PGN - REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA POLICIA NACIONAL - Derecho de contradicción

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Resolución por la cual policía nacional se destituyó como patrullero de la policía nacional ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-Debido proceso según la jurisprudencia del consejo de estado Es así como el Consejo de Estado en sentencia dictada el 14 de febrero de 2019 en el expediente 11001-03-25-000-2014-00073-00(0140-14) hizo énfasis en que el debido proceso en las actuaciones administrativas debe ser garantizado en aras de preservar los derechos fundamentales del disciplinado, la seguridad jurídica y el control de la potestad estatal disciplinaria. DEBIDO PROCESO-Marco constitucional DEBIDO PROCESO-Marco constitucional DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Alcance según la jurisprudencia de la corte constitucional POLICÍA NACIONAL-La duda razonable en el proceso disciplinario REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA POLICÍA NACIONAL-Marco legal El régimen disciplinario del personal adscrito a la Policía Nacional está contenido principalmente en la Ley 1015 de 2006, según la cual, son destinatarios de dicho estatuto el personal uniformado escalafonado y los auxiliares de Policía que estén prestando servicio militar en la institución policial. Dicha normativa prevé que toda duda razonable se resolverá en favor del investigado cuando no haya modo de eliminarla REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA POLICÍA NACIONAL-Sistema probatorio En relación con las garantías probatorias del régimen disciplinario de la Policía Nacional, en la sentencia señalada en párrafos anteriores se recordó cómo la Ley 1015 de 2006

prevé que el investigado tendrá pleno conocimiento de las diligencias que se practiquen, derecho a controvertirlas y a solicitar la práctica de pruebas en todas las etapas del tramite administrativo. 2

PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

IUS: E-2021-245400

Concepto No. 80 Bucaramanga, 31 de mayo de 2021. Doctor

WILLIAM HERNANDEZ GÓMEZ

Consejero Ponente Sección Segunda – Subsección B Consejo de Estado

E. S. D.

Referencia: Expediente 05001233300020140145701 (3136-20)

Demandante: Luis Alberto Cifuentes Arias Demandado: Ministerio de DefensaPolicía Nacional Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Ley 1437 de 2011

Tema: Sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad por diez años Procede esta agencia del Ministerio Público, dentro del término legal, a emitir concepto en el proceso de la referencia.

1.ANTECEDENTES 1.1. PRETENSIONES El demandante solicitó al Tribunal Administrativo de Antioquia la nulidad de la Resolución No. 00418 del 31 de enero de 2014, por medio de la cual se ordenó su retiro del servicio activo por destitución como patrullero de la Policía Nacional, así como la nulidad de los fallos proferidos dentro del proceso disciplinario adelantado en su contra. A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene su reintegro al servicio activo a la Policía Nacional con efectos desde la fecha de separación del cargo, en el mismo rango o en uno de mayor categoría, sin solución de

continuidad, el reconocimiento de los ascensos y la antigüedad en el grado que corresponda, así como el pago indexado de todos los emolumentos dejados de percibir desde la fecha de su desvinculación hasta su reintegro. 1.2. HECHOS DE LA DEMANDA En virtud de la Resolución No.00418 del 31 de enero de 2014 del Director General de la Policía Nacional fue retirado del servicio activo de la Policía Nacional, del cargo que ocupaba como patrullero. Lo anterior con fundamento en las sanciones de destitución e inhabilidad por diez años adoptadas en el proceso disciplinario No. DEMAM-2013-16 que en su contra se adelantó por infracción al numeral 23 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006. 1.3. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DEMANDA El demandante citó como normas infringidas los artículos 2, 6, 25, 29 de la

Demandante: Luis Alberto Cifuentes Arias

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3 Constitución Política, así como algunas disposiciones de la Ley 1015 de 2006 y la Ley 734 de 2006. Adujo que los actos demandados incurren en defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio, por lo que con la expedición de la Resolución 0418 del 31 de enero de 2014 la demandada incurrió en falsa motivación del acto. Seguidamente indicó que con los actos administrativos demandados se vulneró el debido proceso y el derecho de defensa. 1.4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El apoderado de la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional se opuso a

