PGN - REGALIAS - Administración de los recursos

Bogotá, D.C., 14 de mayo de 2007 Señores

MAGISTRADOS DE LA HONORABLE CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 8, numerales 2o. y 3o., y 10, numerales 3o. y 4o., de la Ley 141 de 1994; y 1 y 5, ambos parcialmente, de la Ley 756 de 2002.

Demandante: LUIS ENRIQUE OLIVERA PETRO

Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Expediente No. D–6674 Concepto No. 4307 De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución Política, se procede a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o., y 242, numeral 1o., de la Carta Política, instauró el ciudadano LUIS ENRIQUE OLIVERA PETRO contra los artículos 8, numerales 2o. y 3o., y 10, numerales 3o. y 4o., de la Ley 141 de 1994 (Diario Oficial 41.414, de 30 de julio de 1994); y 1 y 5, ambos parcialmente, de la Ley 756 de 2002 (Diario Oficial 44.878, de 25 de julio de 2002), los cuales se citan textualmente con los apartes demandados subrayados: “LEY 141 DE 1994 por la cual se crean el Fondo de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de

recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones. (…) ARTÍCULO 8o. FUNCIONES DE LA COMISIÓN NACIONAL DE REGALÍAS. Serán funciones de la Comisión las siguientes: Procurador General Concepto No. 4307 (…)

2. En los casos previstos en el numeral 4o. del artículo 10 de la presente Ley, solicitar a la entidad recaudadora respectiva (regiones administrativas y de planificación -o regiones como entidad territorialdepartamentos y municipios productores y municipios portuarios) la retención del giro de los recursos requeridos para la ejecución de tales proyectos.

3. En los casos previstos en el numeral 3o. del artículo 10 de la presente Ley, ordenar al Fondo Nacional de Regalías la retención total o parcial del giro de los recursos requeridos para la ejecución de tales proyectos.

(…) ARTÍCULO 10. MECANISMOS PARA ASEGURAR LA CORRECTA UTILIZACIÓN DE LAS PARTICIPACIONES EN LAS REGALÍAS Y COMPENSACIONES. En desarrollo de las facultades de inspección y control sobre la correcta utilización de las regalías y compensaciones la Comisión tendrá las siguientes atribuciones: (…)

3. Ordenar que la ejecución de los proyectos financiados con asignaciones del Fondo se adelante por otras entidades públicas, cuando la entidad territorial beneficiaria de dichas asignaciones, directa o por intermedio de contratos con terceros, esté ejecutando los proyectos en forma irresponsable o negligente sin darle cumplimiento a los términos y condiciones establecidos en el acto de aprobación de las asignaciones. La Comisión ordenará que a la entidad pública a quien se le encargue la ejecución del proyecto le entreguen

los recursos financieros previstos para tal efecto.

4. Solicitar que la ejecución de los proyectos financiados con participación de regalías y compensaciones se adelante por otras entidades públicas, regiones administrativas y de planificación , de las regiones como entidad territorial, de los departamentos y municipios, según sea el caso, cuando la entidad territorial beneficiaria de dichas participaciones o compensaciones, directamente o por intermedio de contratos con terceros, esté administrando o ejecutando proyectos en forma negligente o sin darle cumplimiento a los términos y condiciones establecidos en los contratos respectivos . La Comisión, en dichos casos, podrá abstenerse de aprobar nuevos proyectos de inversión a las entidades territoriales responsables, hasta tanto no se tomen los correctivos del caso y solicitar que a la entidad a quien se le encargue la ejecución del proyecto se le entreguen los recursos financieros previstos para tal efecto.

(…) 2 Procurador General Concepto No. 4307

LEY 756 DE 2002

Por la cual se modifica la Ley 141 de 1994, se establecen criterios de distribución y se dictan otras disposiciones. (…) ARTÍCULO 1o. El Fondo Nacional de Regalías tendrá personería jurídica propia, estará adscrito al Departamento Nacional de Planeación y sus recursos serán destinados, de conformidad con el artículo 361 de la Constitución Nacional, a la promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y la financiación de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales. El Gobierno Nacional dentro de los tres (3) meses siguientes a la promulgación de la presente ley, reglamentará lo referente a

la personería jurídica propia del Fondo Nacional de Regalías y a los aspectos que de ella se deriven. PARÁGRAFO. Los recursos del Fondo Nacional de Regalías son propiedad exclusiva de las entidades territoriales y seguirán siendo recaudados y administrados por la Dirección General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (…) ARTÍCULO 5o. El numeral 1o. del artículo 10 de la Ley 141 de 1994 quedará así: "1. Practicar, directamente o a través de delegados, visitas de inspección a las entidades territoriales beneficiarias de las regalías y compensaciones y suspender el desembolso de ellas cuando se haya comprobado que la entidad territorial esté haciendo uso de las mismas en forma ineficiente o inadecuada, hasta tanto quede superada la situación". "

