PGN - RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA - Objetivo primordial y supu

RECURSO EXTRAORDINARIO UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Contra sentencia de Tribunal administrativo que revoco primera instancia La Ley 1437 de 2011 incorporó un nuevo mecanismo de impugnación denominado recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que tiene como finalidad “asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales” (art. 256 op. Cit.). De igual forma, determinó que este recurso procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos, estableciéndose además unos requerimientos mínimos de cuantía cuando la sentencia sea de contenido patrimonial o económico. Además de lo anterior, en su artículo 258 consagró una única causal, para que sea procedente el recurso: “Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado.” SUPUESTOS DE LOS REQUISITOS-Para la procedencia del recurso Por su parte, el artículo 262 estableció unos requisitos formales para la procedencia del recurso, así: “(…) El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá contener: 1. La designación de las partes. 2. La indicación de la providencia impugnada.

3. La relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio. 4. La indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. (…)”

RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA-Es una manifestación de los principios de estabilidad jurídica y de igualdad OBJETIVO PRIMORDIAL-Que haya unidad en la interpretación del derecho, a fin de lograr que su aplicación sea uniforme RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA-Es una manifestación de los principios de estabilidad jurídica y de igualdad En este orden de ideas, es dable afirmar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es una manifestación de los principios de estabilidad jurídica y de igualdad, ya que su objetivo primordial es que haya unidad en la interpretación del derecho, a fin de lograr que su aplicación sea uniforme, con el ánimo de garantizar los derechos de las partes y/o de los terceros que se vean afectados con la providencia recurrida que por su contenido les ha sido adversa, si ésta ha dejado de aplicar la línea jurisprudencial vigente sobre el tema. Este recurso busca entonces el pleno acatamiento del precedente contenido en las sentencias de unificación, proferidas tanto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado como por las diferentes secciones que la componen, y en caso de prosperar puede conducir a la anulación de la sentencia

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 68001-33-33-013-2015-00051-01 (60799) 5aCdeE/AMV/Alb E-2018-513349 recurrida que hubiere omitido aplicar tales precedentes, y a su reemplazo por otra

providencia que los aplique a cabalidad. CULPA EXCLUSIVA DE LA VICTIMA-Fundamento de la sentencia del Juzgado administrativo en primera instancia SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL-Requisito sustancial De conformidad con lo establecido en el artículo 258 del CPACA, solamente hay lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado. Así, este recurso extraordinario solo puede incoarse contra sentencias de única o de segunda instancia proferidas por los tribunales administrativos, en caso de que el recurrente considere que el tribunal ha contravenido una sentencia de unificación dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado o por alguna de las diferentes Secciones que la integran. En este orden de ideas, los artículos 270 y 271 del CPACA, delimitaron con suma claridad cuáles decisiones serán catalogadas como sentencias de unificación jurisprudencial, restringiendo tal denominación únicamente a aquellas providencias que profieran o hayan proferido las Secciones o la Sala Plena del Consejo de Estado, por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, las dictadas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. En el caso particular, la sentencia del 17 de octubre de 2013, dictada por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, cumple con las previsiones de la norma

mencionada, pues fue emitida con el propósito de unificar jurisprudencia en los términos expuestos. CULPA EXCLUSIVA DE LA VÍCTIMA-No se configuró, motivo por el cual revocó la decisión de primera instancia y accedió a las pretensiones de la demanda. En el caso que nos ocupa, el Tribunal Administrativo de Santander, tuvo como fundamentos de su decisión el artículo 90 de la Constitución Política de Colombia, así como las sentencias del Consejo de Estado del 23 de marzo de 2017 Exp. 44882, 26 de septiembre de 2016 Exp. 49582, 8 de junio de 2016 Exp. 39124, 10 de octubre de 2015 Exp. 39382 y 29 de febrero de 2016 Exp. 39813, relacionadas con la culpa exclusiva de la víctima en supuestos de captura en flagrancia; la sentencia de unificación del 17 de octubre de 2013 Exp. 23354, según la cual el título de imputación objetivo para configurar la responsabilidad del Estado en materia de privación injusta de la libertad se extiende a aquellos casos en que el investigado es absuelto en aplicación del principio in dubio pro reo; la sentencia del 26 de junio de 2014 Exp. 38023, según la cual, en aplicación del título de imputación objetivo, bastaba con probar que contra el investigado se impuso una medida privativa de la libertad, que el proceso culminó con decisión favorable a su inocencia y el daño y los perjuicios surgidos de la restricción al derecho fundamental de la liberad, pudiendo prescindir de la prueba de la responsabilidad del agente y del actuar ilegal del Estado para que emerja el deber de reparar el daño; las sentencias del 18 de

mayo de 2017 Exp. 42407 y del 28 de agosto de 2014. Todas estas relacionadas con el 2

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libertad, fue absuelto en virtud del principio in dubio pro reo, se vulneraron los derechos al debido proceso y a la igualdad, así como el principio de sostenibilidad fiscal. PRINCIPIO IN DUBIO PRO REO-Se vulneraron los derechos al debido proceso y a la igualdad, así como el principio de sostenibilidad fiscal SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO-No solo son vinculantes frente a los jueces, sino también frente a las autoridades administrativas al resolver casos con los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Así, el artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispuso que las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos, agregando más adelante que la autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente. DECLARATORIA DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Se deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional 3

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RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Por los daños irrogados con ocasión de la privación de la libertad de una persona a la que, posteriormente, se le revoca esa medida 4

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PROCURADURIA QUINTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá, D. C., 22 de octubre de 2018 Doctor

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Consejero Ponente Sección Tercera - Subsección B

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

REF.: Concepto 18-132

Asunto: Recurso Extraordinario de

Unificación de Jurisprudencia Expediente: 68001-33-33-013-2015-00051-01 (60799)

Demandantes: Jorge Aníbal Orejuela Díaz y otros

Demandados: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación.

Honorable señor Consejero: El proceso de la referencia se encuentra en conocimiento del Consejo de Estado para decidir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el apoderado de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en contra de la sentencia de septiembre 8 de 2017, proferida en segunda instancia por el Tribunal

Administrativo de Santander, trámite dentro del cual esta agencia del Ministerio Público en su condición de sujeto procesal, interviene para rendir concepto. 5

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I. ANTECEDENTES 1.1.- Actuando por intermedio de apoderado judicial, el señor Jorge Aníbal Orejuela Navarro y otros, incoaron acción de reparación directa en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Fiscalía General Nación –, con el fin de que se les declarara administrativa y extracontractualmente responsables por la privación injusta de la libertad padecida por el señor Orejuela Navarro, la cual se extendió entre el 13 de septiembre de 2010 y el 24 de noviembre de 2011. 1.2.- En primera instancia el trámite le correspondió al Juez 13

Administrativo Oral de Bucaramanga, quien dictó sentencia el 12 de enero de 2016, en la que denegó las pretensiones de la demanda al declarar probada la excepción de culpa exclusiva de la víctima. 1.3.- Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante apeló la sentencia con el ánimo de que se revocara y en su lugar se accediera a las pretensiones formuladas, manifestando que existió error en los hechos que tuvo como probados el juez, además de que la detención preventiva de la

que fue objeto el señor Orejuela Díaz fue desproporcionada e injusta debido a que fue absuelto dentro de la investigación penal. 1.4.- El recurso de alzada fue resuelto por el Tribunal Contencioso Administrativo de Santander, mediante sentencia del 8 de septiembre de 2017, en la cual se revocó la decisión de primera instancia, al considerar que el a quo había acudido a argumentos que no lograban sustentar la existencia de la culpa exclusiva de la víctima como causal exonerativa de la responsabilidad del Estado. Adicionalmente, que en aplicación a la sentencia de unificación del 17 de Octubre de 2013 del Consejo de Estado y como quiera que la Sala Penal 6

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II. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA 2.1.- El día 21 de septiembre de 2017 el apoderado de la parte demandada Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentó recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en contra de la sentencia de segunda instancia relacionada en precedencia, el cual

fue concedido por el tribunal, con auto del 26 de septiembre de 2017. 2.2.- Para el impugnante, procede este recurso extraordinario ante la presunta contradicción existente entre la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Santander y la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el día 17 de octubre de 2013 Expediente 23354, toda vez que el régimen de responsabilidad objetivo aplicable a la responsabilidad del Estado en el caso concreto, en nada contraría la obligación del juez administrativo de observar y estudiar, incluso de oficio, la configuración de las causales eximentes de responsabilidad, tal como lo puso de presente la sentencia de unificación invocada. Por lo anterior, solicitó unificar la jurisprudencia en punto a determinar si las causales eximentes de responsabilidad permiten excluir a la entidad, conforme a los hechos que dieron lugar a la privación de la libertad en el caso concreto en el que, a su juicio, se rompió el nexo causal pues la causa real y eficiente del daño antijurídico provino de la propia culpa del señor Orejuela Díaz, con lo que el daño no se constituye en antijurídico. 2.3.- El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia fue remitido al Consejo de Estado, siendo repartido a la Subsección B de la 7

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Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, en donde se admitió con auto del 19 de septiembre de 2018.

III. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 3.1 Problema Jurídico ¿Posee vocación de prosperidad el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la Nación – Rama Judicial en contra de la sentencia de segunda instancia dictada el 8 de septiembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Santander, con la cual se revocó el fallo proferido el 12 de enero de 2016 por el Juzgado 13 Administrativo Oral de Bucaramanga? O en su defecto, ¿la sentencia atacada habrá de permanecer incólume? 3.2 Marco Normativo La Ley 1437 de 20111 incorporó un nuevo mecanismo de impugnación denominado recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que tiene como finalidad “asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales” (art. 256 op. Cit.).

De igual forma, determinó que este recurso procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos, estableciéndose además unos requerimientos mínimos de cuantía cuando la sentencia sea de contenido patrimonial o económico. Además de lo anterior, en su artículo 258 consagró una única causal, para que sea procedente el recurso: “Habrá lugar al recurso extraordinario

de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 8

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1. La designación de las partes.

2. La indicación de la providencia impugnada.

3. La relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio.

4. La indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. (…)” En este orden de ideas, es dable afirmar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es una manifestación de los principios de estabilidad jurídica y de igualdad, ya que su objetivo primordial es que haya unidad en la interpretación del derecho, a fin de lograr que su aplicación sea uniforme, con el ánimo de garantizar los derechos de las partes y/o de los terceros que se vean afectados con la providencia recurrida que por su contenido les ha sido adversa, si ésta ha dejado de aplicar la línea jurisprudencial vigente sobre el tema. Este recurso busca

entonces el pleno acatamiento del precedente contenido en las sentencias de unificación, proferidas tanto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado como por las diferentes secciones que la componen2, y en caso de prosperar puede conducir a la anulación 2 “ARTÍCULO 270. Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. ARTÍCULO 271. Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público. En estos casos corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de las secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de 9

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cual se revocó la sentencia del 12 de enero de 2016 del Juzgado 13 Administrativo Oral de Bucaramanga que había denegado las pretensiones de la demanda ante la configuración de la culpa exclusiva de la víctima, para en su lugar, declarar la responsabilidad patrimonial de las demandadas y condenarlas al pago solidario de los perjuicios materiales – daño emergente – lucro cesante y perjuicios morales. Estado dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales, según el caso.” 10

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Al resolver el asunto, el Juzgado 13 Administrativo Oral de Bucaramanga, el día 12 de enero de 2016, profirió sentencia en la que declaró probada la excepción de culpa exclusiva de la víctima, negando las pretensiones de la demanda, motivo por el cual la demandante interpuso recurso de apelación argumentando que la detención preventiva de la que fue objeto el señor Orejuela Díaz fue desproporcionada e injusta, debido a que fue absuelto dentro de la investigación penal. El Tribunal Contencioso Administrativo de Santander profirió sentencia de segunda instancia, con la que revocó la decisión de primera instancia y se accedió a las pretensiones de la demanda. iv) La indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. Del escrito de interposición y sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se aprecia que la providencia que la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial estima contrariada es la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado - Sección Tercera, Consejero Ponente Mauricio Fajardo Gómez, radicación 52001-23-31-000-1996-07459-01(23354), decisión en la que se 11

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E-2018-513349 unificó la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado respecto del régimen de responsabilidad o el título jurídico de imputación aplicable a los casos en los cuales los accionantes reclaman que les sean reparados los daños que les fueron ocasionados a raíz de la privación de la libertad de una persona contra la cual se profirió medida de aseguramiento durante el curso de un proceso penal, pero que luego es exonerada de responsabilidad en aplicación del principio in dubio pro reo. 3.3.2.- El requisito sustancial De conformidad con lo establecido en el artículo 258 del CPACA, solamente hay lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado. Así, este recurso extraordinario solo puede incoarse contra sentencias de única o de segunda instancia proferidas por los tribunales administrativos, en caso de que el recurrente considere que el tribunal ha contravenido una sentencia de unificación dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado o por alguna de las diferentes Secciones que la integran.

En este orden de ideas, los artículos 270 y 271 del CPACA, delimitaron con suma claridad cuáles decisiones serán catalogadas como sentencias de unificación jurisprudencial, restringiendo tal denominación únicamente a aquellas providencias que profieran o hayan proferido las Secciones o la Sala Plena del Consejo de Estado, por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, las dictadas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al

mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. En el caso particular, la sentencia del 17 de octubre de 2013, dictada por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, cumple con las 12

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ordenamiento vigente, en los términos establecidos en el artículo 90 constitucional, añadiendo que, como quiera que la víctima no se encontraba en el deber jurídico de soportar el daño irrogado, devendría en intrascendenteen todo sentidoque el proceso penal hubiere funcionado correctamente. En la misma oportunidad, se sostuvo que en aplicación del régimen objetivo de responsabilidad, en todo caso, debía verificarse la configuración de las eximentes de responsabilidad, de suerte que si la fuerza mayor, el hecho exclusivo de un tercero o de la víctima, determinaban que el daño no podía ser imputado a la entidad demandada, debía proferirse fallo absolutorio en punto a la determinación de la responsabilidad patrimonial y extracontractual del Estado, por ejemplo, de la víctima que se hubiera expuesto, de manera dolosa o culposa, al riesgo de ser objeto de la medida de aseguramiento, posteriormente revocada, al sobrevenir la exoneración de responsabilidad penal. 13

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Por ello, reiteró que el examen sobre la eventual configuración de los supuestos determinantes de la ocurrencia de una eximente de responsabilidad, debían realizarse por el juez, tanto a solicitud de parte como de manera oficiosa, en aplicación del principio iura novit curia y en

consideración a que tanto el Decreto Ley 01 de 1984 –artículo 164– como la Ley 1437 de 2011 –artículo 187– le obligan a pronunciarse, en la sentencia definitiva "sobre las excepciones propuestas y sobre cualquier otra que el fallador encuentre probada", sumado al hecho de que según el artículo 90 constitucional, uno de los elementos que debe establecerse como concurrente, en cada caso concreto, es el de la imputabilidad del daño a la entidad demandada. Así, este análisis de imputación debe conducir al examen de las eximentes de responsabilidad, puesto que la configuración de alguna de ellas permite concluir que no es posible atribuir la responsabilidad de reparar el daño, sufrido por la víctima, a la entidad accionada, debiendo denegarse las pretensiones de la demanda. Pese a lo expuesto, y la precisa identificación de la sentencia enunciada en el recurso, con reciente pronunciamiento el Consejo de Estado replanteó su jurisprudencia para revisar y unificar los criterios relacionados con la verificación que debe surtirse en los casos de privación de la libertad. Así, con decisión de unificación de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 15 de agosto de 2018, expediente 66001-23-31-0002010-00235-01 (46.947), se modificó la jurisprudencia en relación con los casos en que la litis gravita en torno a la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños irrogados con ocasión de la privación de la libertad de una persona a la que, posteriormente, se le revoca e