PGN - REGISTRO UNICO DE PROPONENTES - Se debe exigir a quienes aspiren a contratar con el

Dependencia: Procuraduría Primera Delegada Contratación Estatal

Radicación: 021-83047/03

Disciplinado y/o Investigado: William Hernán Pérez Espinel

Cargo y Entidad: Gobernador Departamental del Casanare

Quejoso: De Oficio Fecha de Queja: Marzo 17 de 2003

Fecha Hechos: Diciembre 1º de 2002

Asunto: Decisión de cargos (Artículo 161 de la ley 734/02)

Bogotá, D. C., 12 de febrero 2004 Procede el Despacho de conformidad con lo dispuesto en el artículo 161 de la Ley 734 de 2002, a evaluar la presente investigación disciplinaria adelantada contra el implicado WILLIAM HERNÁN PÉREZ ESPINEL, en su condición de Gobernador Departamental del Casanare. ANTECEDENTES Se iniciaron las presentes diligencias con fundamento en las visitas especiales que de oficio ordenó el Procurador Regional del Casanare, a las distintas dependencias del departamento, en las cuales se advirtieron irregularidades en los procesos de contratación que durante el mes de diciembre suscribió el Gobernador, agotando de esta manera el presupuesto del ente territorial, advirtiéndose además, que previo a la adjudicación de los contratos, inobservó los preceptos de la Ley 80/93 y el Decreto 2170/02. Mediante auto de octubre 16 del año inmediatamente anterior, esta Delegada ordenó apertura de investigación disciplinaria, con el fin de esclarecer la conducta del señor WILLIAM HERNÁN PÉREZ ESPINEL, Gobernador Departamental del Casanare, por

las irregularidades observadas dentro de la celebración de contratos con las cooperativas COOPMUNICIPIOS, CONALDE, COOPNAL, COESPRO, PROTEGER, y COMENTE, al igual que con la Universidad de Cartagena, durante el último mes del año 2002, folio 82 a 88 Cuaderno No. 1.

I - RESPONSABLE: De conformidad con el material probatorio aportado al proceso y por las consideraciones anteriormente dadas encuentra el Despacho, que es responsable de las irregularidades disciplinarias motivo del presente reproche, el señor WILLIAM HERNAN PEREZ ESPINEL, identificado con la cédula de ciudadanía 9.520.708 de Sogamoso (Boyacá), en su calidad de Gobernador Departamental del Casanare para la época de los hechos – folios 12 y s.s. del anexo 3.

Conductas que son merecedoras de reproche disciplinario, por lo tanto encuentra el Despacho que se dan los presupuestos del artículo 162 de la Ley 734 de 2002, para formular auto de cargos en contra del implicado.

II. CARGOS

1

1. WILLIAM HERNAN PEREZ ESPINEL, identificado con la cédula de ciudadanía 9.520.708, en su calidad de Gobernador Departamental del Casanare, suscribió los

contratos que a continuación se relacionan: Contrato Valor Objeto Contratista Plazo 728 Construcción 6 Dci. 2/02 $ sistema “COOPMUNICIPIOS” meses 2.499`153.141 Tratamiento de Aguas residuales domésticas municipio Villanueva 793 Construcción 1ª 6 Dic. $ etapa Acueducto “CONALDE LTDA” meses 18/02 4.999`461.814 Urbano de los