1. Planteamientos de la demanda 1.1. El ciudadano OLIVERA PETRO afirma que las atribuciones de la Comisión Nacional de Regalías (para asegurar la correcta utilización de las participaciones

en regalías y compensaciones), de: 3 Procurador General Concepto No. 4307 1) Suspender el desembolso de regalías y compensaciones (hasta que se supere la situación), cuando compruebe que la entidad territorial está haciendo uso ineficiente e inadecuado de las mismas; 2) Solicitar que la ejecución de los proyectos financiados con la participación de regalías y compensaciones se adelante por otras entidades públicas, cuando la entidad territorial beneficiaria esté administrando o ejecutando los proyectos en forma negligente o incumpliendo los contratos respectivos, solicitando al recaudador la retención del giro de los recursos requeridos para tales proyectos y

la entrega de los mismos a las entidades que se les encarguen las ejecuciones respectivas. También, de poder abstenerse de aprobar nuevos proyectos de inversión a las entidades responsables hasta que éstas efectúen los correctivos requeridos; y, 3) Ordenar que la ejecución de los proyectos financiados con asignaciones del Fondo Nacional de Regalías se adelante por otras entidades públicas, cuando la entidad territorial beneficiaria los esté ejecutando incumpliendo lo establecido en el acto de aprobación de las asignaciones, ordenando a dicho Fondo la retención del giro de los recursos requeridos para tales proyectos y la entrega de los mismos a las entidades que se les encarguen las ejecuciones respectivas; vulneraron el control fiscal posterior a cargo de las contralorías mediante las figuras de suspensión de desembolsos, retención de giros y de cambio de ejecutor de proyectos, porque éstas establecen un control fiscal previo y paralelo a cargo de dicha Comisión. 1.2. La adscripción del Fondo Nacional de Regalías al Departamento Nacional de Planeación viola el principio de legalidad funcional en cuanto a las funciones exclusivas constitucionales de tal Departamento porque la función de planeación es diferente a la función de administrar recursos públicos (regalías). 4 Procurador General Concepto No. 4307 1.3. La administración de los recursos del Fondo Nacional de Regalías por parte de la Dirección General del Tesoro del Ministerio de Hacienda vulnera el derecho de propiedad de tales recursos por pertenecer a las entidades territoriales y, por tanto, deber ir en un 100% a dichos entes regionales.

2. Problema jurídico El Ministerio Público efectuará los siguientes análisis en relación con las

atribuciones de la Comisión Nacional de Regalías para asegurar la correcta utilización de las participaciones en regalías y compensaciones procedentes de los recursos naturales no renovables, la adscripción del Fondo Nacional de Regalías y la administración de los recursos de dicho fondo, a saber: 2.1. ¿Si las atribuciones de la Comisión Nacional de Regalías de suspensión de desembolsos de regalías y compensaciones, retención de recursos, cambio de ejecutor de proyectos con el traslado de los recursos correspondientes, y de no aprobación de nuevos proyectos de inversión, vulneraron el control fiscal posterior en cuanto que tales atribuciones establecen un control fiscal previo y paralelo al atribuido a las contralorías? 2.2. ¿Si la adscripción del Fondo Nacional de Regalías al Departamento Nacional de Planeación violó la competencia privativa constitucional de este departamento porque su función es diferente a la de administrar recursos públicos? 2.3. ¿Si la administración de los recursos del Fondo Nacional de Regalías por parte de la Dirección General del Tesoro del Ministerio de Hacienda vulnera el derecho de propiedad de las entidades territoriales sobre los mismos, en cuanto que la totalidad de tales recursos debe ir a los entes regionales (lo cual involucra su administración)? 5 Procurador General Concepto No. 4307

