PGN - RECURSOS - De suplica o de revisión durante la conciliación en materia tributaria

Procurador General 1 Bogotá, D.C. julio 26 de 2004 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 38 parcial de la Ley 863 de 2003 “Por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas”.

Actor: JUAN CARLOS JARAMILLO DÍAZ

Magistrado Sustanciador: Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES

Expedientes Nos. D-5220 Concepto No. 3632 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano JUAN CARLOS JARAMILLO DÍAZ, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1 de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad de la expresión “Los procesos que se encuentren en recurso de súplica o de revisión ante el Consejo de Estado no serán objeto de la conciliación prevista en este artículo”, contenida en el artículo 38 parcial, el cual hace referencia al trámite de conciliación judicial en procesos tributarios en los que se hayan presentado demanda antes de la fecha de entrada en vigencia de la citada disposición legal.

1. Planteamiento de la demanda El ciudadano Jaramillo Díaz, manifiesta que la citada disposición legal

vulnera los artículos 4, 13, 95 numeral 9 y 363 de la Constitución Política por las siguientes razones: Procurador General 2 1.1. Al consagrar la norma que en los procesos que se encuentren en recurso de súplica o de revisión ante el Consejo de Estado no serán objeto de conciliación, desconoce el objetivo de la Ley 863 de 2003, que propende por la estabilidad económica y la sostenibilidad fiscal, puesto que incorpora limitantes que desestimulan la voluntad del contribuyente que quiere acceder a la conciliación, consagrando una discriminación que vulnera los principios de igualdad y equidad tributaria. 1.2. El aparte acusado desconoce el derecho a la defensa por cuanto establece desigualdades entre los contribuyentes que por razones de oportunidad procesal, acudieron ante el Consejo de Estado, a efectos de obtener un pronunciamiento favorable. 1.3. La expresión demandada niega la oportunidad de acceder al mecanismo de conciliación en materia tributaria, sin justificación alguna de quienes se encuentren en la situación descrita en la norma, esto es, que en sus procesos se estén tramitando los recursos extraordinarios de súplica y revisión. 1.4. Es necesario que la Corte Constitucional se pronuncie de fondo antes de que la norma pierda vigencia, a efecto de que se garantice la función asignada a dicho ente de guarda de la integridad y supremacía de la Constitución Política.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público establecer si la decisión del legislador de no permitir la conciliación en materia tributaria en los procesos judiciales que se encuentren en recurso de súplica o de revisión ante el

Consejo de Estado, vulnera los principios de igualdad y equidad tributaria. Procurador General 3 Al respecto, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente.

3. El legislador goza de una amplia libertad de configuración normativa para fijar el alcance de la conciliación en materia tributaria. La naturaleza jurídica de los recursos extraordinarios de súplica y revisión, torna razonable la medida del legislador de no permitir la conciliación en asuntos tributarios cuando en los procesos se encuentren tramitándose dichos recursos. El aparte demandado no vulnera las normas constitucionales invocadas por el actor 3.1. La conciliación como una de las formas de solución de conflictos y que a su vez se erige en un mecanismo de acceder a la justicia, que no sólo implica la garantía formal de acceder a la misma, sino que los procedimientos que se establezcan sean reales y efectivos, tal como lo señala la Constitución Política, implica que en la estructuración del referido mecanismo se facilite de manera expedita la resolución pacífica de las divergencias, así como la garantía cierta de los derechos.

Si bien el acceso a la administración de justicia es un derecho fundamental que se debe garantizar de manera eficaz, también lo es, que aquél no es absoluto, correspondiéndole al legislador establecer límites a efectos de buscar una verdadera materialización de dicha garantía constitucional. En este orden, como lo ha señalado la Corte Constitucional, el derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si éste se pudiera concebir como una posibilidad

ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamiento de ninguna especie y es así que de acuerdo con la cláusula general de competencia, el legislador está ampliamente facultado para fijar los procedimientos correspondientes y en particular los términos que conducen a su realización, siempre y cuando los mismos sean razonables y estén dirigidos Procurador General 4 a garantizar el derecho sustancial (sentencias C-351 de 1994 y C-652 de 1997). En esta dirección, los parámetros establecidos por el legislador en materia de conciliación deben cumplir a cabalidad con estos postulados, y así como en el acceso a la justicia formal se requiere de recursos efectivos para materializarla, aquél tiene la facultad de consagrar la forma como ha de conciliarse, pudiendo establecer hasta dónde es viable utilizar ese mecanismo de solución de conflictos, con el fin de garantizar el cometido estatal de justicia real y efectiva. 3.2. La Constitución Política no establece unos lineamientos específicos para que el legislador consagre la manera de darle alcance a la conciliación, pues atendiendo a diversas circunstancias le es dable consagrar límites a la misma, y uno de Éstos es la imposibilidad de conciliar cuando en los procesos se encuentren tramitando recursos extraordinarios de súplica o de revisión en el Consejo de Estado. Por lo tanto, el legislador está autorizado constitucionalmente, para que establezca ciertas condiciones y restricciones en materia de conciliación tributaria, siempre y cuando sean razonables y proporcionadas y no rebasen los principios y derechos constitucionales, pudiendo diseñar una política en dicha materia, que contenga los asuntos a conciliar, así como