las pretensiones de la demanda indicando lo siguiente:  La falta disciplinaria cometida por el demandante fue la consistente en dejar de asistir al servicio durante un término superior a tres días, en forma continua y sin justificación alguna.  El demandante pretende reabrir el debate probatorio que se surtió en debida forma en la oportunidad procesal para ello, lo cual es contrario a la ley y los preceptos jurisprudenciales que sobre el particular se han producido.  La garantía constitucional del debido proceso fue respetada al demandante, pues durante el trámite administrativo tuvo la oportunidad de controvertir las pruebas, estuvo representado por apoderada judicial y le fueron notificados en debida forma los actos administrativos.  Propuso las excepciones de falta de competencia, presunción de legalidad, inexistencia de vicios de nulidad y la genérica. 1.5. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 20 de julio de 2020 negó las pretensiones de la demanda por considerar:  En el proceso disciplinario adelantado contra el demandante se logró demostrar su responsabilidad disciplinaria en la comisión del cargo endilgado, toda vez que la prueba testimonial así lo determinó.  La demandada dio alcance a los parámetros establecidos en la Ley 734 de 2002, vigente para el momento de ocurrencia de los hechos objeto de reproche por parte del demandante, la cual establece que la carga de la prueba recae en el Estado.  La demandada constituyó la prueba documental y testimonial necesaria para el proceso disciplinario adelantado contra el demandante, sin incurrir en

violación al debido proceso.  Con el material probatorio recolectado, la autoridad disciplinaria obtuvo el grado de certeza necesario para determinar que el demandante cometió la falta y pudo establecer sin lugar a equívocos la responsabilidad del investigado.  Los reparos del demandante con respecto a los vicios alegados no se encuentran debidamente sustentados y por el contrario la demandada pudo demostrar que los fallos disciplinarios están debidamente sustentados en las pruebas practicadas.  Se respetó el debido proceso del actor y el derecho de contradicción y defensa.

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4 1.6. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante sustentó el recurso de apelación para insistir en la indebida valoración probatoria del juez disciplinario así:  La comisión de la falta debió probarse de manera idónea con prueba documental, la cual se extravió y, por ende, no fue allegada al proceso.  Lo anterior genera duda razonable que impedía sancionar.  Debió darse aplicación al principio in dubio pro disciplinado, al establecerse que no pudo desvirtuarse la presunción de inocencia del investigado.

II. CONSIDERACIONES DE LA DELEGADA 2.1. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en el presente asunto consiste en determinar si las sanciones disciplinarias impuestas al demandante conculcaron la garantía fundamental del debido proceso por carencia de material probatorio suficiente para demostrar la comisión de la falta.

Adicionalmente, en virtud de la regla jurisprudencial de control integral de las

sanciones disciplinarias, se deberá establecer si éstas fueron expedidas con apego a la ley. 2.1. MARCO JURÍDICO 2.2.1. Garantías del debido proceso La exigibilidad de las garantías propias del debido proceso tanto en actuaciones judiciales como en las de carácter administrativo ha sido ampliamente desarrollada por la jurisprudencia nacional a partir del mandato del artículo 29 superior. Es así como el Consejo de Estado en sentencia dictada el 14 de febrero de 2019 en el expediente 11001-03-25-000-2014-00073-00(0140-14) hizo énfasis en que el debido proceso en las actuaciones administrativas debe ser garantizado en aras de preservar los derechos fundamentales del disciplinado, la seguridad jurídica y el control de la potestad estatal disciplinaria. Ese pronunciamiento es relevante en tanto hizo una compilación de las principales garantías del debido proceso como se muestra a continuación: “Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002, disponen que el debido proceso se aplica tanto a las actuaciones judiciales como a las de carácter administrativo, e implica que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante el juez competente, y con observancia de las formas propias de cada juicio. La Corte Constitucional respecto al mencionado derecho, ha manifestado que en materia disciplinaria las actuaciones deben estar acordes a este, en garantía de un orden justo, la seguridad jurídica, los derechos fundamentales del investigado y el control de la potestad estatal disciplinaria. Aunado a lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido

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IUS: E-2021-245400 5 proceso como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia.

Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) el derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo; (ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) el derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables; (v) el derecho a la

independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con 30 Sentencia C708 de 22 de septiembre de 1999, magistrado ponente Álvaro Tafur Galvis. fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas”. 2.2.2. La duda razonable en el proceso disciplinario de la Policía Nacional El régimen disciplinario del personal adscrito a la Policía Nacional está contenido principalmente en la Ley 1015 de 2006, según la cual, son destinatarios de dicho estatuto el personal uniformado escalafonado y los auxiliares de Policía que estén prestando servicio militar en la institución policial. Dicha normativa prevé que toda duda razonable se resolverá en favor del investigado cuando no haya modo de eliminarla. Sobre esta garantía procesal la sentencia previamente citada explicó: “En relación con la Policía Nacional, el artículo 218 ibidem dispone que esta Institución es un «cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz», y respecto a sus miembros, señala dicha disposición que la «Ley determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario». En atención a lo anterior, el 7 de febrero de 2006, se expidió la

Ley 1015 de 2006, por medio de la cual se profirió el nuevo régimen disciplinario para la Policía Nacional, dentro de la cual se señalan como sus destinatarios, el personal uniformado escalafonado y los auxiliares de Policía que estén prestando servicio militar en la Institución Policial. El artículo 3 ibídem dispone que el personal destinatario de esta ley, será investigado y sancionado por conductas que se encuentren descritas como faltas disciplinarias en la ley vigente al momento de su realización. Ahora, respecto al derecho al debido proceso, el artículo 5 ibidem, dispone que «El personal destinatario de este régimen será investigado conforme a las leyes preexistentes a la falta disciplinaria que se le endilga, ante funcionario con atribuciones disciplinarias previamente establecido y observando las garantías contempladas en la Constitución Política y en el procedimiento señalado en la ley. La finalidad del proceso es la prevalencia de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo, la búsqueda de la verdad material y el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas que en él intervienen».

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6 Frente a la resolución de la duda y el principio de presunción de inocencia, los artículos 6 y 7, respectivamente de dicha normativa, disponen: Artículo 6°. En el proceso disciplinario toda duda razonable se resolverá a favor del investigado o disciplinado, cuando no haya modo de eliminarla. Artículo 7°. El destinatario de esta ley a quien se le atribuya una falta

disciplinaria se presume inocente mientras no se declare legalmente su responsabilidad en fallo ejecutoriado.” 2.2.3. Sistema probatorio del régimen disciplinario de la Policía Nacional En relación con las garantías probatorias del régimen disciplinario de la Policía Nacional, en la sentencia señalada en párrafos anteriores se recordó cómo la Ley 1015 de 2006 prevé que el investigado tendrá pleno conocimiento de las diligencias que se practiquen, derecho a controvertirlas y a solicitar la práctica de pruebas en todas las etapas del tramite administrativo. En detalle indicó lo siguiente: “La Constitución Política en los artículos 217 inciso 2, y 218 otorgó al legislador la facultad para establecer un régimen especial de carácter disciplinario aplicable a los miembros de la Fuerza Pública (Fuerzas Militares y Policía Nacional). En atención a lo anterior y a la jurisprudencia de la Corte Constitucional el legislador expidió la Ley 1015 de 2006, Régimen Disciplinario de la Policía Nacional, en cuyos artículos 16 y 58 señaló en cuanto al procedimiento y régimen probatorio, lo siguiente: “Artículo 16. Contradicción. Quien fuere objeto de investigación tendrá derecho a conocer las diligencias que se practiquen, a controvertirlas y a solicitar la práctica de pruebas, tanto en la Indagación Preliminar como en la Investigación Disciplinaria. Artículo 58. Procedimiento. El procedimiento aplicable a los destinatarios de la presente ley, será el contemplado en el Código Disciplinario Único, o normas que lo modifiquen o adicionen”.

De acuerdo con las anteriores disposiciones y atendiendo a la sentencia C-712 de 2001 de la Corte Constitucional, en materia disciplinaria el régimen probatorio de la policía nacional se rige por lo dispuesto en el Código Disciplinario Único – Ley En cuanto a las pruebas y su práctica el Código Disciplinario Único dispone en los artículos 132, petición y rechazo de pruebas; 133, práctica de pruebas por comisionado; 138, oportunidad para controvertir la prueba; y 144, apreciación integral de las pruebas, así: Artículo 132. Petición y rechazo de pruebas. Los sujetos procesales pueden aportar y solicitar la práctica de las pruebas que estimen conducentes y pertinentes. Serán rechazadas las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se atenderán las practicadas ilegalmente. Artículo 133. Práctica de pruebas por comisionado. El funcionario competente podrá comisionar para la práctica de pruebas a otro servidor público de igual o inferior categoría de la misma entidad o de las personerías distritales o municipales. Artículo 138. Oportunidad para controvertir la prueba. Los sujetos procesales podrán controvertir las pruebas a partir del momento en que tengan acceso a la actuación disciplinaria. Artículo 141. Apreciación integral de las pruebas. Las pruebas deberán apreciarse conjuntamente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica. En toda decisión motivada deberá exponerse razonadamente el mérito de las pruebas en que ésta se fundamenta. De dichas disposiciones se concluye que: 1) el sujeto procesal investigado tiene el derecho a

solicitar la práctica de pruebas, el cual está supeditado al escrutinio que la autoridad disciplinaria realice sobre la conducencia, oportunidad y pertinencia; 2) para la práctica de las pruebas el funcionario investigador puede comisionar a funcionarios de la misma entidad o de las personerías distritales o municipales bajo la condición de que esos sean de igual o inferior categoría; 3) las pruebas practicadas pueden ser controvertidas por el disciplinado en cualquier momento de la actuación disciplinaria; y 4) las pruebas deben apreciarse en

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IUS: E-2021-245400 7 conjunto conforme a las reglas de la sana critica”.

Como se advierte, el sistema probatorio del régimen disciplinario de la Policía Nacional es el conocido doctrinalmente bajo el nombre de “sana crítica o persuación racional”, según el cual, es al juzgador a quien le corresponde establecer por sí mismo el valor o mérito de las pruebas con base en las reglas de la lógica, la ciencia y la experiencia. Este sistema surge como respuesta a dos sistemas que en historia del derecho procesal son radicalmente opuestos. Por un lado, el denominado “de íntima convicción o de conciencia o de libre convicción”, caracterizado por exigir nada más que una certeza moral en el juzgador sin expresión pública de las razones del análisis (jurados de conciencia o jueces de hecho) y, por otro lado, el sistema de “tarifa legal o prueba tasada”, en el cual es el legislador el que establece previa y objetivamente el valor o mérito concreto y específico de las pruebas, al punto de

que al juzgador no le compete más que aplicar lo fijado en la ley al medio de prueba que en el caso concreto le es presentado. 2.3. CASO CONCRETO Para la parte demandante los fallos emitidos dentro del proceso disciplinario adelantado en contra del señor Luis Alberto Cifuentes Arias omitieron una debida valoración del libro de permisos, pues, a su juicio, de haberse tenido en cuenta el extravío de ese documento se habría reencausado el curso de la investigación en favor del disciplinado al configurarse una duda respecto de la comisión de la falta. Al respecto sea lo primero indicar que si bien es cierto que la prueba documental que generalmente suele usarse para establecer la justificación de las ausencias del lugar de trabajo es aquella donde constan los permisos otorgados -los cuales generalmente deben concederse por escrito-, ello no significa que la falta de esa prueba documental automáticamente genere duda en todos los eventos en que sea necesario establecer si hubo o no justificación de una determinada ausencia. Ello es así porque no existe en nuestro modelo procesal de juzgamiento, incluidos los juicios disciplinarios, una tarifa legal respecto de cuál es la prueba conducente para demostrar la justificación de una ausencia en el lugar del trabajo. El planteamiento del apelante sería de recibo sólo si respecto de ese extremo fáctico nuestro ordenamiento procesal previamente definiera una única prueba conducente. De manera que, siendo claro que al juez disciplinario le correspondía hacer una valoración racional del conjunto de medios probatorios válidamente recaudados para establecer no solamente la no presencia del investigado sino la falta de justificación de esa ausencia, resulta válido aceptar que haya llegado a la

conclusión probatoria que llegó aun cuando el libro de permisos se hubiera extraviado. El análisis del conjunto de medios de prueba allegados, como bien lo entendió el Tribunal, permitía arribar válidamente a la certeza que sirvió de fundamento a la decisión sancionatoria que aquí se cuestiona. Ahora bien, en lo que atañe al control integral hay que decir que pudo establecerse que en este caso se respetaron las garantías del debido proceso disciplinario, pues se constató que el sujeto disciplinado conoció los cargos en forma clara, concisa y oportuna, pudo ejercer los medios de defensa y

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IUS: E-2021-245400 8 contradicción a lo largo del proceso disciplinario y la sanción impuesta se enmarca en los principios de proporcionalidad y razonabilidad.

Por lo anterior, debe confirmarse la decisión apelada.

III. CONCEPTO Por lo antes expuesto, esta Delegada le solicita respetuosamente a la Sección Segunda del Consejo de Estado que CONFIRME la sentencia apelada.

Cordialmente,

DIANA FABIOLA MILLÁN SUÁREZ

Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado (En comisión de servicios)

Proyectó: DFMS

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