PGN - REGALIAS - Ejecutar gastos de funcionamiento con recursos de regalías

Dependencia: Delegada para la Economía y la Hacienda Pública

Radicación: 02863494/01

Investigado: Gustavo Carmelo Castellanos Beltrán

Cargo y Entidad: Gobernador del Departamento de Arauca

Quejoso: De oficio

Fecha Queja: 9-1001

Fecha Hechos: Septiembre de 2000

Asunto: Fallo de Primera Instancia

Bogotá D.C., 27 de junio de 2005

RESOLUCIÓN

1. ANTECEDENTES.

Con fundamento en actividad oficiosa, este Despacho, luego de adelantas las pertinentes diligencias de indagación preliminar, mediante de junio 4 de 2003, dispuso abrir investigación disciplinaria en contra de los señores GUSTAVO CARMELO CASTELLANOS BELTRÁN, HERIBERTO VILLAMIZAR BAREÑO y MIGUEL ANTONIO LESMES, en sus condiciones Gobernador, Secretario de Hacienda y Jefe de la División de Presupuesto del Departamento por presuntas irregularidades relacionadas con la celebración de contratos de prestación de servicios que por su naturaleza debieron ser financiados con recursos del presupuesto de funcionamiento del Departamento y no con dineros provenientes de la participación en las regalías (fls. 321 a 327). Por auto del 4 de diciembre de 2003, se ordenó formular cargos en contra del primero de los acusados y cesar el procedimiento resto de los otros acusados por falta de mérito para continuar con la investigación iniciada, respecto del señor VILLAMIZAR BAREÑO y cesación del procedimiento por muerte del segundo. Agotadas las etapas de notificación de cargos, recibo de los descargos y práctica de pruebas y traslado para alegar, se

procede a emitir el fallo de primera instancia, conforme lo dispuesto en el literal c) del artículo 25 del Decreto 262 de 2000, al no observar dentro del trámite de la investigación irregularidad procedimental que lo impida.

2. CARGOS (fls. 377 a 384) IMPUTAR irregularmente el valor de seis contratos de prestación de servicios por la suma de $101.750.000.oo, suscritos durante el mes de septiembre de la vigencia fiscal de 2000, a proyectos rubros del presupuesto de inversión identificados con la codificación: 02-0520-1000-3581 proyecto apoyo a la gestión (regalías), y 02-03200709-3927 apoyo a la promoción, difusión y realización festivales y encuentros culturales en el Departamento (regalías), financiados como los mismos lo indican, con recursos de regalías. Los contratos 140, 141, 145, 174 y 188, fueron imputados al rubro 02-0520-1000-3581proyecto apoyo a la gestión (Regalías), y el contrato 177, se imputó al rubro 02-0320-0709 3927 apoyo a la promoción, difusión y realización de festivales y encuentros culturales en el Departamento (Regalías.) Folios 61 y ss, 78 y ss, 95y ss, 144 y ss, y 252 y ss, del cuaderno 1.

1 Como disposiciones presuntamente infringidas le fueron citados al acusado, el artículo 6º de la Constitución Política, artículo 8 del Decreto 111 de 1996, numerales 2, 18, 22 y 23

artículo 40 de la ley 200 de 1995 y artículo 14 de la ley 141 de 1994.

3. DESCARGOS (fls. 393 a 399) El apoderado del implicado, luego de reproducir definiciones de Inversión Social y Gastos de Funcionamiento, manifiesta que de conformidad con el tratadista JUAN CAMILO RESTREPO, el presupuesto público es un estimativo de ingresos fiscales y una autorización de los gastos, que normalmente cada año, efectúa el órgano de representación, de donde subraya que todos los gastos ordenados por el Gobernador, estaban debidamente autorizados por la Asamblea Departamental en la ordenanza 67 de 1996, donde contiene la totalidad de los ingresos y gastos correspondientes al año 2000, acto administrativo que incluyó las partidas necesarias para atender el gasto público social en inversión y tener en cuenta las coberturas señaladas en la ley 141 de 1994.

Afirma que el presupuesto contó con el control administrativo a través de las Secretarías de Hacienda y Planeación y el control político a través de la Asamblea Departamental. En cuanto a los gastos ordenados, asevera que antes de la ordenación por parte del Gobernador, debió observarse que los recursos fueran presupuestados, los proyectos elaborados en las respectivas oficinas y se hubiese cumplido el trámite contractual pertinente. Relaciona los contratos cuestionados con el número, objeto y rubro afectado y afirma que a pesar de existir una obligación legal de invertir parte de los recursos de regalías en sectores prioritarios definidos por la ley, existe un componente de los mismos que pueden ser invertidos en otro tipo de gastos considerados como inversión.

