PGN - RECURSO DE APELACION - Definición doctrinal

RECURSO DE APELACION-Alcance/RECURSO DE APELACION-Tratándose de apelante único/RECURSO DE APELACION-Definición doctrinal Como en esa materia no existe regulación en el Código Contencioso Administrativo se acude al Código de Procedimiento Civil, por la remisión que hace el primero de los mencionados estatutos, en lo que sea compatible para la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (art. 267). Según el artículo 357 del C.P.C. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. En concepto del Ministerio Público no le asiste razón a la recurrente, pues tales circunstancias no limitan la competencia del superior para revisar sin limitación todo lo desfavorable a la entidad pública, pues, en aquellos eventos en los cuales la entidad pública funge como apelante única, el tratamiento que opera a favor de ésta es distinto al que procede respecto del particular. En el caso concreto, como la sentencia fue apelada únicamente por la entidades públicas demandadas, era viable mantener la decisión recurrida o también revocarla total o parcialmente, pero nunca hacerla más gravosa para el apelante único. Además, en concepto del Ministerio Público, no puede olvidarse que, por regla general el ad quem está facultado para estudiar la materia objeto de apelación y los puntos íntimamente relacionados con ella.

PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO No. 029 /2011

Bogotá, D.C., 8 de marzo de 2011 Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCION C

Consejera Ponente Dra. OLGA VALLE DE LA HOZ

E. S. D.

Ref: Proceso No 23274 (2500023260001998288201)

ACCION CONTRACTUAL – INCIDENTE DE NULIDAD

Actor: SOCIEDAD INVERSIONES CONAVER

Demandado: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN

CdeE/FMSG/RYPHC

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Expediente: 23.274

1. ANTECEDENTES 1.1 Demanda.- La Sociedad Inversiones Conaver Ltda., en ejercicio de la acción contractual, instauró demanda contra la NaciónFiscalía General de la Nación, para que se declare que ésta incumplió el contrato de arrendamiento celebrado el 1 de enero de 1993. Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó se condenara a pagar las siguientes sumas de dinero “$124.906.008, por concepto de los cánones de arrendamiento en el tiempo comprendido entre el 1 de enero al 31 de diciembre de 1998; $7.023.060, por concepto de reajuste del valor del arrendamiento mensual; $16.519.556, por concepto de los valores de arrendamiento caudados durante el 1 de noviembre al 31 de diciembre de 1997;

y $1.000.000 o la suma que resulte probada por concepto del pago de los servicios de energía eléctrica, agua y servicio de teléfono durante el año de 1998.” 1.2 Sentencia de primera instancia.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 6 de junio de 2002, accedió parcialmente a la pretensiones de la demanda: declaró no probada la excepción propuesta (la innominada y la falta de causa para demandar) y declaró que la Fiscalía General de la Nación incumplió el contrato de arrendamiento No 0001 de 1 de enero de 1993, suscrito con la Sociedad Inversiones Conaver Ltda. Como consecuencia de la anterior declaración, condenó a la Fiscalía General de la Nación al reconocimiento y pago de la suma de $72.177.419.66 y negó las demás pretensiones de la demanda. 1.3 Recurso de apelación.- La Rama Judicial (Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) y Fiscalía General de la Nación, interpusieron recurso de apelación.

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Expediente: 23.274  La primera (fls 155 a 157) alega que se quebrantó el principio de reciprocidad de las partes, toda vez que el arrendatario no se presentó a recibir el inmueble en la fecha acordada inicialmente. Que los intereses reconocidos por el Tribunal, además de ser desproporcionados, no fueron

contemplados en las pretensiones de la parte actora.  La Fiscalía General de la Nación (fl 158 a 163) alega que la jurisdicción de lo contencioso administrativa es rogada y que la parte actora no solicitó en la demanda el reconocimiento y pago de interés técnico o civil, lo que tampoco fue contemplado en el contrato, razón por la cual la liquidación que en esa materia determinó el Tribunal no se encuentra ajustada a derecho. 1.4 Sentencia de segunda Instancia.- El Consejo de EstadoSección Tercera – Subsección C, en sentencia de 7 de febrero de 2011, revocó la sentencia de 6 de junio de 2002 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y denegó las pretensiones de la demanda. La decisión se fundamenta en que el acta de entrega suscrita el 7 de abril de 1998, con la cual se pretende afirmar que la Fiscalía General de la Nación “continuó ocupando el inmueble hasta el 7 de abril de 1998, sin cancelar los cánones de arrendamiento correspondientes a los meses de noviembre y diciembre de 1997 y enero a 7 de abril de 1998”, fue aportada en copia simple, al igual que la mayoría del material probatorio allegado al proceso, situación que impide su valoración en los términos del artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, dado que tales documentos no cumplen con los requisitos del artículo 252 de la misma codificación, por lo que concluyó que “el demandante no probó debidamente el incumplimiento que reclama, mucho menos los perjuicios derivados de ese incumplimiento. Como tampoco, se puede entender que como la Fiscalía General de la Nación, dio por terminado

anticipadamente el contrato No 0001 de 1993, el 31 de octubre de 1997 y no

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Expediente: 23.274 estarlo en razón en que el demandante no fundamenta su demanda en ese incumplimiento, sino en otras causas.” 1.5 Incidente de nulidad.- la parte demandante propuso incidente de nulidad por la causal establecida en el numeral 2 del artículo 140 del C de P.C (fls 291 a 293). Alega que el superior excedió su competencia al tenor de lo dispuesto en el artículo 357 del C.P.C, pues al resolver el recurso de apelación no le era dable enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso interpuesto.

Advierte que la segunda instancia revocó el fallo con base en argumentos que no fueron propuestos en la apelación presentada por la parte demandada, pues ésta en ningún momento puso en duda que hubiera ocupado el inmueble arrendado hasta el 7 de abril de 1998, como tampoco la veracidad del acta de entrega suscrita por las partes el 8 de abril del mismo año, hechos que además fueron confesados en la contestación de la demanda. II CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Para resolver sobre el incidente de nulidad propuesto por el recurrente, corresponde analizar la competencia del superior y sus restricciones al momento de desatar el recurso de alzada interpuesto bajo la connotación de apelante

único. Como en esa materia no existe regulación en el Código Contencioso Administrativo se acude al Código de Procedimiento Civil, por la remisión que hace el primero de los mencionados estatutos, en lo que sea compatible para la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (art. 267). Artículo 357 del C.P.C. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso,

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Expediente: 23.274 salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. El tratadista Carlos Betancur Jaramillo1, frente a las restricciones del juez ad quem, expresa lo siguiente: “Los poderes del juez ad ad quem tienen un alcance diferente, según sea la jurisdicción en la que actúen. Así: 1) En la jurisdicción ordinaria. La apelación se entiende en todo lo desfavorable, y, por lo tanto, el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso (art. 357 del dec. 2282 de 1989). Si la providencia objeto del recurso fue apelada por ambas partes, el

superior no tendrá restricción para ejercer su poder revisor. Si fue apelada por una sola, no podrá hacer más gravosa su situación. 2) En la jurisdicción administrativa. Estos principios tienen aplicación en el proceso contencioso administrativo, pero en éste se dan dos ingredientes que ameritan consideración: La sustentación del recurso y el grado de consulta cuando la sentencia imponga obligación a cargo de una entidad pública. La sustentación del recurso y la consulta. La primera es una imposición del dec. 01 de 1984, con consecuencias procesales para el que debiendo hacerlo no lo hace. Lo que demuestra que la ley impuso ese requisito como obligatorio para su procedibilidad; requisito que debe cumplirse no de cualquier manera sino con manifestación de inconformidad, la que puede ser total o parcial, por tratarse precisamente de condenas de naturaleza renunciable. La inconformidad debe referirse a la resolutiva de la providencia, porque es la muestra o define la favorable o desfavorable del fallo. Y la segunda, o sea la consulta, porque es un grado de jurisdicción impuesto por la ley a favor de la entidad pública y como medida de protección para el patrimonio estatal. Se justifica por cuanto la administración es descuidada en el manejo de sus asuntos. En este orden de ideas, se observa: 1Derecho Procesal Administrativo. Séptima Edición – 2009, Señal Editora Ltda, páginas 494, 495 y 496

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Expediente: 23.274 1) Si la sentencia es desfavorable en un todo para el particular y es apelada por éste, el superior podrá confirmarla o revocarla total o parcialmente, accediendo en todo o en parte a lo pedido por éste. 2) Si la sentencia es parcialmente favorable para el particular (o, en otros términos, parcialmente desfavorable para la entidad pública) ambas partes pueden apelar. Si apelan y sustentan la apelación en todos los extremos que les fueron desfavorables, el ad quem actuará sin limitaciones.