3. Aclaración previa en relación con la supresión de la Comisión Nacional de Regalías, y con la existencia de cosa juzgada con respecto al artículo 5 de la Ley 756 de 2002. 3.1. El presente concepto fiscal de constitucionalidad se emitirá teniendo en cuenta que mediante el Decreto 149 de 2004 se suprimió y ordenó la liquidación

de la Comisión Nacional de Regalías, con el señalamiento expreso que sus funciones serían asumidas por el Departamento Nacional de Planeación, lo cual se materializó mediante el artículo 52 el Decreto 195 de 2004. 3.2. En relación con la atribución de suspensión del desembolso de regalías y compensaciones por parte de la Comisión Nacional de Regalías por uso ineficiente o inadecuado de las mismas por parte de las entidades territoriales, y por el cargo de vulneración de las funciones propias del control fiscal, la Corte Constitucional se pronunció en la sentencia C-938 de 2003, declarando exequible dicha facultad preventiva administrativa, con base en la atribución de intervención del Estado en la economía para efectos de garantizar el cumplimiento de los fines del mismo, asunto diferente al control fiscal. La citada providencia declaró EXEQUIBLE, por los cargos examinados en la misma, el artículo 5o de la Ley 756 de 2002 “[p]or la cual se modifica la ley 141 de 1994, se establecen criterios de distribución y se dictan otras disposiciones”(…), en los términos del numeral 5 de las consideraciones, que en lo pertinente señalan: “La ineficiencia o la inadecuación del uso de las regalías y compensaciones por parte de las entidades territoriales, de que trata el Art. 5º de la Ley 756 de 2002, deberán determinarse con un criterio objetivo. / Por el contrario, su determinación con un criterio subjetivo permitiría que las entidades territoriales fueran privadas de dichos recursos sin un fundamento real o cierto, así sea temporalmente, con desmedro de la autonomía que les otorga la

Constitución.”. 6 Procurador General Concepto No. 4307 Por tanto, se solicitará ordenar estarse a lo decidido en la referida sentencia.

4. La administración de los recursos provenientes de las regalías es una función pública diferente a la de control fiscal que no implica control previo en relación con la autonomía territorial que recae sobre la ejecución de dichos recursos. 4.1. En el caso de los numerales 2o. y 3o. del artículo 8 y 3o. y 4o. del artículo 10 de la Ley 141 de 1994, para resolver el cargo de una presunta vulneración de la titularidad de la función fiscal mediante las atribuciones de control durante la ejecución de los recursos provenientes de las regalías, se analizará el contexto de ambas funciones. 4.2. El control fiscal es una función pública atribuida a las contralorías, que vigila la gestión fiscal pública desde los puntos de vista financiero, de gestión y de resultados. Dicho control es posterior para evitar injerencias indebidas en la función administrativa y en la ordenación del gasto. Se trata de un control que recae sobre el comportamiento de ejecución presupuestal, en aras de la eficiencia en el mismo (Constitución Política, artículos 267 y 272.

Esto no significa que este sea el único control que recae sobre la gestión fiscal pública, ya que existen otros que pueden tener carácter general o específico en relación con dicha función (preventivo, disciplinario, penal, político, moral, civil, etc), con diferentes presupuestos y finalidades. La esencia constitucional de cualquier control en relación con la función pública, en su aspecto de posterioridad, es que respete siempre la autonomía de la misma. De hecho, las contralorías están en la obligación de promover las investigaciones

penales o disciplinarias a que haya lugar como consecuencia de la gestión fiscal 7 Procurador General Concepto No. 4307 en concreto, para lo cual sus indagaciones preliminares tienen valor probatorio (Constitución Política, artículos 268, 271 y 272). 4.3. El Constituyente de 1991 estableció que el Estado es el propietario de los recursos naturales no renovables. Se trata de un asunto de economía pública al cual le cabe la dirección estatal bien sea por el suministro de bienes en si mismo considerado, o por la generación de recursos fiscales. Por eso el Estado intervine, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios del desarrollo, la preservación de un ambiente sano, la generación de empleo, la promoción de la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones (Constitución Política, artículos 332, 334). La ley debe establecer las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, incluyendo la contraprestación económica básica que a título de regalía se debe percibir por tal concepto, además de otras compensaciones que se pacten en ese sentido. En cuanto a la indicada retribución económica, los municipios y departamentos de donde se extraen los recursos naturales no renovables y los puertos marítimos por donde se transportan los mismos participan directamente en una porción de las regalías y compensaciones, según lo que al respecto asigne la ley, y con el resto de los ingresos generados se crea un Fondo Nacional de Regalías que se encarga de administrar su destinación a las entidades territoriales.