Transcribe apartes de una sentencia de la Corte Constitucional, en donde se clarifica el alcance de la expresión inversión social al examinar la noción de sectores sociales que trae el artículo 24 de la ley 60 de 1993 que no tiene por objetivo aumentar la producción de determinados bienes físicos, sino mejorar el bienestar general y satisfacer las necesidades de las personas, en especial de aquellos sectores sociales discriminados, que presentan necesidades básicas insatisfechas. Señala que la Corte en sentencia C567/95, indicó que el tratamiento de la inversión de las regalías es similar la definición de áreas sociales de la ley 60 de 1993. Alega que la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda, aplicando la jurisprudencia de la Corte Constitucional, acepta la inversión social en los sectores de educación y salud y autorizan el pago de salarios, prestaciones sociales y parafiscales, criterio acogido por la Sala Disciplinaria en decisión de octubre 31 de 2000, dentro del expediente 001-002808 contra JORGE EDUARDO PÉREZ BERNIER, Gobernador del Departamento de la Guajira, siguiendo concepto de la Fiscalía General de la Nación, consideró equívoco concebir los gastos de inversión desde una perspectiva financiera. Estima que el rubro 02-0320-0709-3927, tanto en su denominado “apoyo a la promoción, difusión y realización de festivales y encuentros culturales en el departamento”, financiada con recursos de regalías, no contraviene disposición alguna, por tratarse del apoyo a la cultura y el deporte de las regiones. El apoderado no presentó alegatos de conclusión.

4. CONSIDERACIONES DEL PROCURADOR DELEGADO 2 4.1. Se encuentra establecido que el señor GUSTAVO CARMELO CASTELLANOS BELTRÁN, actuando en su condición de Gobernador del Departamento de Arauca, durante el mes de septiembre de 2000, suscribió los contratos de prestación de servicios 140, 141, 145, 174 y 188, imputando su gasto al rubro 02 – 0520 – 1000 – 3581 de nominado proyecto apoyo a la gestión financiado con recursos de regalías y el contrato 177 afectando el rubro 02 – 0320 – 0709 – 3927 apoyo a la promoción, difusión y realización de festivales y encuentros culturales en el Departamento Regalías (fls. 61 y ss, 78 y ss , 95 y ss , 116 y ss, 144 y ss y 252 del Cuad. 1), donde constan igualmente los respectivos certificados de disponibilidad y correspondientes registros presupuestales.

Los contratos tienen como objeto común la prestación de servicios para representación judicial del Departamento, excepto el último que tiene como finalidad la promoción, capacitación organizacional, artística y administrativa de los festivales Araucanos y de la frontera. 4.2. Estos rubros no están incluidos en el Decreto 666 de diciembre 20 de 1999, acto que adoptó el Presupuesto del Departamento de Arauca para la vigencia de 2000, ni en el Decreto 675 del 31 de diciembre del mismo año, por medio del cual se liquidó el referido presupuesto (fls. 70 y ss del Cuad. 2), expedidos por el implicado en su condición de

Gobernador del Departamento de Arauca. Las apropiaciones 02 – 0520 – 1000 – 3581 apoyo a la gestión y 02 – 0320 – 0709 – 3927 apoyo a la promoción, difusión y realización de festivales y encuentros culturales en el Departamento financiadas con recursos de regalías fue incluida en la ordenanza No. 10 E del 30 de mayo de 2000, mediante la cual se modificó el presupuesto de rentas, ingresos y gastos del Departamento de Arauca para la vigencia de de 2000 (fls. 54 a 142 del Cuad. 5). Con base en la autorización prevista en la parte final del artículo 46 del Estatuto Orgánico del Presupuesto del Departamento contenido en el Decreto 675 de 1999, el Secretario de Hacienda (E) HERIBERTO VILLAMIZAR BAREÑO, profirió la Resolución 002 de junio del mismo año, porque entre otras deficiencias, no anotaron los números de los proyectos en los rubros atrás señalados, actuación ajustada a derecho, conforme lo señaló la Delegada en auto de diciembre 4 de 2003. 4.3. conforme lo alega la defensa, es cierto que tal como lo advierte el doctor JUAN CAMILO RESTREPO, en su obra de Hacienda Pública, los llamados gastos de inversión no sólo son aquellos que contribuyen a la formación bruta de capital o el incremento de bienes físicos productivos, sino también algunos típicos gastos de funcionamiento atados o en íntima conexidad con los de inversión, como serían los relacionados con el pago de

