texto de la ley demandada no se transcribe por cuanto fue allegado con la demanda.

III. DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES PRESUNTAMENTE INFRINGIDAS Para el demandante la Ley 600 de 2000 vulnera los artículos 150 numerales 2 y 10; 151, 157 numerales 1, 2 y 3; y 160 de la Constitución Política.

IV. CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN El demandante solicita la inexequibilidad de la ley 600 de 2000, por vicios de forma insubsanables que se concretan en: Ausencia de quórum decisorio. En sesión del 6 de junio de 2000 de la plenaria de la Cámara de Representantes, al momento de votar el articulado del proyecto de ley, varios representantes solicitaron oportunamente que se verificara el quórum, pues era evidente que no estaba conformado. Así se demuestra con la transcripción de la sesión y los recortes de prensa de la época.

Ausencia de conocimiento y de debate del texto aprobado. No se acató lo dispuesto en los artículos 158 y 170 de la ley 5ª de 1992 en cuanto se refiere a la discusión del proyecto artículo por artículo, con las modificaciones introducidas al mismo, pues el proyecto se aprobó a pupitrazo, sin el debate y la discusión previa, ignorando que algunos parlamentarios exigieron tener conocimiento de las modificaciones hechas al proyecto y discutir y aprobar artículo por artículo. Advierte que este requerimiento no necesita obtener el aval de la mayoría de los parlamentarios para que de tal modo se proceda a la aprobación, sino que hecha la solicitud así debe proceder a efectuarse la aprobación por la Corporación. Añade que el proyecto no fue distribuido a los Representantes de la Cámara previamente a la sesión del 6 de junio pasado, por lo que se aprobó un proyecto desconocido para éstos, y precisa que a pesar de haberse publicado la ponencia para segundo debate en la Cámara, el texto aprobado fue distinto del dado a conocer. Además, se dio una especie de delegación para conocer y

votar el contenido del proyecto y sus modificaciones con base en la "confianza" depositada en los ponentes por lo cual no se entregó oficialmente ni se dio lectura a la proposición, lo que se traduce en la delegación de facultades para la expedición de códigos que está prohibida en el artículo 150 N°10 inciso final de la Carta Política. Ausencia de cuatro debates. Finalmente sostiene el ciudadano demandante que en la plenaria de la Cámara de Representantes no hubo debate porque se acudió a la votación en bloque sin discusión precedente, ni existió un texto publicado de las modificaciones introducidas por los ponentes al proyecto aprobado por la Comisión primera que permitiera realizar el debate. De este modo, en la medida que se desconocieron normas reglamentarias del proceso legislativo, se vulneró el artículo 151 Superior y, en consecuencia, el artículo 157 ibídem.

V. CONSIDERACIONES DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACION

1. COMPETENCIA Por dirigirse la acusación contra una ley, compete a la Corte Constitucional decidir sobre su constitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Carta, desarrollado por el artículo 43 de la Ley 270 de 1996 y el Decreto 2067 de 1991.

2. EXAMEN DE LOS CARGOS FORMULADOS 2.1. Consideraciones preliminares sobre la importancia de los Códigos En atención a la especial naturaleza de los códigos como ordenamientos que de modo general y completo regulan una rama del derecho, a los cuales quedan sometidos los habitantes del territorio nacional, y el deseo de garantizar el principio democrático en su adopción, el Constituyente dispuso

en el artículo 150 Nº 10 el principio de estricta reserva legal para su emisión, radicando la competencia exclusivamente en el Congreso de la República, que en representación del pueblo determina las normas a las cuales deben ceñirse sus actos, y eliminado la posibilidad de que el Poder Ejecutivo –Presidente de la República-, acudiendo a las facultades extraordinarias, de manera unilateral y sin un debate abierto a la participación ciudadana, fijara esta clase de legislación, tal como sucedía en vigencia de la Constitución de 1886, bajo la cual y en ejercicio de las mencionadas facultades se expidieron los decretos 050 del 13 de enero 1987 –Código de Procedimiento Penaly decreto 100 de 1980 –Código Penal-. La Corte Constitucional al hablar sobre la restricción contenida en el inciso final del artículo 150-10, definió el vocablo código, así: "(...) conjunto de normas que regulan de manera completa, metódica, sistemática y coordinada, las instituciones constitutivas de una rama del derecho; por lo tanto, las regulaciones específicas sobre las cuestiones que directamente atañen a la materia propia del código, deben ser objeto de previsión a través de sus normas." 1 La necesidad de adoptar estos ordenamientos coherentes e integrales en forma democrática y por la Corporación legislativa que representa a la Nación, se hace más evidente frente al derecho penal, en la medida que a través de los códigos penal y de procedimiento penal se materializa la política criminal del Estado, mediante la cual se busca la realización de la justicia y garantizar el ejercicio de los derechos y libertades consagradas en la Constitución Política, y

además, se manifiesta la democracia representativa al fijar en consenso las reglas de convivencia y los límites al ejercicio legítimo de las libertades. 1 Sentencia C-252 de 1994, la cual fue reiterada en la C-64 de 1997 En virtud de lo anterior, debe prestarse atención para que durante todo el proceso de formación de la ley, por la cual se establece el Código de Procedimiento Penal, se garantice este principio democrático que el constituyente quiso proteger. 2.2. Trámite del Proyecto En cuanto a la tramitación aplicable a todo proyecto de ley, según el artículo 157 de la Carta, pudo establecerse: El Proyecto de Ley N°155/98 Cámara, 42/98 Senado, que posteriormente sería sancionado como la ley 600 de 2000, fue publicado oficialmente, antes de darle curso, en la Gaceta del Congreso año VII N° 141 del 6 de agosto de 1998. La ponencia para primer debate y pliego de modificaciones fueron publicados en la Gaceta del Congreso año VII N° 247del 30 de octubre de 1998. Luego de debatirlo, el proyecto fue aprobado en la Comisión primera del Senado los días 18 y 19 de noviembre de 1998 y en sesión plenaria de la misma Corporación el 2 de diciembre de 1998 (Gacetas del Congreso Nos. 206, 327, 379, 372 de 1998). El texto definitivo aprobado por el Senado de la República se publicó en la Gaceta año VII N°331 del 10 de diciembre de 1998. Según certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes el proyecto tuvo el siguiente trámite:

El 23 de junio de 1999 en Gaceta del Congreso año VIII N° 175 de 1999 se publicó la ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente, donde fue discutido y aprobado los días 6 y 27 de octubre y 30 de noviembre de 1999 (Gaceta año VIII N°521 del 7 de diciembre de 1999). Posteriormente se publicó la ponencia con las modificaciones para segundo debate en la Gaceta del Congreso año VIII N° 540 de 13 de diciembre de 1999, y por último el 6 de junio de 2000 fue aprobado por la plenaria de la Cámara el texto definitivo por 126 votos afirmativos, el cual se publicó en la Gaceta del Congreso año IX N°206 de junio de 2000.

A. PRIMER CARGO. Ausencia de quórum Sostiene el actor la inconstitucionalidad de la ley 600 de 2000, por cuanto no fue debidamente aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes, por que no contaba con el quórum decisorio necesario al momento de aprobar el proyecto.

De conformidad con el artículo 157 de la Carta ningún proyecto será ley sin haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara y en las plenarias de las dos cámaras en segundo debate. Para que ese acto de aprobación sea válido requiere, entre otras cosas, que se efectúe en sesión que cuente con el quórum decisorio requerido, de acuerdo con el tipo de ley que se proyecta, y la decisión sea tomada por la mayoría de los asistentes, de conformidad con lo establecido en los artículos 145 y 146 de

la Carta Política. Al respecto ha señalado la Corte Constitucional: "En materia legislativa, la aprobación alude al asentimiento válido de la correspondiente comisión o cámara a un determinado proyecto o proposición, el cual no se entiende otorgado si falta alguno de los requisitos exigidos en abstracto por la normatividad constitucional que rige la materia. Entre tales requisitos cabe resaltar, para los fines del proceso, el quórum -en sus modalidades de deliberación y decisióny la mayoría -ordinaria o calificada-, cuya determinación depende de las previsiones que para el asunto específico haya establecido la Carta Política. "El quórum deliberatorio es el número mínimo de miembros de la respectiva comisión o cámara que deben hallarse presentes en el recinto para que la unidad legislativa de que se trata pueda entrar válidamente a discutir sobre los temas objeto de su atención. "La existencia del quórum deliberatorio no permite per se que los presentes adopten decisión alguna. Por tanto, no puede haber votación, aunque se tenga este tipo de quórum, si no ha sido establecido con certidumbre el quórum decisorio, que corresponde al número mínimo de miembros de la comisión o cámara que deben estar presentes durante todo el proceso de votación para que aquélla pueda resolver válidamente cualquiera de los asuntos sometidos a su estudio. "Sobre la base del quórum decisorio, y sólo sobre la base de él, es menester que, contabilizada la votación que se deposite en relación con el proyecto de que se trate, éste alcance la mayoría, esto es, el número mínimo de votos que requiere, según

la Constitución, para entenderse aprobado. "Según el artículo 145 de la Constitución, el Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar (quórum deliberatorio) con menos de una cuarta parte de sus miembros. "De acuerdo con el mismo precepto, las decisiones sólo podrán tomarse (quórum decisorio) con la asistencia de la mayoría (mitad más uno) de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente. "En otros términos, únicamente se puede entrar a adoptar decisiones cuando desde el principio ha sido establecido y certificado con claridad el quórum decisorio. "Por su parte, en materia de mayorías, el artículo 146 de la Carta determina: 'En el Congreso pleno, en las cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial'".2 En el presente evento y en relación con la existencia de quórum en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes efectuada el 6 de junio de 2000, que es sobre el cual versa la acusación, al iniciar la misma se verificó que existía quórum deliberatorio (Fl. 50); posteriormente, de conformidad con la 2 Sentencia C-8 de 1995 transcripción obrante en el expediente, se verificó por el Secretario la existencia de quórum decisorio (Fl. 62), luego de lo cual se procedió a aprobar el orden del día y a examinar los proyectos incluidos en éste, dentro de los cuales se encontraba el N°155/98 Cámara, 42/98 Senado.

Una vez discutidas las objeciones presidenciales efectuadas al proyecto de Código Penal y aprobados por la plenaria de la Cámara de Representantes cinco impedimentos presentados para intervenir en la votación del proyecto de ley N°155/98 Cámara (Código de Procedimiento Penal) (Fl. 125), se presentó la proposición que finiquitó el informe de la Comisión, y se procedió al debate del proyecto, el cual luego fue aprobado en bloque por 128 votos afirmativos, según constancia del Secretario General de la Cámara de Representantes. Así las cosas, habiéndose establecido antes de iniciar el estudio del proyecto de ley en mención que existía quórum decisorio, pues así lo certificó el Secretario y se deduce de la aprobación inmediatamente anterior de la proposición relacionada con los impedimentos, es claro que durante el momento de la votación si hubo quórum decisorio ( más de la mitad más uno de los miembros de la corporación), lo que se hace evidente con la cantidad de votos (128) que avalaron el proyecto de Código de Procedimiento Penal. Además, atendiendo a la solicitud del demandante presentada después de aprobado el proyecto, se verificó nuevamente por la Secretaría que sí había quórum decisorio, lo cual es ratificado por el Representante Tarquino Pacheco, al señalar que “hay un registro electrónico que señala 76 Representantes presentes y la secretaría (sic) se anotaron por la cuenta que Usted señala 9 honorables Representantes”, de modo que aún luego de finiquitada la votación y aprobado el proyecto existió el quórum decisorio requerido por la Carta Política. En cuanto a las posibles irregularidades en la verificación del quórum,

determinadas por el llamamiento a los parlamentarios que luego de la votación se encontraban en el hall anexo al recinto de sesiones, para la Vista Fiscal no existe prueba que permita afirmar que los congresistas que se encontraban allí no fueron los mismos que estuvieron presentes al momento de la votación y salieron una vez ésta fue culminada, sin haber asistido a este acto. No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que de las certificaciones aportadas al expediente se deducen varios hechos objetivos de los cuales se infiere la existencia de quórum durante la votación del proyecto: - Cuando se inició la sesión el 6 de junio pasado, verificado el quórum decisorio, se hizo llamado a lista y se procedió a realizar la elección de un integrante de la comisión de Investigación y Acusaciones, en la cual se registró un total de 102 votos (88 a favor y 14 en blanco) (fl. 86), es decir en aquel momento estaban presentes 102 Representantes a la Cámara. Lo anterior significa que cuando se inició el proceso de adopción de decisiones, el quórum era suficiente para aprobar una ley ordinaria, y - En la votación del proyecto participaron por lo menos 128 Representantes (determinado por el número de votos afirmativos recaudados). Así las cosas, no existe prueba suficiente que desvirtúe que el quórum decisorio exigido por la Constitución para la votación efectuada en la plenaria de la Cámara de Representantes se cumplió a cabalidad, por ello, se solicitará a la Corte Constitucional desestime este cargo. b. SEGUNDO CARGO. Ausencia de conocimiento y debate del texto

aprobado Igualmente exige el artículo 157 de la Carta que se dé segundo debate a los proyectos de ley, luego de la correspondiente aprobación en la Comisión. Este debate debe adelantarse de acuerdo con las normas Constitucionales y el reglamento del Congreso de la República. Al respecto el artículo 160 Superior dispone: "Durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. "En el informe a la cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo". En desarrollo de lo anterior, el reglamento del Congreso determina: "Artículo 174.- Designación de ponente. Aprobado el proyecto por la comisión, su presidente designará ponente para el debate en plenaria y remitirá el informe a la respectiva cámara (...). "Artículo 175.- Contenido de la ponencia. En el informe a la cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones de su rechazo. La omisión de este requisito imposibilitará a la cámara respectiva la consideración del proyecto hasta cuando sea llenada la omisión. "Artículo 176.- Discusión. El ponente explicará en forma sucinta la significación y el alcance del proyecto. Luego podrán tomar la palabra los congresistas y los ministros del despacho. "Si la proposición con que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un ministro o un miembro de la respectiva cámara pidiera su discusión

separadamente a alguno de los artículos". De acuerdo con los registros que aparecen del desarrollo de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 6 de junio pasado, los ponentes radicaron las modificaciones introducidas al proyecto aprobado por la Comisión Primera Permanente en la Secretaría de la Cámara, fue aprobada la proposición final de la ponencia que sometía a segundo debate el proyecto y los representantes solicitaron se votara en bloque el proyecto habida consideración del amplio estudio efectuado al mismo. En virtud de lo anterior y finalizada una corta discusión sobre las normas de policía judicial la Presidencia de la Corporación sometió el articulado a votación siendo aprobado por 128 Representantes, según constancia del secretario general, instante en el cual el Representante y hoy demandante Germán Navas Talero pidió la verificación del quórum. Atendiendo a los antecedentes, para la vista fiscal no existe vicio de forma en la aprobación en segundo debate, toda vez que los ponentes hicieron y dieron publicidad a su informe sobre el proyecto con las modificaciones (Gaceta del Congreso año VIII N°540 del 13 de diciembre de 1999), radicaron en la Secretaría las modificaciones, según lo manifestó en sesión el Representante Mario Rincón quien hizo una breve disertación sobre el proyecto, la plenaria de la Cámara aprobó la proposición final del informe, lo cual daba lugar a realizar la votación en bloque, como en efecto se hizo. Con esto tampoco se vició el trámite por cuanto, a pesar de lo indicado por el demandante, no existe registro de que se hubiera solicitado y aprobado la votación artículo por artículo en la sesión efectuada el 6 de junio pasado –

como si sucedió en primer debate en la comisióny por el contrario, sí existe respecto de varias proposiciones que requerían hacerlo en bloque. Adicionalmente, cabe recordar que contrario a lo sostenido por el censor, la solicitud de votación artículo por artículo no tiene carácter imperativo para la Corporación y así lo ha puntualizado la Corte constitucional al indicar que "La sola solicitud de un congresista no obliga por si misma a la Mesa Directiva de la Corporación a decretar una votación artículo por artículo. Antes bien, si no hay acuerdo al respecto, puede decidir lo que estime que sea más conveniente, eso sí, después de oír las distintas opiniones".3 En cuanto se refiere al conocimiento previo de las modificaciones, vale la pena señalar que la discusión adelantada sobre los artículos referidos a las funciones de policía judicial y las manifestaciones de los intervinientes en el debate indican que los Representantes tuvieron la oportunidad de examinar el texto del proyecto sometido a votación. 3 Sentencia C-155 de 1998 Al margen de lo indicado, ciertamente sería conveniente que durante el trámite de los proyectos de ley mediante los cuales se expiden códigos se efectuara un debate pormenorizado esto es, se presentara la discusión de artículo por artículo del texto del proyecto de ley, sin embargo el no hacerlo así no genera su inconstitucionalidad, siempre que se garantice a los congresistas intervinientes en el debate la posibilidad de conocer y expresarse sobre las ponencias presentadas y sometidas a votación. Así las cosas, tampoco se considera que éste cargo este llamado a prosperar y así lo solicitará a la Corte Constitucional. c. TERCER CARGO. Ausencia de cuarto debate.

Las anteriores consideraciones, igualmente sirven de fundamento para excluir el tercer cargo presentado contra el proyecto de ley 155/98 cámara 42/98 senado y sobre las cuales se argumentaba la inexistencia del cuarto debate, pues como se vio el mismo se adelantó con el lleno de los requisitos Constitucionales y legales, y por tanto la decisión adoptada en la plenaria del 6 de junio de 2000 se considera válida. Finalmente, carece de toda razón el cargo formulado por la supuesta vulneración del artículo 150 N°10 inciso final, pues el Congreso de la República no expidió una ley mediante la cual concediera facultades extraordinarias al Presidente de la República para la expedición del código acusado, ni éste lo expidió por voluntad propia e independiente de cualquier discusión por el legislativo. Es inconfundible el estudio y el debate conjunto del proyecto de Código de Procedimiento Penal, por parte de autoridades de diferentes instituciones del Estado que es un mecanismo de colaboración interinstitucional muy útil para la adopción de una política criminal represiva coherente y concertada, con la expedición de una ley de facultades extraordinarias o la elaboración de un decreto-ley. Del análisis precedente se concluye que las acusaciones por vicios de forma invocadas por el actor son infundadas, por lo cual se solicitará a la Corte Constitucional declarar exequible la ley impugnada.

VI. CONCLUSIÓN En mérito de lo expuesto, el Viceprocurador General de la Nación solicita a la Honorable Corte Constitucional declare EXEQUIBLE, desde el punto de vista formal, la Ley 600 de 2000.

De los Señores Magistrados, ALBERTO HERNÁNDEZ ESQUIVEL Viceprocurador General de la Nación (E) DBM/ARRP/ncdem.