PGN - RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - No se desconoció el procedente de que la aeroci

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Contra sentencia que puso fin al proceso de la AEROCIVIL como sujeto pasivo del ICA. REVISION DE PROVIDENCIAS JUDICIALES-Por nulidad en la sentencia que puso final al proceso y que no procede recurso de apelación. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Jurisprudencia del consejo de estado. CAUSALES DE REVISION-A la sentencia de la sala plena de lo contencioso administrativo. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, indicó que las nulidades procesales no pueden confundirse con las que se originan en la sentencia, pues mientras las primeras se estructuran cuando se dan los motivos consagrados taxativamente en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, las segundas deben interpretarse restrictivamente con unos determinados supuestos facticos que esta Corporación ha precisado y que conducen a determinar que la nulidad originada en la sentencia puede ocurrir: a) Cuando el Juez provee sobre asuntos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia; b) Cuando, sin ninguna actuación, se dicta nuevo fallo en proceso que terminó normalmente por sentencia en firme; c) Cuando sin más actuación, se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual se aceptó́ el desistimiento, aprobó́ la transacción, o, declaró la perención del proceso, pues ello equivale a revivir un proceso legalmente concluido; d) Cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el trámite previo correspondiente, toda vez que ello implica la pretermisión integra de la instancia; e)

Cuando el demandado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda, o por causa diferente de la invocada en está, f) Cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello también se pretermite íntegramente la instancia; g) Cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida CAUSALES DE REVISION-Procede cuando el fallador haya incurrido en algún vicio. FALTA DE MOTIVACION-No se configuro porque el ad quem no se pronunció sobre si la recurrente era contribuyente del ICA. Conforme a lo que precede, no es cierto que el fallo recurrido haya adolecido de falta de motivación porque el ad quem no se pronunció sobre si la recurrente era contribuyente del ICA, ni dio razones para considerar si lo era. El juzgador no se pronunció, ni podía pronunciarse, sobre este asunto porque lo que aquí se debatía era la legalidad del mandamiento de pago, de donde resulta que la legalidad del impuesto se daba por sentada así estuviera ausente en la realidad. Parece que se pretendiera que el Consejo de Estado resultara responsable de que la actora termine pagándole el ICA a Palmira, cuando hay múltiples sentencias que dicen que no es contribuyente de este impuesto. Pero la omisión en defender la calidad de exentos del ICA de los ingresos de AEROCIVIL no le es imputable al fallador de segunda instancia, sino a quienes no impugnaron ante la

jurisdicción contenciosa administrativa las liquidaciones oficiales de aforo de este impuesto. Una vez quedaron en firme, no podía controvertirse la legalidad del impuesto, sino solo la del cobro coactivo. Sin embargo, como no había irregularidad en el cobro coactivo, la actora enfocó su estrategia procesal en controvertir su calidad de sujeto pasivo del ICA, lo cual es evidente, pero en este proceso no podía realizarse. No hubo irregularidad en que el Consejo de Estado no se pronunciara sobre un asunto que estaba por fuera del marco de la controversia. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-No se desconoció el procedente de que la AEROCIVIL no es sujeto pasivo del ICA. No es cierto tampoco que la sentencia recurrida hubiera desconocido el precedente conforme al cual la AEROCIVIL no es sujeto pasivo del ICA. Esta, en realidad, es una versión alterna del argumento de la falta de motivación, ya desechado. La sentencia no es contraria a ese precedente porque se limitó a pronunciarse sobre la legalidad del cobro coactivo, y particularmente sobre si había prescrito la acción para cobrar varios de los periodos adeudados por la actora al demandado. Como no se pronunció sobre la procedencia del ICA respecto de AEROCIVIL, no contradijo la jurisprudencia citada. Concepto 001–2020-615511 Recurso extraordinario de revisión Bogotá D.C., 12 de enero de 2021 Señores Honorables Magistrados del Consejo de Estado Sala Especial de Decisión No. 3

E. S. D.

Consejero Ponente: Dr. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Referencia: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001031500020200424600

Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL AERONÁUTICA CIVIL-U.A.E. AEROCIVIL Asunto: Fallo del 15 de noviembre de 2018, Rad. No. 7600123-31-000-2009-00975-00 (19119) Conforme a los artículos 277 numerales 1, 3 y 7 de la Constitución Política; 247 del C.P.A.C.A.; 30 del Decreto 262 de 2000; el Decreto 1408 de 2019 y las Resoluciones 371 de 2005 y 41 de 17 de marzo de 2020 expedidas por el Procurador General, esta agencia del Ministerio Público, obrando dentro de la oportunidad legal en el proceso de la referencia, procede a contestar el recurso extraordinario de revisión presentado contra la sentencia de segunda instancia del 15 de noviembre de 2018 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado

(C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez) en el expediente Rad. No. 76001-2331-000-2009-00975-00 (19119), la cual revocó la sentencia del 20 de junio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. ANTECEDENTES 1.- Anteriores al proceso judicial. La Secretaría de Hacienda de Palmira (Valle), mediante liquidaciones oficiales de aforo de 7 de octubre y 25 de noviembre de 2002, declaró a AEROCIVIL responsable del pago del impuesto de industria y comercio (ICA), por los periodos gravables de 1985 a 1996, con base en las cuales el municipio inició cobro

coactivo. Rechazadas las excepciones aducidas por la hoy actora, el municipio confirmó esta determinación al resolver el recurso interpuesto por ella. En particular, la hoy actora alegó que el cobro coactivo no podía realizarse por prescripción, ya que la notificación del mandamiento de pago se realizó el 26 de agosto de 2002, cuando ya habían pasado más de 5 años desde el vencimiento del plazo para declarar el ICA por cada uno de los periodos determinados en los años 1986 a 1997 inclusive. 2.- La primera instancia. La actora pidió que se declarara la nulidad de la Resolución que rechazó las excepciones alegadas y de la que confirmó esta determinación. Alegó que, por ser una entidad administrativa, que no realiza ninguna actividad comercial o industrial, AEROCIVIL no es sujeto pasivo del ICA. Citó en su apoyo el concepto No. 1216 del 1 de diciembre de 1999, de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (C.P. Augusto Trejos Jaramillo), en el cual consta que AEROCIVIL está excluida del ICA. Adicionalmente, alegó que el ICA correspondiente a los años 1985 a 1996 había prescrito. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (Rad. No. 76001-23-31-000-200205263-02, M.P. Zoranny Castillo Otálora) en sentencia del 12 de noviembre de 2014 resolvió: Primero: DECLARAR la Nulidad Parcial de las Resoluciones 053-02-0141 del 7 de octubre de 2002, y 053-02-192 del 25 de noviembre de 2002, por medio de las

cuales se resolvieron las excepciones contra el mandamiento de pago No. 053-02068 del 12 de agosto de 2002, proferido por el municipio de Palmira contra la U.A.E. Aeronaútica Civil, en el sentido de declarar la prescripción de las obligaciones correspondientes a los años 1985, 1986, 1987, 1988, 1989, 1990, 1991, 1992, 1993.

Segundo: ORDENAR continuar con la ejecución frente a los períodos correspondientes a los años 1994, 1995, 1996. 3.- La segunda instancia.

Ambas partes recurrieron la sentencia del Tribunal. La actora alegó que la fecha para el conteo del término prescripción de cada uno de los periodos gravables objeto de cobro es la de notificación del mandamiento de pago (26 de agosto de 2002) y no las de emisión de las liquidaciones de aforo, con lo cual todos los periodos cobrados estaban prescritos. Dijo también no era sujeto pasivo del ICA, y que los bienes y rentas de la Nación (que incluyen los de AEROCIVIL) son inembargables, además de que no pueden ser gravados con contribuciones por los municipios, conforme dispone el artículo 21 del Decreto 1226 de 1908. El demandado alegó que la fecha desde la que se debió iniciar el conteo de la prescripción es la de ejecutoria del acto que contiene la liquidación de aforo, mayo de 1999, con lo que no habría prescripción de ninguno de los periodos objeto de cobro. El Consejo de Estado, en sentencia del 25 de septiembre de 2018, Rad. No.

11001-23-31-000-2002-05263-02(22087), M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, resolvió revocar los numerales 1 y 2 de la sentencia apelada por la Administración y modificar el numeral 3, negando las pretensiones de la actora. Lo anterior, con base en estas consideraciones: a. De conformidad con el artículo 344 del Acuerdo 83 de 1999, emitido por el Concejo Municipal de Palmira, los títulos ejecutivos pueden provenir directamente del contribuyente, de la administración tributaria y de las autoridades judiciales, siempre que contengan una obligación clara, expresa y actualmente exigible. De conformidad con esta norma, los títulos ejecutivos en materia tributaria serán exigibles si el plazo para pagar tales obligaciones está vencido para el caso de liquidaciones de tributos que provienen del contribuyente, o si los actos oficiales que las contienen o los fallos judiciales que las resuelven están ejecutoriados. No hay entonces lugar a discutir la prestación reclamada, puesto que solo pueden cobrarse si están en firme. Solo pueden oponerse a un mandamiento de pago las excepciones taxativamente señaladas en el artículo 349 ibídem, que son las de pago efectivo, existencia de acuerdo de pago, falta de ejecutoria del título, pérdida de ejecutoria del título, interposición de demanda de nulidad y restablecimiento, prescripción, y falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió. b. El argumento de que, por su naturaleza jurídica y sus actividades, la actora no está sujeta al ICA no puede discutir al impugnar el cobro coactivo, sino