conceptos laborales en la construcción de obras y la inversión en los sectores sociales determinados para la época de los hechos en el artículo 22 de la ley 60 de 1993, norma declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C - 520 de 1994, providencia que en cuanto al tema de los sectores sociales que se beneficiaran con las transferencias de la Nación, expresó: Es evidente que la Carta Política de 1991 fortaleció el principio fundamental de la descentralización para garantizar el acceso de la población a un nivel mínimo adecuado de los servicios públicos, estableciendo que el gasto social tendrá prioridad sobre 3 cualquier otro, con la posibilidad de que se pueda financiar la ampliación sustancial de coberturas en los distintos sectores. En tal sentido, el Estado debe dirigir su acción a la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable para la reducción de la pobreza elevada del país, a fin de disminuir la desigualdad de oportunidades de las personas que habitan las diferentes regiones del país, como se deduce claramente de los preceptos constitucionales consignados en los artículos 365 y siguientes de la Carta Política de 1991. De ahí que con razón el artículo 357 de la Constitución le asignó al legislador la facultad para que dentro del criterio unitario a que se ha hecho referencia y a iniciativa del Gobierno, se determinará el porcentaje mínimo de participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y definiera las áreas prioritarias que se financiarán con dichos recursos. Para la Corte, la definición de las áreas prioritarias de inversión social implica

necesariamente la fijación o determinación del porcentaje mínimo de participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación para financiar con dichos recursos las actividades destinadas a la educación, salud, saneamiento básico y agua potable. De ahí que el legislador a través de la Ley 60 de 1993 señaló las reglas de asignación de la participación para sectores sociales a fin de atender las actividades indicadas en el artículo 21 ibídem, consignando los porcentajes respectivos y fijando un veinte por ciento (20%) de libre inversión conforme a los sectores indicados en la misma. Esa distribución no se aparta del texto constitucional pues además de la consideración ampliamente expuesta en esta providencia según la cual la autonomía de las entidades territoriales se encuentra limitada por la Constitución y la ley, debe tenerse en cuenta que conforme lo señala el artículo 151 de la Carta, es al Congreso de la República a quien le corresponde a través de las leyes orgánicas dictar las disposiciones relativas a la asignación de competencias normativas con respecto a las entidades territoriales, y "establecer la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales" - artículo 288 CP.- para los efectos de la definición de las áreas prioritarias de inversión social y de la determinación del porcentaje mínimo de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, entendiéndose que no se trata de una fijación del porcentaje global, sino del que corresponde a cada una de las áreas prioritarias de inversión social. Lo anterior está en consonancia, igualmente, con el artículo 357 superior, según el cual "los recursos provenientes de esta participación serán distribuidos por la ley", de

conformidad con los criterios consignados en el mismo precepto constitucional. De esta manera, la definición de los porcentajes fijos de inversión en los sectores sociales prioritarios de que trata la Ley 60 de 1993 en el artículo demandado: educación, salud, agua potable y saneamiento básico y cultura, deporte y recreación, tiene como fundamento básico la necesidad de asegurar el logro de los objetivos sociales consagrados en la Constitución y en el Plan Nacional de Desarrollo. Ello supone que dentro del criterio de unidad nacional, existen algunas áreas prioritarias en las cuales se deben señalar directrices por el legislador , a iniciativa del Gobierno 4 Nacional, para el efectivo cumplimiento de las finalidades esenciales del Estado de servir a la comunidad y promover la prosperidad general (artículo 2o. CP.). Es indiscutible que dentro de un análisis correcto acerca de la prestación de los servicios básicos en los municipios del país, es demasiado alto el déficit en sectores como salud y educación y que los índices de necesidades básicas insatisfechas, dentro de los cuales tiene una influencia marcada los servicios de agua potable y eliminación de aguas negras, superan en la mayoría de los casos según las estadísticas, el 70%. De lo anterior se desprende que los gastos de funcionamiento considerados como inversión social estaban plenamente establecidos y definidos sus porcentajes en los artículos 21 y 22 de la ley 60 de 1993. Como bien lo señala el apoderado del implicado esta ampliación del concepto de inversión dada en las leyes sobre el manejo de los recursos provenientes de las transferencias, también es válida para la asignación de los recursos de regalías, conforme lo señalado en el artículo 14 de la ley 141 de 1994 y los