Estos recursos están destinados a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales (Constitución Política, artículos 360 y 361). 8 Procurador General Concepto No. 4307 Así, se tienen dos derechos de propiedad. Uno, que corresponde al Estado por la explotación de los recursos naturales no renovables, cuya administración la efectúa el gobierno nacional según lo que al respecto establezca la ley (v.gr. Concesiones o licencias para la exploración y explotación de los mismos). El otro, es el de las regalías y compensaciones radicado en cabeza de las entidades territoriales por destinación. Lo que pasa es que el mismo Constituyente estableció un mecanismo nacional de administración de los mismos a través del Fondo Nacional de Regalías que creó para tal fin. El derecho de propiedad de las entidades territoriales sobre las regalías y compensaciones implica la autonomía para la ejecución de los mismos, lo cual deben hacer según las destinaciones específicas establecidas en la Carta (recursos territoriales exógenos constitucionales de destinación específica). La administración de tales recursos es nacional por la eficiencia en su recaudo y en su asignación regional concreta, lo que, por tratarse de un asunto económico público tanto por el origen de los mismos como por su finalidad redistributiva, conlleva implícita la intervención del Estado en la ejecución de los mismos, siempre y cuando se respete la autonomía regional en dicha ejecución. 4.4. En ese contexto superior, resulta viable que la ley pueda establecer mecanismos de control administrativo policivo económico en la ejecución de los

recursos provenientes de las regalías, diferentes a los que se derivan de la función fiscal y sin que se desconozca o limite esta última, teniendo en cuenta que la inspección, vigilancia y control son asuntos administrativos nacionales (Constitución Política, artículo 150, numeral 8o.), como lo es también la administración del recaudo y asignación de las regalías. Así lo ha indicado la Corte Constitucional de la siguiente manera: 9 Procurador General Concepto No. 4307 “Por tanto, la Comisión Nacional de Regalías cuya creación y objeto establece el artículo 7o. acusado en su integridad, no es una entidad excluyente con las funciones de control fiscal, acreditadas en cabeza de las contralorías locales, es, sencillamente, un espacio administrativo de inspección e intervención del Estado en la Economía con fines de regulación de un sector de la misma para racionalizar la utilización de unos bienes de carácter nacional a cuyo goce tienen derecho los departamentos y municipios, pero dentro de las condiciones establecidas por la ley; no se trata de una entidad de ejecución sino de inspección, control y vigilancia de la correcta utilización de los recursos provenientes de regalías y compensaciones, en el que deberá respetarse la especialidad que involucra la Comisión de Regalías y el sector al cual va dirigida.” (Sentencia C-567 de 1995; subrayado fuera de texto). Por tanto, las atribuciones asignadas al Departamento Nacional de Planeación de retención de recursos, cambio de ejecutor de proyectos con el traslado de los recursos correspondientes, y de no aprobación de nuevos proyectos de inversión, en sí mismas, no constituyen función de control fiscal y no comportan un control

previo que pueda comprometer la autonomía territorial en la ejecución de los proyectos respectivos. Por el contrario, dicho control está encaminado a lograr la ejecución eficiente de los proyectos mineros, ambientales y regionales con el fin de cumplir los fines fundamentales de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios del desarrollo, la preservación de un ambiente sano, la generación de empleo, la promoción de la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones. Estas atribuciones de control no conllevan control previo que comprometa la autonomía territorial porque los municipios y departamentos productores y los portuarios ejecutan directamente los recursos por concepto de las regalías que les corresponde, y para el caso de las demás entidades regionales, éstas son las que 10 Procurador General Concepto No. 4307 formulan los proyectos y los ejecutan. El Departamento Nacional de Planeación no interviene en estas funciones públicas. El control toma vida en la medida que la entidad territorial se aparta del cumplimiento de las funciones relacionadas con la ejecución de los proyectos a su cargo y compromete los fines superiores que se persiguen con los mismos. Ante esa situación las atribuciones cuestionadas resultan razonables y proporcionadas como mecanismos o instrumentos para asegurar la correcta utilización de las participaciones en regalías y compensaciones o de las asignaciones del Fondo Nacional de Regalías, especialmente porque el proyecto intervenido mantiene su finalidad específica y la propiedad territorial de los recursos en ejecución. Sólo que, por violación de los principios que rigen la función pública, el Estado debe aplicar las herramientas legales para garantizar la

ejecución del proyecto. Al respecto, ha señalado la Corte Constitucional lo siguiente: “Así mismo, la aplicación de este mecanismo por parte de la Comisión no es arbitraria pues sólo procede cuando la entidad territorial beneficiaria de las participaciones o compensaciones, directamente o por medio de contratos con terceros, esté ejecutando proyectos en forma negligente o sin darle cumplimiento a los términos y condiciones establecidos en los contratos respectivos, es decir, sin sujeción a los planes y programas diseñados para tal efecto, lo cual no sólo está en consonancia con lo prescrito en los artículos 360 y 361 de la Constitución sino también con lo dispuesto en el artículo 209 Superior que establece que la función pública está al servicio de los intereses generales y se desarrolla, entre otros, conforme a los principios de moralidad, eficacia y economía.” (Sentencia C-427 de 2002). Sin embargo, se observa un compromiso de la autonomía territorial en la ejecución de los proyectos financiados con recursos provenientes de las regalías, a manera de control previo, en lo concerniente a la determinación de la irresponsabilidad o negligencia sin darle cumplimiento a los términos y condiciones establecidos en el acto de aprobación de las asignaciones, en la administración o ejecución de los 11 Procurador General Concepto No. 4307 proyectos o en el incumplimiento de los términos y condiciones establecidos en los contratos respectivos. Esto puede hacer alusión al incumplimiento de las condiciones financieras y técnicas establecidas en el acto aprobatorio del respectivo proyecto, uso ineficiente o inadecuado de las regalías y compensaciones (Ley 141 de 1994, artículos 6, 10), o la no destinación constitucional de los recursos (v.gr. inversión

de los mismos en gastos de funcionamiento). Sin embargo, no se establece con claridad un debido proceso desde el punto de vista sustancial y procesal que permita determinar con claridad que no se está haciendo una correcta ejecución de los proyectos financiados con recursos procedentes de regalías, y que incluya una oportunidad procesal para la defensa (v.gr. recursos para agotar la vía gubernativa). Por tanto, se solicitará a la Corte Constitucional que se declaren ajustadas al orden superior las medidas de retención de recursos, cambio de ejecutor de proyectos con el traslado de los recursos correspondientes, y de no aprobación de nuevos proyectos de inversión, bajo el entendido que en lo concerniente a la determinación de la negligencia sin darle cumplimiento a los términos y condiciones establecidos en el acto de aprobación de las asignaciones, de la negligencia en la administración o en la ejecución de los proyectos, o del incumplimiento de los términos y condiciones establecidos en los contratos respectivos, debe garantizarse el debido proceso, especialmente en la objetividad de las causas de la ineficiencia en la ejecución de los proyectos y en la garantía del derecho de defensa. Igualmente y por las anteriores razones, se solicitará ordenar estarse a lo resuelto en la sentencia C-427 de 2002, declarando la inconstitucionalidad del término “irresponsable” contenido en numeral 3o. del artículo 10 de la Ley 141 de 1994, puesto que en dicha sentencia se declaró inexequible un término de igual 12 Procurador General Concepto No. 4307 contenido en el numeral 4o. del artículo 10 de la misma ley, por considerar que la vaguedad e indefinición de esa expresión daba lugar a la aplicación del

mecanismo de cambio de ejecutor de proyectos con criterio subjetivo, al no observarse parámetros para calificar objetivamente el comportamiento irresponsable en la ejecución de los proyectos. Al respecto, la Corte indicó en la citada providencia: En cuanto hace al segmento “irresponsable o” del numeral 4° bajo examen, para la Corte se opone a los dictados de la Ley Fundamental, puesto que se trata de una expresión que por su vaguedad e indefinición da lugar a la aplicación del mecanismo en comento con un criterio subjetivo ya que no se cuenta con un parámetro exacto y preciso que permita calificar objetivamente lo que debe entenderse por actuación irresponsable de los entes beneficiarios de las participaciones o compensaciones, lo cual atenta seriamente contra la autonomía de las entidades territoriales pues sin motivo verificable la Comisión Nacional de Regalías puede solicitar, en tal evento, el cambio de ejecutor. Entonces, respecto de los numerales 2o. y 3o. del artículo 8 y 3o. y 4o. del artículo 10 de la Ley 141 de 1994, se solicitará a la Corporación se declare su constitucionalidad, únicamente por el cargo formulado, bajo el entendido que en la determinación de la negligencia sin darle cumplimiento a los términos y condiciones establecidos en el acto de aprobación de las asignaciones, de la negligencia en la administración o en la ejecución de los proyectos, o del incumplimiento de los términos y condiciones establecidos en los contratos respectivos, debe garantizarse el debido proceso, especialmente en la objetividad de las causas de la ineficiencia en la ejecución de los proyectos y en la garantía del derecho de defensa.

La decisión solicitada opera en relación con las normas señaladas con excepción de la expresión “irresponsable” contenida en numeral 3o. del artículo 10 de la Ley 141 de 1994, la cual se solicita declarar inexequible. 13 Procurador General Concepto No. 4307

5. La adscripción del Fondo Nacional de Regalías al Departamento Nacional de Planeación se ajusta al principio de unidad de materia por el tema en si mismo considerado y porque se correlaciona estructural y funcionalmente con la planeación.

En cuanto a lo establecido en el artículo 1 de la Ley 756 de 2002, el cuestionamiento de una presunta incompatibilidad funcional en la adscripción del Fondo Nacional de Regalías al Departamento Nacional de Planeación, por tratarse de funciones diferentes las desempeñadas por ambas entidades (planeación versus administración de recursos públicos), en el fondo lo que plantea es una vulneración del principio de unidad de materia en la Ley 756 de 2002. Las disposiciones o modificaciones legales deben referirse a una misma materia, lo que significa que el contenido normativo debe sustentarse en la existencia objetiva y razonable de relaciones de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la ley (Sentencia C-800 de 2003). La Ley 756 de 2002 tuvo por finalidad modificar la Ley 141 de 2004, la que a su vez creó el Fondo Nacional de Regalías, cuyos ingresos, por mandato constitucional, están destinados a la ejecución regional para la promoción de la minería, la preservación del ambiente y en proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las entidades

territoriales. En esencia, se trata de la destinación de los recursos procedentes de las regalías para inversión pública regional, lo cual es un asunto propio de la función de planeación, en cuanto que ésta tiene por finalidad el desarrollo socioeconómico de un país o región, propósito que se materializa o alcanza mediante proyectos de inversión estratégicamente dirigidos (planes de desarrollo). 14 Procurador General Concepto No. 4307 En este sentido, lo que queda por establecer es la relación entre lo nacional y lo regional en materia de planeación. En Colombia, la planeación es una expresión propia del centralismo político que funciona coordinadamente con las regiones como un sistema (autonomía regional que expresa eficientemente las necesidades socioeconómicas de los habitantes). Bajo esa concepción, las entidades territoriales deben elaborar y adoptar concertadamente entre ellas y con el gobierno nacional planes de desarrollo que aseguren la eficiencia en el uso de los recursos a invertir y en el desempeño de sus funciones, instrumentos que están conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano o corto plazo. Existe un sistema nacional de planeación compuesto por el Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeación. Forman parte de dicho ente nacional representantes de las entidades territoriales, el cual sirve de foro consultivo para la discusión de los planes nacionales de desarrollo. En la elaboración de estos planes deben participar activamente las entidades territoriales. La ley orgánica correspondiente debe disponer los mecanismos de armonización entre los planes nacionales y los territoriales. Para efectos de garantizar la eficiencia en el uso de los recursos a invertir y en el desempeño de las funciones públicas, el Departamento Nacional de Planeación

tiene a su cargo el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión y de resultados de la administración pública, en lo relacionado con las políticas y con los proyectos de inversión, y puede efectuar evaluaciones selectivas de gestión y de resultados sobre cualquier entidad territorial (Constitución Política, artículos 339 a 344). Lo anterior demuestra que existe una relación sistémica entre la planeación nacional y la regional (por motivos de eficiencia económica expresados mediante 15 Procurador General Concepto No. 4307 el centralismo político), que permiten la coordinación e intervención nacional en la función regional de planeación. En ese contexto de la unidad de materia, la adscripción del Fondo Nacional de Regalías al Departamento Nacional de Planeación resulta conforme con la función de la Ley 756 de 2002 de modificar la Ley 141 de 1994, en cuanto que esta última fue la creadora del Fondo Nacional de Regalías y lo adscribió al Ministerio de Minas y Energía. De igual manera, dicha adscripción mantiene la unidad material desde el punto de vista organizacional y funcional debido a que la administración del Fondo de Regalías es nacional, y porque la finalidad de sus recursos es la ejecución en proyectos de inversión de carácter territorial (municipios, departamentos, regiones), lo que