determinar la oportunidad para que las partes diluciden sus divergencias a través del citado mecanismo de solución de conflictos. 3.3. Además, la naturaleza del recurso de súplica tal como está concebido en la legislación colombiana, es de carácter excepcional, lo cual significa que no es otra instancia para debatir el proceso, por el contrario, es el examen objetivo que le hace la Sala Plena del Consejo de Estado a la sentencia dictada por la sección o subsección correspondiente, con el fin de verificar si ésta estuvo en consonancia con la norma sustancial. Es la valoración de la providencia y no del conflicto que le dio origen. Es decir, que el objeto del recurso extraordinario de súplica es que procede contra Procurador General 5 sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, por violación directa de las normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Así las cosas, que al no constituirse en instancia la sentencia objeto del recurso de súplica hace tránsito a cosa juzgada, pues si se ha surtido el proceso de única o doble instancia, como en el caso de las divergencias surgidas sobre asuntos tributarios, una vez dictada, adquieren dicho estatus, hasta que no sea removida por decisión posterior, que en el presente evento, puede ocurrir cuando se profiera la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, como consecuencia de la interposición del recurso extraordinario o inclusive por el mecanismo de la acción de tutela que puede modificar las decisiones judiciales, en los términos que la Corte

Constitucional ha considerado, v. gr. vías de hecho. De la misma forma, el recurso extraordinario de revisión, tal como lo ha señalado la doctrina mas que un recurso es un proceso del cual se deduce una pretensión de impugnación contra la sentencia, distinta a la que motivó el fallo que se quiere revisar. Recurso que se interpone conforme a unas causales previamente establecidas en la ley -artículo 188 del Código Contencioso Administrativo-. 3.4. Debido a la naturaleza de esta clase de recursos que no giran alrededor de los móviles que originaron el fallo, es decir, que para eventos tributarios, no es la decisión de la administración en relación con la determinación del tributo que dio origen al conflicto, la que se refuta, sino que lo es, respecto de circunstancias exógenas al acto administrativo que fue discutido en las respectivas instancias, es razonable que el legislador no permita la conciliación en materia tributaria cuando se estén ventilando estos recursos. 3.5. En este sentido, no es admisible que se invoque la vulneración del derecho de igualdad y la equidad tributaria en relación con las personas Procurador General 6 que estén adelantando los recursos extraordinarios de súplica y revisión, quienes por la disposición legal impugnada no le es dable conciliar las divergencias con la administración de impuestos, puesto que las situaciones de hecho son distintas respecto de las personas que están trabadas en un litigio en las respectivas instancias, es decir, de quienes en un proceso de carácter tributario, están discutiendo la decisión de la administración de impuestos, mientras que en aquellos procesos que se

encuentren para resolver los recursos de súplica y revisión, la controversia tiene otro carácter, la discusión sobre la legalidad misma del fallo, con lo que se vislumbra que las circunstancias en uno y otro momento, son completamente diferentes, frente a las cuales no es dable efectuar un juicio de igualdad, como lo pretende el ciudadano Jaramillo Díaz. 3.6. En síntesis, no se puede estructurar una vulneración al derecho de igualdad y la equidad tributaria, haciendo una confrontación entre los contribuyentes que están discutiendo decisiones de la administración de impuestos en las instancias respectivas y aquéllos que centran su divergencia en el trámite de los recursos extraordinarios de súplica y revisión, pues a todas luces se deduce que se encuentran en momentos procesales distintos, dada la naturaleza jurídica de dichos recursos y que por ende se configuran situaciones de hecho diferentes, que no generan de manera alguna una presunta discriminación que vaya en contravía de los precitados derechos constitucionales.

4. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación (E) solicita a la Honorable Corte Constitucional declarar la EXEQUIBILIDAD de la expresión “Los procesos que se encuentren en recurso de súplica o de revisión ante el Consejo de Estado no serán objeto de la conciliación prevista en este artículo”, contenida en el artículo 38 (parcial) de la Ley 863 de 2003, por los aspectos aquí analizados.

Señores Magistrados, Procurador General 7 CARLOS ARTURO GÓMEZ PAVAJEAU Procurador General de la Nación (E) SPTB/AEB/ncdem