municipios de Maní y Paz de Ariporo. 805 Construcción 6 Dic.18/02 $ primera etapa “CONALDE LTDA” meses 2.085`952.095 central abastos municipio de Yopal. Construcción 821 administración de 6 Dic.27/02 $ 640`395.464. obra y adquisición “PROTEGER AC” meses de materiales para 83 viviendas municipio de Monterrey Construcción administración de 950 obra contratación de 6 Dic.30/02 $ 795`264.648 personal equipos y “CONALDE LTDA” meses adquisición de materiales para 103 vivienda en el municipio de Yopal 1046 Construcción de la 6 Dic.30/02 $ vía central del Llano “CONALDE LTDA” meses 4.499`930.602 Sec. Maní- Caribayona K0+000 al K0+500 1047 Pavimentación en Dic.30/02 $ asfalto de la calle 30 “CONALDE LTDA” 4 2.984`149.145 entre carrera 20 y meses 31,y otras Mejoramiento de la 1048 vía Terques- “CONALDE LTDA” 3 Dic.30/02 $ 249`897.007. Esmeralda municipio meses de Tauramena 2 Contrato Valor Objeto Contratista Plazo Construcción 1049 segunda etapa “CONALDE LTDA” 4 Dic.30/02 $ 445`495.174. Colegio el Gavan – meses Yopal. Mejoramiento y “CONSORCIO 1070 Construcción de PUBLICO 4 Dic.30/02 $ 999`761863. obras de arte vía COOPERATIVO meses Marginal – Brisas – COOPNAL

Palonegro COOTELCO” 1072 Optimización “CONSORCIO Dic.30/02 $ 999`778529. sistema acueducto PUBLICO 4 municipio de COOPERATIVO meses sabanalarga COOPNAL corregimiento el COOTELCO” Secreto primera etapa 1073 Compra de cuatro “CONSORCIO Dic.30/0 $ 419`460.000 ambulancias de PUBLICO 3 2 traslado asistencial COOPERATIVO meses con destino a las IPS COOPNAL que conforman la COOTELCO” Red Pública. 1074 Suministro de 3.234 Dic.30/0 $ 598`998.246. mercados para “PROTEGER A.C.” 2 2 familias usuarias de meses hogares comunitarios Pavimentación en 1075 asfalto de la avenida 4 Dic.30/0 $2.997`901.28 circunvalar entre la “COMENTE LTDA” meses 2 8. calle 40 y la carrera 29 y de la calle 30 entre la vía morichal y la transversal 7 Construcción modulo 1076 de aulas sobre la 4 Dic.30/0 $1.101`778.07 calle 24 del colegio “COOESPRO” meses 2 1 La Campiña, terminación sección primaria colegio Técnico Ambiental San Mateo Contrato Valor Objeto Contratista Plazo Suministro de 22 1077 servidores de red de 3 Dic.30/02 $ 947837.900 información con 214 “PROTEGER A.C.” meses estaciones de trabajo y 235 licencias antivirus para dotar las aulas 3 de informática de los establecimientos educativos.. Construcción base 1078 de Bomberos 5

Dic.30/02 $ 399`906.822 primera etapa del “COMENTE LTDA” meses municipio de Yopal Construcción sistema de “CONSORCIO 1079 tratamiento de aguas PUBLICO 6 Dic.31/02 $ 983`635.822 residuales para el COOPERATIVO meses corregimiento de la COOPNAL Chaparrera COOTELCO” municipio de Yopal y construcción primera etapa acueducto Vereda Palonegro municipio de Monterrey Contratos que fueron celebrados, sin exigir previamente a los contratistas la respectiva inscripción en el Registro Único de Proponentes, tal como lo dispone el artículo 22 de la Ley 80 de 1993, concordante con el numeral 2º artículo 14 del Decreto 2170 de 2002, teniendo en cuenta que el Director Jurídico de la Cámara de Comercio de Casanare, mediante oficio R.1363 de noviembre 27 de 2003, informa a la Procuraduría, que las Cooperativas antes relacionadas, no se encuentran inscritas allí. Era su deber como mandatario municipal, antes de celebrar los contratos referidos, exigir a cada uno de estos contratistas la inscripción en el Registro Único de Proponentes, que le permitiera comprobar la experiencia, la solidez financiera, la capacidad técnica, administrativa y jurídica que garantizara la ejecución directa de los contratos por parte de los contratistas, es decir, evitando que éstos subcontrataran la ejecución de las obras. Ocasionando con su negligencia la entrega de una feria de contratos, que supero los TREINTA MIL MILLONES DE PESOS, entre otros a la Cooperativa “CONALDE

LTDA.”, con quien suscribió el día 30 de diciembre de 2002, los contratos 793, 805, 950, 1046, 1047, 1048, 1049, al igual que con las Cooperativas “COOPMUNICIPIOS”, “COOPONAL”, COOESPRO, “PROTEGER” y “COMENTE LTDA”, agotando el presupuesto de la vigencia del año 2002. Prueba de que el mandatario no verificó el objeto social de cada una de estas cooperativas, que corrobora el aberrante descuido de su actividad contractual, es que el 27 de diciembre de 2002, celebró con “PROTEGER” el contrato 821, para la construcción y administración de obra de 83 viviendas, folios 135 anexo 2, y posteriormente el 30 del mismo mes y año con la misma cooperativa suscribe el contrato 1074, cuyo objeto tuvo el suministro de 3.234 mercados para familias usuarias de los hogares comunitarios, conducta con la cual inobservó el artículo 14 del Decreto 2170 de 2002, ya que no verificó su clasificación y calificación, generando además gastos innecesarios en detrimento del patrimonio Departamental que el Estado le entregó para su correcta administración, contraviniendo con su 4 actuar los fines de la contratación estatal reglados en el artículos 3º, 22.2, 22.3 y 24.8 de la Ley 80 de 1993, puesto que actuó con abuso de poder. Con su omisión inobservó igualmente los deberes que consagra el artículo 34 numerales 1, 2, 3, 4, 15, 21, de la Ley 734 de 2002, al igual que el numeral 31

artículo 48 ibídem, puesto que era su deber como representante de la entidad territorial, exigir y verificar que los contratistas se encontraran inscritos en el Registro Único de Proponentes, para conocer su experiencia, capacidad financiera, técnica, organización y disponibilidad de equipos, que garantizaran la imparcialidad en la escogencia de los contratistas. PRUEBAS QUE APOYAN LA PRIMERA INCULPACIÓN Las conductas irregulares que se imputan al disciplinado, tienen sustento probatorio en los contratos 728, 793, 805, 821, 867, 950, 1046, 1047, 1049, 1070, 1072, 1073, 1079, 1071, 1074, 1077, 1075 y 1078, folios 1 a 319 anexo 1, actas de visita practicada por funcionarios de la Procuraduría, a la Gobernación del Casanare – folio 13 a 33, cuaderno principal, informe de las visitas practicadas por los funcionarios de la Procuraduría a las dependencias de la Gobernación – folios 42 y 43 cuaderno principal, acta de visita practicada en la Oficina Jurídica de la Gobernación folios 45 a 50 cuaderno principal y Oficio R.1363 de noviembre 27 de 2003, suscrito por el Director Jurídico de la Cámara de Comercio de Casanare, informando que las cooperativas aquí mencionadas, no se encuentran inscritas en dicha Cámara.

INDICACIÓN DE NORMAS INFRINGIDAS CON EL PRIMER REPROCHE El señor WILLIAM HERNÁN PEREZ ESPINEL, en su condición de Gobernador

Departamental del Casanare, estaba obligado a respetar los mandatos constitucionales y legales, particularmente los artículos 6º y 209 de la Constitución Política. El artículo 23 de la Ley 734 de 2002, señala, que se entiende como falta disciplinaria, en la que esta incurso el disciplinado con su actuación, su comportamiento con el cual pudo inobservar los deberes que consagra los artículo 34 numerales 1, 2, 3, 4, 15, 21 y 31 del artículo 43 de la citada Ley, puesto que la actividad contractual que debió ejercer, estaba guiada por la normatividad prevista en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública Ley 80 de 1993, básicamente en los artículos 3º, 22, 22.3 24.8, y 29, concordantes con el inciso segundo numeral 2º artículo 14 del Decreto 2170 de 2002, en la que debió encuadrar su actuación. CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN DEL CARGO PRIMERO El disciplinado PEREZ ESPINEL, durante el mes de diciembre del año 2002, suscribió varios contratos con un grupo de Cooperativas, solo cinco (5), evadiendo el principio de transparencia y el deber de selección objetiva, puesto que si bien es cierto las Cooperativas conformadas por entidades territoriales son denominadas entidades estatales (art. 2º numeral 3º parágrafo, Ley 80/93), igual lo es, que el artículo 2º del Decreto 855/94, exige para ello garantizar el cumplimiento de los principios de economía, transparencia y en especial el deber de la selección objetiva.

Lo anterior trae de contera que al servidor público encargado de adelantar la contratación, cuando la efectúe por la modalidad de contratación directa, se le 5 imponen unas exigencias que permitan tanto a la Administración, como a los administrados observar las garantías de igualdad e imparcialidad en la escogencia de los contratistas, por ello el Decreto 2170 de 2002, en su artículo 14 fija las pautas que debe seguir la administración pública, para la adjudicación de contratos interadministrativos con cooperativas conformadas por entidades territoriales, procedimiento que inobservó el implicado, puesto que omitió pedir a los contratistas, estar inscritos en el Registro Único de Proponentes. Amen de lo anterior, las normas descritas como violentadas imponían al mandatario departamental, el deber de exigir a los contratistas, la inscripción en el Registro Único de Proponentes, que permitiera a la Administración verificar su clasificación y calificación, la experiencia, la capacidad financiera, su capacidad técnica, la organización y disponibilidad de equipos que cada una de estas cooperativas tenía, para ejecutar directamente los objetos de cada uno de estos contratos, amén que debía preservar y utilizar racionalmente el presupuesto asignado al departamento que representaba, y no someterle a la escabrosa feria que finalmente dio al traste y agotó el presupuesto, al extremo de permitir el manejo del mismo a cinco (5) cooperativas que era a las únicas que finalmente les daba juego para contratar, vislumbra la intención lograda en su actuar, que traduce su comportamiento en DOLOSO, como quiera que con la actividad contractual reprochada, logro su objetivo, el otorgarle esa contratación solo a esas cooperativas, en aras de agotar el

presupuesto asignado al departamento que representaba. DETERMINACIÓN PROVISIONAL DE LA PRIMERA FALTA WILLIAM HERNAN PEREZ ESPINEL Gobernador Departamental del Casanare, desconoció los deberes que su cargo le imponía, como también los fines y principios de la contratación estatal, puesto que por su omisión permitió que los contratistas o cooperativas con quien contrató, no estuvieran inscritas en el Registro Único de Proponentes, es decir no contaban con calificación y clasificación que exige la Ley, para determinar la capacidad y experiencia de acuerdo con el objeto a desarrollar dentro de determinado contrato, es así como a la misma cooperativa, él entregó indistintamente un contrato para suministro de mercados y otro para construcción de obras, por lo tanto su conducta es merecedora de reproche disciplinario, que se endilga a titulo de culpa, puesto que no fue diligente ni cuidadoso en su cargo frente a la entrega de los contratos, en consecuencia las conductas descritas en los cargos, conforme lo dispone el artículo 47 de la Ley 734 de 2002, se califica provisionalmente como GRAVÍSIMA, puesto que se presume el conocimiento que el disciplinado debía tener sobre las normas básicas que rigen la contratación estatal, al igual que por su jerarquía y mando dentro de la entidad.

SEGUNDO CARGO: El material probatorio que se allegó al proceso, permite al Despacho a concluir que efectivamente el señor Gobernador Departamental del Casanare, WILLIAM HERNÁN PÉREZ ESPINEL, suscribió el contrato interadministrativo 867 de diciembre 27 de 2002, con la Universidad de Cartagena, con el objeto de prestar servicios de

administración delegada y de interventoría en la ejecución de las obras y acciones encaminadas a la ejecución del plan de inversión del departamento, (adviértase construcción, ampliación, mantenimiento, pavimentación de vías urbanas municipales del departamento de Casanare; construcción, ampliación, mantenimiento y pavimentación de vías secundarias y terciarias del departamento de Casanare; 6 construcción, ampliación y mantenimiento de la infraestructura de acueductos y alcantarillados urbanos del Departamento; construcción de infraestructura hospitalaria del mismo departamento; compra de terrenos, construcción, ampliación y adecuación de escenarios deportivos, recreación y conchas acústicas en el departamento; construcción, ampliación y mantenimiento de redes eléctricas en el departamento, construcción plan centro, y construcción de programas y proyectos de vivienda de interés social en el multicitado departamento), comprendiendo la ejecución, dirección, administración y control de las obras a realizar y al manejo de los recursos que se destinen para dichas obras, pudiendo el administrador ejecutarlas directamente o subcontratar, el costo fijado dentro de este contrato se estipuló el departamento para la Universidad el 9.2% del valor total de las obras civiles, 7.2% de las obras eléctricas y electromecánicas y el 2.2% en los demás proyectos relacionados en el contrato, como plazo de ejecución se fijó doce (12) meses – folios 51 a 72 Cuaderno 1. Previo a ello, la administración departamental expidió los respectivos certificados de disponibilidad presupuestal, correspondientes a cada proyecto tal como se observa a folios 58 y 59 C.P.1.

Así mismo la Universidad constituyó la póliza de garantía de buen manejo del anticipo, de cumplimiento, pago de salarios y prestaciones sociales, garantía de responsabilidad civil extracontractual y garantía de los subcontratistas, dando cumplimiento a las disposiciones regladas en el numeral 19 artículo 25 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, concordante con los artículos 16 y 17 del Decreto 679 de 1984. En desarrollo del numeral 3.3, del referido contrato interadministrativo, se creó un fondo rotatorio, para depositar allí los recursos correspondientes al proyecto, de los cuales el contratista presentaría al Departamento la rendición de cuentas de acuerdo al avance de las obras – folios 47 a 52 anexo 3. Amen de lo anterior, encuentra el Despacho que existe irregularidad disciplinaria endilgable al Gobernador Departamental del Casanare WILLIAM HERNÁN PÉREZ ESPINEL, por la celebración del contrato 867/02, con la Universidad de Cartagena, puesto que si bien es cierto, por regla general la contratación de la administración pública debe realizarse mediante la licitación o concurso público, no es menos cierto, que excepcionalmente y solo en los casos taxativamente enunciados en el artículo 24 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, la Ley 80 de 1993, puede entregarse mediante contratación directa. No obstante lo anterior, la administración tiene la obligación de respetar los principios de la contratación estatal El literal c) numeral 1º del citado artículo, se refiere a los contratos interadministrativos, definidos por el artículo 7º del Decreto 855 de 1994, como los

que celebran entre sí las entidades señaladas en el artículo 2º de la Ley 80/93, dentro de las que se encuentran la Universidad de Cartagena, con quien la Gobernación suscribió el contrato 867/02. (Diciembre 27 de 2002) Utilizó la forma de contrato Inter. Administrativo a efecto de obviar el trámite licitatorio que debía seguir, inobservando de contera lo dispuesto en el artículo 4 numeral 1 de 7 la ley 80 de 1993, en lo que toca a la idoneidad , como quiera que empleo la forma de administración delegada donde está permitida la subcontratación. Contravino de la misma forma lo establecido en el artículo 25 numeral 12, como quiera que no existían estudios, diseños, como que tampoco las obras a realizar se encontraba en proyectos a desarrollar; y previo a la suscripción del contrato Inter. Administrativo objeto de reproche no se hallaron pliegos o términos de referencia, al extremo de suscribir el un otrosí aclaratorio al convenio mencionado en octubre 17 de 2003, ad portas de culminar el plazo inicialmente propuesto para el mismo, a efecto de que la Universidad de Cartagena entre otras, efectuara la revisión, actualización y complementación de los estudios y diseños, presupuestos y especificaciones de los proyectos objeto del acuerdo 867-02, folios 42 a 44 del anexo No. 3. Por ese mismo actuar inobservó lo normado en el artículo 26 numerales 1, 3, 4, que versa sobre el principio de responsabilidad. Comportamiento por el cual, de la misma forma omitió aplicar el deber de selección

objetiva estatuido en el artículo 29 de la ley 80 de 1993. CUANDO EN DESARROLLO DE CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS SE OBLIGUEN PARA CON LAS ENTIDADES ESTATALES, SEGÚN LO SIGNADO EN EL PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 2 DE LA LEY 80 DE 1993, CON EL EXCLUSIVO

PORPOSITO DE QUE CUMPLAN CABALMENTE LAS DISPOSICIONES Y

PRINCIPIOS SEÑALADOS EN EL ESTATUTO DE LA CONTRATACION ESTATAL.

DE VITAL IMPORTANCIA EN ARAS DE LA IMPARCIALIDAD QUE DEBE DOMINAR TODO PROCESO DE SELECCIÓN, QUE SE LE DE ESTRICTA APLICACIÓN AL

PRINCIPIO SEGÚN LA ESCOGENCIA OBJETIVA QUE GARANTIZA EN LA

MEDIDA EN QUE LOS PLIEGOS DE CONDICIONES O TERMINOS DE

REFERENCIA CONTENGA UNA PLURALIDAD DE FACTORES

CARACTERIZADOS POR SU PONDERACION, CONDUCENCIA Y GENERALIDAD,

Y FUNDAMENTALMENTE QUE AL MOMENTO DE SU EVALUACIÓN, SE ANALICEN DE MANERA SISTEMÁTICA Y EN CONJUNTO En lo que toca a los contratos inter-administrativos, éstos deben perfeccionarse y legalizarse respetando los principios rectores de la contratación directa signados en el artículo 24 parágrafo 2 de la ley 80 y en el artículo 2 del decreto 855 de 1994………de lo que se infiere que la contratación objeto de reproche ha obedecido a la arbitrariedad y el subjetivismo de la administración en cabeza del aquí disciplinado, como quiera que ha inobservado el análisis de factores de selección y

evaluación de conveniencia, capacidad, IDONEIDAD, experiencia, etcétera, conforme la norma ya en cita…………tampoco se han encontrado documentos o soportes que permitan inferir la existencia de invitaciones, propuestas u ofertas para la escogencia entre pluralidad de oferentes; como que tampoco existen los estudios, diseños y proyectos requeridos, y son ausentes los términos de referencia que han de recoger el proceso de planeación. El artículo 7 del decreto 855 ha de ser interpretado con el segundo del mismo estatuto, por ende también en los contratos interadministrativos deben aplicarse los principios de economía, transparencia y selección objetiva. 8 El respeto integral al principio de la escogencia objetiva, constituye la columna vertebral del respeto a la igualdad y a la objetividad, como bases del sistema democrático en materia de contratación, donde la escogencia no puede realizarse por motivaciones personales, subjetivas, políticas o de amistad de los responsables de la contratación; o si en los pliegos de condiciones, términos de referencia, convocatorias y avisos de apertura se señalaron con claridad reglas de adjudicación sobre la base de una pluralidad de factores de escogencia, o si por el contrario fue tan solo un factor el determinante para la escogencia del contratista, o sencillamente no se establecieron éstos; si se respetaron los precios del mercado, si se realizaron los estudios necesarios para su verificación, teniendo en cuenta que la administración no vaya a pagar mas ni menos de lo que realmente cuestan los bienes, servicios, suministros, concesiones u objetos contratados. EL PRINCIPIO DE

LA ESCOGENCIA OBJETIVA DEBERÁ SER RESPETADO INTEGRAMENTE EN

CUALQUIER PROCESO DE ESCOGENCIA DE CONTRATISTAS.

En mérito de lo anteriormente expuesto, el Procurador Primero Delegado para la

Contratación Estatal DISPONE: PRIMERO: Formular auto de cargos en contra del señor WILLIAM HERNAN PEREZ ESPINEL, identificado con la cédula de ciudadanía 9.520.708, en su calidad de Gobernador Departamental del Casanare para la época de los hechos, de conformidad con lo expresado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por el Centro de Notificaciones de la Procuraduría General, notificar el presente auto de cargos al implicado, en los términos de los artículos 104 y 165 de la Ley 734 de 2002, informándole que cuenta con un término de diez (10) días hábiles para presentar sus descargos, solicitar y/o aportar las pruebas que considere conducentes para su defensa.

COMUNIQUESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

El Delegado,

BENJAMÍN HERRERA BARBOSA

021-83047 Leliva 9