alcances fijados por la Corte Constitucional en sentencia C-567 de 1995. Sin embargo dentro de esas finalidades no están las relacionadas con el pago de honorarios a profesionales del derecho para defender los intereses del Departamento, por lo tanto no puede admitirse el argumento de la defensa en este sentido, por cuanto el rubro afectado de acuerdo a los certificados y registros presupuestales con los contratos 140, 141, 145, 174 y 188, corresponden a un típico gasto de funcionamiento que no podía pagarse con recursos de regalías. No puede ampararse el acusado en la presunción de legalidad de la Ordenanza que creó los rubros cuestionados, puesto que él como Jefe de la administración debió intervenir en su expedición, por lo tanto no puede alegar su propia culpa para eximirse de responsabilidad. Así las cosas, concluye la Delegada que el implicado infringió el artículo 14 de la ley 141 de 1994, violando en consecuencia los deberes establecidos en los numerales 2, 18, 22 y 23 del artículo 40 de la ley 200 de 1995 4.3. En cuanto el contrato 0177, celebrado con la Asociación Araucana de Folcloristas Llaneros por la suma de $20.000.000), teniendo por objeto la promoción y capacitación organizacional, artística y administrativa de los festivales Araucanos y de la frontera, el cual se imputó al rubro 02-0320-0709-3927 de apoyo a la promoción, difusión y realización de festivales y encuentros culturales en el Departamento, en verdad corresponde casi textualmente a la actividad prevista en la parte final del numeral 11 del

artículo 21 de la ley 60 de 1993, razón por la cual se debe absolver al implicado por la comisión de esta conducta. 4.3. DOSIFICACIÓN DE LA SANCIÓN La conducta probada al implicado GUSTAVO CARMELO CASTELLANOS BELTRÁN, en su calidad de Gobernador del Departamento de Arauca, al ejecutar gastos de funcionamiento con recursos de regalías, se califica finalmente como grave, de acuerdo con lo dispuesto en los numerales 1, 4, 5,6 y 7 literales a b) del artículo 27 de la ley 200 de 1995, en razón de la jerarquía y mando de la investigado, la reiteración de la conducta y la trascendencia social del hecho por tratarse de recursos que por mandato legal deben utilizarse en forma específica a proyectos de inversión y como atenuantes la circunstancia de no haberse establecido lucro personal alguno, en la modalidad dolosa, pues el 5 implicado debía tener conocimiento de la antijuridicidad de su actuación, conducta por la cual se hace acreedor a que se le imponga sanción de multa equivalente a sesenta días (60) días del salario devengado para la época de los hechos, que será liquidada conforme la certificación obrante a folios 353 a 354 del expediente. Por lo expuesto, el Procurador Delegado para la Economía y la Hacienda Pública RESUELVE PRIMERO. En cuanto la parte de los cargos que en la parte motiva se declararon probados SANCIONAR al señor GUSTAVO CARMELO CASTELLANOS BELTRÁN, identificado con la cédula de ciudadanía 4.299.914, en su condición de Gobernador del

Departamento de Arauca, con multa por sesenta (60) días del sueldo devengado para la época de los hechos, equivalente a la suma de doce millones setecientos sesenta y nueve mil trescientos sesenta y cuatro pesos ($12.769.364), conforme las razones aducidas en la parte motiva de este acto. SEGUNDO. La multa impuesta deberá ser consignada dentro de los términos y para los efectos previstos en el artículo 31 de la ley 200 de 1995 en concordancia con el artículo 173 de la ley 734 de 2002. TERCERO. ABSOLVER de responsabilidad disciplinaria mismo implicado en cuanto a la celebración y ejecución del contrato 0177, celebrado con la Asociación Araucana de Folcloristas Llaneros, conforme las razones aducidas en el numeral 4.3 de las consideraciones de esta providencia. CUARTO. Por intermedio del Centro de notificaciones de la entidad, NOTIFICAR esta providencia al apoderado del señor CASTELLANOS BELTRÁN, en la forma indicada en los artículos 100 y siguientes de la ley 734 de 2002, haciéndole saber que contra la misma procede el recurso de apelación para ante la Sala Disciplinaria en el efecto suspensivo, el cual deberá ser interpuesto y sustentado dentro del término de tres días contados a partir de la notificación. QUINTO. Una vez ejecutoriada, remitir a la División de Registro y Control el formulario para el registro de la sanción disciplinaria y ejecución de las sanción impuesta.. SEXTO. Cumplido lo anterior, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

ANDRÉS VARELA ALGARRA

Procuradora Delegado AA-37 6