que debió suscitarse en la actuación administrativa que dio lugar a las declaraciones de aforo mediante las cuales la demandada determinó el ICA para los años gravables de 1985 a 1996. c. En cuanto a la inembargabilidad de los dineros de la actora, el Consejo de Estado no pronunciarse porque el acto administrativo que ordenó el embargo no fue demandado ni en este ni, hasta donde se sabe, en otro proceso contencioso administrativo. d. Si bien la actora demandó ante la justicia las liquidaciones de aforo una vez agotada la vía gubernativa, el a quo rechazó la demanda por caducidad del medio de control, decisión que fue confirmada por la segunda instancia. e. No es cierto que en este caso hubiera operado la prescripción de las obligaciones sujetas a mandamiento de pago. El término de prescripción empezó a correr el 21 de mayo de 1999, pero la notificación del mandamiento de pago el 26 de agosto de 2002 logró interrumpir la prescripción cuando solo habían pasado poco más de 3 años. El término de prescripción debió contarse desde la ejecutoria de cada una de las liquidaciones oficiales de aforo y no desde la fecha del vencimiento del plazo para declarar, como lo hizo el tribunal, pues aquí no se discute si el municipio accionado determinó oportunamente el impuesto, sino si cobró a tiempo el impuesto determinado. Entonces, ningún periodo del ICA cobrado estaba prescrito, por lo cual erró el Tribunal cuando declaró la prescripción de la acción de cobro de los periodos 1985 a 1993. 5.- El recurso extraordinario de revisión. La actora recurrente alega que en este

caso se materializó la causal 5 del artículo 250 del C.P.A.C.A. Los argumentos son los siguientes: a. La decisión careció de motivación, puesto que no hizo ningún análisis ni citó ninguna norma que justificara su conclusión de que la recurrente era sujeto pasivo del ICA. b. Se desconoció el precedente conforme al cual AEROCIVIL no es sujeto pasivo del ICA, precedente recogido en las sentencias No. 1216 de 1994, 13345 del 6 de mayo de 2004, 15437 del 28 de junio de 2007 y 20209 del 26 de mayo de 2019. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Procede esta agencia del Ministerio Público a contestar el recurso extraordinario de revisión, conforme lo faculta el art. 253 del C.P.A.C.A., previas unas breves consideraciones sobre el alcance de la causal invocada en el caso presente. 1.- Alcance de la causal 5 del artículo 250 del C.P.A.C.A. Conforme a la norma citada, una de las causales para la revisión de una sentencia que puso fin a un proceso es [e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Respecto de esta causal (que estuvo incluida en el Código Contencioso Administrativo, artículo 188, numeral 6) dijo el Consejo de Estado: (…) De acuerdo con los términos del Recurso Extraordinario Especial de Revisión interpuesto, se pretende configurar la causal de revisión prevista en el numeral 6 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo:

Son causales de revisión: (…)

6. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.

Sobre la causal sexta de revisión ha precisado la Sala que no se trata de controvertir la corrección o incorrección del juzgamiento, ni de corregir los errores de apreciación de los hechos y de las pruebas, en que a juicio del recurrente hubiera podido incurrir el fallador, pues eso equivaldría a convertir el recurso en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos, ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada; sino de la inobservancia de las reglas propias de la sentencia, que vician su validez... (Subrayas y negrillas fuera del texto)1. En cuanto a las circunstancias que pueden activar la causal en comento, La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, indicó que las nulidades procesales no pueden confundirse con las que se originan en la sentencia, pues mientras las primeras se estructuran cuando se dan los motivos consagrados taxativamente en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, las segundas deben interpretarse restrictivamente con unos determinados supuestos fácticos que esta Corporación ha precisado y que conducen a determinar que la nulidad originada en la sentencia puede ocurrir: a) Cuando el Juez provee sobre asuntos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia; b) Cuando, sin ninguna actuación, se dicta nuevo fallo en proceso que terminó normalmente por sentencia en firme; c) Cuando sin más actuación, se dicta sentencia después de

ejecutoriado el auto por el cual se aceptó el desistimiento, aprobó la transacción, o, declaró la perención del proceso, pues ello equivale a revivir un proceso legalmente concluido; d) Cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el trámite previo correspondiente, toda vez que ello implica la pretermisión íntegra de la instancia; e) Cuando el demandado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda, o por causa diferente de la invocada en ésta, f) Cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello también se 1 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 11 de octubre de 2005. C.P. Dra. Ligia López Díaz. Radiación No. 11001-03-15-000-2003-00794-01(REVPI). Citada en la sentencia del 28 de febrero de 2013, Rad. No. 54001-23-31-000-2000-01331-01(1216-09), C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. En el mismo sentido, ver las siguientes: sentencia del 1º de junio de 2005, Rad. No. 11001-03-15-000-2002-01259-01(REV-062), C.P. Ligia López Díaz; sentencia del 3 de febrero de 2015, Rad. No. 11001-03-15-000-2001-00143-01(REV), C.P. María Claudia Rojas Lasso; sentencia del 2 de mayo de 2018, Rad. No. 11001-03-15-000-2015-00110-00(REVPI), C.P. William