Si ambas apelan, pero al hacerlo circunscriben la apelación al sustentarla sólo a algunos de los extremos desfavorables, habrá que distinguir: a) El particular podrá limitar el alcance de la apelación y se entiende que lo hace por expresarlo así o implícitamente al no sustentar o controvertir sino determinados puntos que no lo favorecen. En este evento el superior no podrá tocar sino lo alegado por el recurrente. b) En cambio, la entidad pública no podrá restringir la apelación y si lo hace, el ad quem no podrá tener en cuenta esta circunstancia, porque en todo lo desfavorable para la entidad pública se entiende que el asunto, así haya sido apelado por ésta, también va al superior en grado de consulta. Si la administración pudiera apelar con restricciones se estaría desconociendo el mandato legal de la consulta y su alcance. En otras palabras, en el proceso contencioso administrativo la apelación interpuesta por la entidad pública tendrá en todos los casos idéntica extensión a la consulta: que el supervisor revise sin limitación alguna todo lo que es desfavorable a dicha entidad”

1. Si la sentencia es parcialmente favorable al actor y éste no apela, puede la entidad pública apelar. Aquí el superior podrá mantener la decisión de primera instancia; también podrá revocarla total o parcialmente, pero nunca podrá hacerla más desfavorable para la entidad pública. (…) 7) No es legal pensar que por el hecho de que la administración haya apelado desaparezca la consulta. Esta no es la interpretación que permite el art. 184 del c.c.a. cuando dispone que “deberán consultarse con el superior cuando no fueren apeladas (art. 184 del c.c.a, 57 ley 446) Se entiende esto, porque la administración no puede restringir el alcance de la apelación, y sobra, cuando lo interpone, hablar de consulta.

Tan cierto es esto que frente a la entidad, se repite, la apelación y la consulta le dan al superior idénticos poderes; y la entidad, ni al apelar ni al alegar en la consulta, los puede restringir” (resalto y subrayo)

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Expediente: 23.274

Se afirma por el recurrente que los magistrados excedieron su competencia al resolver el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, dado que no les era dable enmendar la providencia en la parte que no fue objeto de apelación, lo cual solo era posible si ambas partes hubiesen apelado o la parte que no apeló hubiera adherido al recurso, situación que no aconteció

en el caso sub – examine. En concepto del Ministerio Público no le asiste razón a la recurrente, pues tales circunstancias no limitan la competencia del superior para revisar sin limitación todo lo desfavorable a la entidad pública, pues, tal y como se indicó en precedencia en aquellos eventos en los cuales la entidad pública funge como apelante única, el tratamiento que opera a favor de ésta es distinto al que procede respecto del particular. En el caso concreto, como la sentencia fue apelada únicamente por la entidades públicas demandadas (Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Fiscalía General de la Nación), era viable mantener la decisión recurrida o también revocarla total o parcialmente, pero nunca hacerla más gravosa para el apelante único. Además, en concepto del Ministerio Público, no puede olvidarse que, por regla general el ad quem está facultado para estudiar la materia objeto de apelación y los puntos íntimamente relacionados con ella. Si bien las consideraciones que son el fundamento de la decisión denegatoria no corresponden exactamente a las razones que fundamentan el recurso de la apelante única, lo cierto es que la inconformidad planteada refiere al quebrantamiento del principio de reciprocidad de las partes y al reconocimiento de un interés desproporcionado no solicitado por la parte actora ni pactado en el contrato, lo que de suyo implicaba abordar el estudio de otros aspectos íntimamente relacionados con el desacuerdo alegado, lo que en el caso concreto

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Expediente: 23.274 conllevó a que Sala examinara las pruebas aportadas al proceso, para establecer lo pactado en el contrato.

Estudio que no le fue posible abordar pues advirtió que el soporte documental presentado por la contratista fue allegado en copia simple y por ende imposible de valorar, sin que ello quiera decir que con tal decisión desbordó su competencia, pues interpretarlo así implicaría desconocer el sentido y alcance de lo dispuesto en el artículo 357 del C.P.P. De conformidad con lo expuesto, el Ministerio Público solicita se deniegue el incidente de nulidad propuesto. Del Honorable Consejo de Estado, respetuosamente,

FRANCISCO MANUEL SALAZAR GÓMEZ

Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado

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