Hernández Gómez; sentencia del 25 de julio de 2019, Rad. No. 13001-33-31-009-2008-0007101(55152), C.P María Adriana Marín. pretermite íntegramente la instancia; g) Cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida2. Entonces, para que proceda la causal en comento es menester que el fallador haya incurrido en alguno de los vicios enumerados en la jurisprudencia citada, los cuales claramente manifiestan que el objeto de esta causal no es permitir que vuelvan a debatirse los méritos de fondo de la parte recurrente, sino que se preserve la legalidad del procedimiento seguido. 2.- El caso concreto. La actora ha pretendido que, en un proceso iniciado para decidir la legalidad de las Resoluciones 053-02-0141 del 7 de octubre de 2002 y 053-02-192 del 25 de noviembre de 2002, por medio de las cuales se resolvieron las excepciones contra el mandamiento de pago No. 053-02-068 del 12 de agosto de 2002, proferido por el municipio de Palmira contra la AEROCIVIL, se decidan cuestiones no relacionadas con el cobro coactivo, sino con la calidad de sujeto pasivo del ICA de esta unidad administrativa especial. Como lo dijo el ad quem, estas cuestiones pudo suscitarlas la aquí recurrente en un proceso contencioso administrativo dirigido contra las liquidaciones oficiales de aforo. Para que dichas liquidaciones

oficiales pudiera cobrarlas coactivamente el municipio, era menester que se encontraran en firme, y en efecto lo estuvieron, puesto que consta que este resolvió las excepciones aducidas por la actora, así como el recurso interpuesto contra lo resuelto. Conforme a lo que precede, no es cierto que el fallo recurrido haya adolecido de falta de motivación porque el ad quem no se pronunció sobre si la recurrente era contribuyente del ICA, ni dio razones para considerar si lo era. El juzgador no se pronunció, ni podía pronunciarse, sobre este asunto porque lo que aquí se debatía era la legalidad del mandamiento de pago, de donde resulta que la legalidad del impuesto se daba por sentada así estuviera ausente en la realidad. Parece que se pretendiera que el Consejo de Estado resultara responsable de que la actora termine pagándole el ICA a Palmira, cuando hay múltiples sentencias que dicen que no es contribuyente de este impuesto. Pero la omisión en defender la calidad de exentos del ICA de los ingresos de AEROCIVIL no le es imputable al fallador de segunda instancia, sino a quienes no impugnaron ante la jurisdicción contenciosa administrativa las liquidaciones oficiales de aforo de este impuesto. Una vez quedaron en firme, no podía controvertirse la legalidad del impuesto, sino solo la del cobro coactivo. Sin embargo, como no había irregularidad en el cobro coactivo, la actora enfocó su estrategia procesal en controvertir su calidad de 2 Sentencia del 28 de febrero de 2013, Rad. No. 54001-23-31-000-2000-01331-01(1216-09), C.P.

Bertha Ramírez de Páez. Esta sentencia retoma lo dicho en la sentencia del 11 de mayo de 1993, exp. REV-93, C.P. Mario Alario Méndez, la cual a su vez ha sido reiterada en diversos fallos, v.gr. por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 26 de febrero de 2013, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-00050-00(REV), C.P. Mauricio Fajardo Gómez y en la sentencia del 4 de septiembre de 2018, Rad. No. 11001-03-15-000-2014-00056-00, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. sujeto pasivo del ICA, lo cual es evidente, pero en este proceso no podía realizarse. No hubo irregularidad en que el Consejo de Estado no se pronunciara sobre un asunto que estaba por fuera del marco de la controversia. No es cierto tampoco que la sentencia recurrida hubiera desconocido el precedente conforme al cual la AEROCIVIL no es sujeto pasivo del ICA. Esta, en realidad, es una versión alterna del argumento de la falta de motivación, ya desechado. La sentencia no es contraria a ese precedente porque se limitó a pronunciarse sobre la legalidad del cobro coactivo, y particularmente sobre si había prescrito la acción para cobrar varios de los periodos adeudados por la actora al demandado. Como no se pronunció sobre la procedencia del ICA respecto de AEROCIVIL, no contradijo la jurisprudencia citada. Con fundamento en estas consideraciones el Ministerio Público solicita al Consejo de Estado que se resuelva desfavorablemente el presente recurso extraordinario de revisión. De los Señores Consejeros,

ANTONIO JOSÉ NÚÑEZ TRUJILLO

Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado