PGN - RELACION ESPECIAL DE SUJECION - Buen comportamiento del funcionario

1 ACCIÓN DE NULIDAD-Acto transgresor de normas superiores POTESTAD REGLAMENTARIA-La norma demandada no puede desbordar el poder del Presidente de la República/POTESTAD REGLAMENTARIAJurisprudencia del Consejo de Estado Ahora bien, frente a la violación del citado artículo 189 (numeral 11°) de la Constitución Política, es necesario indicar que la Resolución No. 003204 de 4 de agosto de 2010 ha sido expedido por el Ministerio de Transporte, no por el Gobierno Nacional en ejercicio de la potestad reglamentaria que se sustenta en la citada disposición constitucional, lo cual puede constatarse de las normas que han sido citadas por la resolución como su sustento El actor ha confundido la potestad del Presidente de la República para reglamentar las leyes, con la del Ministro de Transporte, en su calidad de <<jefe de la administración en su respectiva dependencia>> para dictar reglamentos o actos administrativos de contenido general, potestad que ha sido reconocida por la jurisprudencia del Consejo de Estado REGULACIÓN TÉCNICA-Reglamentación de los requisitos para la constitución y funcionamiento de los centros integrales de atención La reglamentación efectuada por el Ministro de Transporte, mediante la Resolución No. 003204 de 4 de agosto de 2010, puede sustentarse en la potestad de la emitir la regulación técnica en materia de tránsito y transporte de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo, lo que involucraría la reglamentación de los requisitos para la constitución y funcionamiento de los centros integrales de atención, los cuales son contemplados en el artículo 2° de la Ley 769 de 2002.

Expediente No 110010324000 2011 00374 00

Consejero Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

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PROCURADURÍA DELEGADA PARA LA CONCILIACIÓN ADMINISTRATIVA

Bogotá D.C., 2/04/13 Alegato No. 037/13

HONORABLES CONSEJEROS DE ESTADO

Sección Primera Sala de lo Contencioso Administrativo Consejero Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno Ref.: Expediente No 110010324000 2011 00374 00

Actor: Gloria Elena Cifuentes Álvarez

Demandado: Ministerio de Transporte Acción Acción de Nulidad Procede esta Procuraduría Delegada1 a emitir alegato de conclusión en el asunto de la referencia, de conformidad con las facultades constitucionales y legales.

ANTECEDENTES 1.- La demanda La ciudadana Gloria Elena Cifuentes Álvarez, actuando en su propio nombre, en ejercicio de la acción contenida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de los artículos 1° y 2° de la Resolución 3204 de 2010 expedida por el Ministerio de Transporte Protección Social, al considerar trasgredidos los artículos 189 (numeral 11) de la Constitución Política y 2° de la Ley 769 de 2002, con base en los siguientes argumentos: 1.1.- […] Como puede leerse dentro del texto de la ley, no se incluye el texto adicional que el Ministerio le incluyó a esta definición en la resolución 3204 de

1 De conformidad con la competencia delegada por el Procurador General de la Nación, mediante Resolución 194 de junio 8 de 2011, la Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa tiene funciones de intervención ante la Sección Primera y ante la Sala Plena del Consejo de Estado. Expediente No 110010324000 2011 00374 00

Consejero Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno 3 2010 y que refiere: “habilitados por el Ministerio de Transporte para prestar el servicio”; texto que utiliza el Ministerio para precisamente regular los requisitos forma y se faculta así mismo para expedir la “habilitación” de dichos centros, el texto del artículo 2 de la resolución prescribe: […] 1.2.- […] Como corolario directo de la facultad de habilitación contenido en el artículo segundo de la resolución, en su artículo primero se establece como objeto de la misa, establecer los requisitos y el procedimiento para dicha habilitación, consecuencia obviamente ilegítima, porque la ley no dispuso tal habilitación en cabeza del Ministerio, es producto de la definición que alterada presenta el Ministerio de dichos centros, como si la ley así lo previera, pero que no es ajustado a la misma; el texto del artículo primero cuya nulidad se pide es el siguiente: […] Es claro que la ley no facultó al Ministerio del Transporte para habilitar a los enunciados centros de atención integral. […] 2.- Contestación de la demanda por parte del MINISTERIO DE TRANSPORTE En la oportunidad procesal correspondiente, mediante apoderado judicial, el MINISTERIO DE TRANSPORTE, contestó la demanda, en la cual se opuso a las pretensiones de la misma, con base en los siguientes argumentos:

2.1.- […] Ahora bien, manifiesta el actor que la resolución demandada transgrede normas constitucionales como el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, artículo 2 de la Ley 769 de 2002, sobre el particular se resalta que el concepto de violación no tiene asidero toda vez que el Ministerio de Transporte es el ente rector del transporte y el tránsito en Colombia, tal como lo señalan las leyes 336 de 1996 y 769 de 2002, artículo 8 y 1, respectivamente, y conforme lo señala la Corte Constitucional en Sentencia C529 de 1993, Magistrado Ponente Doctor Eduardo Montealegre Lynett ha sostenido: […] De tal manera que no es cierto que el Ministerio de Transporte no tenga atribuciones para reglamentar el funcionamiento de los Centros Integrales de Atención, toda vez que la ley – Código Nacional de Transito Terrestre -, le confiere la atribución a esta cartera para definir, orientar, vigilar e inspeccionar la actividad del tránsito en el país. […] 2.2.- […] En efecto, la Resolución 3204 del 4 de agosto de 2010 fue expedida con base en las atribuciones legales de la Ley 769 de 2002, 1383 de 2010 y el Decreto 2053 de 2003, éste último vigente por la época de los hechos, toda vez que le corresponde al Ministerio de Transporte dictar las disposiciones técnicas de carácter general que rigen en todo el territorio nacional, pues no sería admisible que so pretexto de la descentralización administrativa cada autoridad adoptará medidas en su jurisdicción territorial lo cual desdibujaría el propósito del Código Nacional de Tránsito y la facultad constitucional de unificar normas

sobre policía de tránsito. […] Expediente No 110010324000 2011 00374 00

Consejero Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno 4 2.3.- […] En relación a la presunta vulneración del artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, hay que aclarar que el Ministerio de Transporte si tiene facultad reglamentaria general sobre las disposiciones del servicio de tránsito y transporte, y en particular en relación con los Centros Integrales de Atención a que se refiere el artículo 24 de la Ley 1383 de 2010. […] De modo, que es claro, conforme al precedente contencioso administrativo aplicable, que el Ministerio de Transporte es la autoridad reguladora en la materia, con el límite, por supuesto, de lo que prevé la misma Ley que lo facultad en tanto tal, la Constitución Política y el bloque de constitucionalidad. Diferente situación si el Ministerio establece requisitos y documentos necesarios para la habilitación de un CIA (lo que efectivamente hizo en la normatividad acusada) y otra, completamente diferente, sería el caso de que al reglamentar la materia hubiera excedido lo previsto por las normas en que debía fundarse. […] 2.4.- […] El único límite a la potestad reglamentaria de las autoridades administrativas en materia de tránsito y transporte es el de no exceder la Ley, por ejemplo, no pueden establecer procedimientos ni sanciones diferentes a las establecidas en las normas legales, porque la restricción de las libertades y el establecimiento de sanciones, esas sí, son facultad exclusiva del legislador, como lo precisó el Consejo de Estado cuando analizó las normas expedidas por

el Secretario de Tránsito y Transporte del Distrito Capital acerca de la reducción de la sobre oferta de vehículos y el sistema centralizado de recaudo de la tarifa del servicio de transporte público de pasajeros, oportunidad en que sólo anuló las sanciones y el procedimiento que excedía la ley, pero no los requisitos técnicos y operativos establecidos por la autoridad distrital mediante resolución sobre el particular. […] 2.5.- […] De conformidad con los artículos 2 y 136 del CNTT un Centro Integral de Atención tiene jurisdicción amplia en todo el territorio nacional, y por eso el Ministerio de Transporte tiene competencia para establecer mediante acto administrativo de reglamentación, los requisitos para la habilitación de éstos. Lo contrario es permitir la posibilidad de que las autoridades territoriales reglamenten los requisitos para la habilitación de un CIA, que implicaría violar los artículos 4, 84, 189 numeral 11° de la Constitución Política, 2 y 136 del CNTT porque reduciría el ámbito de operación de un CIA cuando la misma Ley no lo prevé, sino que implicaría también un contrasentido e imposible lógico, comoquiera que permitiría habilitar un CIA sea diferentes a los que exigiese Medellín, y éstos a su vez diferentes a los previstos en Cali, Barranquilla, Cartagena, etc., sólo por citar algunos de los contraproducentes efectos de dispersión normativa que esto implicaría. […] 2.6.- […] De otro lado, con relación a una presunta violación de las normas de las Leyes 769 de 2002 y 1383 de 2010, conviene señalar que justamente esas

leyes le confieren atribuciones al Ministerio de Transporte para reglamentar un tema tan sensible como es la educación vial y los cursos sobre las normas de tránsito para los infractores que se acogen a los descuentos de ley, veamos: […] El artículo 2 CNTT, define los Centros Integrales de Atención – CIA como […] La Ley 1383 de 2010 contempló una serie de reglas nuevas para los conductores infractores que se acogen a los descuentos de ley, siempre y Expediente No 110010324000 2011 00374 00

Consejero Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno 5 cuando realicen curso sobre normas de tránsito en un Centro Integral de Atención, de tal manera que era imperioso que el Ministerio de Transporte fijará unas condiciones especiales para la creación, habilitación y funcionamiento de los centros, lo cual se ajusta al mandato legal del mismo código que faculta al Ministerio para regularlo y ejercer el control y vigilancia por la Superintendencia de Puertos y Transporte en lo de su competencia. […] CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 1.- La disposición acusada Lo son los artículos 1° y 2° de la Resolución 3204 de 4 de agosto de 2010 expedida por el Ministerio de Transporte, <<Por la cual se establecen los requisitos para la Constitución y Funcionamiento de los Centros Integrales de

Atención>>, que al tenor indican: […] ARTÍCULO 1.- OBJETO Y AMBITO DE APLICACIÓN.- La presente resolución tiene por objeto establecer los requisitos para la constitución y el procedimiento de la habilitación para el funcionamiento de los Centros Integrales de Atención que operarán en el territorio nacional.

ARTÍCULO 2.- NATURALEZA.- Los Centros Integrales de Atención son establecimientos de carácter público o privado, habilitados por el Ministerio de Transporte para prestar el servicio de escuela y de casa cárcel para la reeducación y rehabilitación de los infractores de las normas de tránsito. […] 2.- El problema jurídico Esta Agencia del Ministerio Público considera que el problema jurídico que debe ser resuelto por la Sala se contrae a determinar si los artículos 1° y 2° de la Resolución 3204 de 4 de agosto de 2010 han sido expedidos con violación de las normas que han debido servirles de fundamento, en particular, de los artículos 189 (numeral 11) de la Constitución Política y 2° de la Ley 769 de 2002. El actor considera que el Ministerio de Transporte trasgredió la potestad reglamentaria porque dentro del texto de la ley reglamentada (Ley 769 de 2002) Expediente No 110010324000 2011 00374 00

Consejero Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno 6 no se incluye la facultad a ese ministerio para habilitar los centros integrales de atención. 4.- Análisis de los cargos formulados y el problema jurídico.

La potestad reglamentaria en cabeza del Gobierno Nacional encuentra su sustento directo en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y puede definirse como la <<posibilidad que se reconoce en cabeza del Gobierno Nacional para la expedición de disposiciones que gozan de un valor normativo y que se caracterizan por las notas de generalidad, obligatoriedad e impersonalidad. Las normas que se producen en ejercicio de la potestad se

denominan reglamentos y su objeto no es otro distinto que servir de instrumento y complemento de la norma superior que justifica su existencia.2>>3. En relación con el límite del poder reglamentario, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado: […] De lo dicho pueden inferirse los dos límites que enmarcan la potestad reglamentaria: de un lado se encuentra un criterio de competencia; del otro, un criterio de necesidad. El primero se refiere al alcance de la atribución que se entrega al ejecutivo, de tal manera que le está prohibido, so pretexto de reglamentar la ley, adicionar nuevas disposiciones, por lo que debe entonces, para asegurar la legalidad de su actuación, limitarse al ámbito material desarrollado por el legislativo.4 La necesidad de reglamento se desprende de la ley que le sirve de soporte, pues solo tendrá lugar el ejercicio de la potestad cuando la norma emanada del poder legislativo sea genérica, imprecisa, obscura y ello obligue a su mayor desarrollo y precisión. Si la ley es en demasía 2 Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de diciembre 3 de 2007. C. P. Ruth Stella Correa Palacio. Exp. 31447.

3 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,

SECCION TERCERA, SUBSECCION TERCERA, Consejero ponente: ENRIQUE GIL

BOTERO, Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil doce (2012), Radicación número: 11001-03-26-000-2011-00018-00(40743), Actor: JAIME ARMANDO

TABARES, Demandado: MINISTERIO DE COMERCIO Y PLANEACION. 4 A propósito de la imposibilidad de exigir requisitos adicionales a los establecidos por el legislador se puede consultar;: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de Noviembre 22 de 2007. M. P. Jaime Moreno García. Exp.0476-04. Expediente No 110010324000 2011 00374 00

Consejero Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno 7 clara o, como ya se tuvo ocasión de mencionar, agota el objeto o materia regulado, la intervención del ejecutivo no encuentra razón de ser puesto que las posibilidades se reducen a la repetición de lo dispuesto en la norma reglamentaria (lo cual resulta inoficioso), la exigencia de requisitos adicionales o la supresión de condicionamientos exigidos en la ley (lo cual supone una extralimitación en la competencia); en estos dos últimos supuestos, se presentaría una ampliación o restricción de las disposiciones que emanan del legislador a través de una competencia de carácter instrumental, lo cual en un Estado sustentado en un principio de jerarquía normativa es impensable.5 En la jurisprudencia de esta Corporación al desarrollar el tema se ha dicho: “Los límites del poder reglamentario de la Ley, los señala la necesidad de cumplir debidamente el estatuto desarrollado; si los ordenamientos expedidos por el Congreso, suministran todos los elementos necesarios para su ejecución, el órgano administrativo nada tendrá que agregar y por consiguiente, no habrá oportunidad para el ejercicio de la potestad reglamentaria. Pero, si en ella faltan los pormenores necesarios para su

correcta aplicación, opera inmediatamente la potestad para efectos de proveer la regulación de esos detalles”.6 […]7 Ahora bien, frente a la violación del citado artículo 189 (numeral 11°) de la Constitución Política, es necesario indicar que la Resolución No. 003204 de 4 de agosto de 2010 ha sido expedido por el Ministerio de Transporte, no por el Gobierno Nacional en ejercicio de la potestad reglamentaria que se sustenta en la citada disposición constitucional, lo cual puede constatarse de las normas que han sido citadas por la resolución como su sustento, así: <<En ejercicio de las facultades legales, en especial las conferidas por las Leyes 769 de 2002 y 1383 de 2010 y el Decreto 2053 de 2003, y>>. Lo anterior, nos lleva a concluir que el artículo 189° (numeral 11°) de la Carta Política no ha sido trasgredido, en atención a que no es una norma que 5 Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de Septiembre 5 de 1997. C. P. Germán Ayala Mantilla. Exp. 8308. Ver también: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de mayo 5 de 2003.M. P. Ligia López Díaz. Exp. 13212. 6 Cfr. Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de agosto 21 de 2008. Ob. Cit.

7 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,

SECCION TERCERA, SUBSECCION TERCERA, Consejero ponente: ENRIQUE GIL

BOTERO, Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil doce (2012), Radicación número: 11001-03-26-000-2011-00018-00(40743), Actor: JAIME ARMANDO

TABARES, Demandado: MINISTERIO DE COMERCIO Y PLANEACION.

Expediente No 110010324000 2011 00374 00

Consejero Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno 8 sustente o que debiere sustentar el acto administrativo enjuiciado, pues, se repite, el acto no ha sido expedido en ejercicio de dicha potestad reglamentaria.

El actor ha confundido la potestad del Presidente de la República para reglamentar las leyes, con la del Ministro de Transporte, en su calidad de <<jefe de la administración en su respectiva dependencia>> para dictar reglamentos o actos administrativos de contenido general, potestad que ha sido reconocida por la jurisprudencia del Consejo de Estado8, al señalar: […] Empero, la potestad del Presidente de la República para reglamentar las leyes (art. 189-11 CP), no puede confundirse con la del Ministro de Transporte, en su calidad de «jefe de la administración en su respectiva dependencia» y de Director del Sector y Sistema Nacional de Transporte, para dictar reglamentos o actos administrativos de contenido general sobre determinados aspectos cambiantes, como ocurre en el caso presente con la fijación de los fletes para el trasporte terrestre de carga. Desde luego, al ejercerla, no puede rebasar el ámbito material de la ley ni de la potestad reglamentaria que la Constitución

atribuye al Presidente de la República, ni interferir con su calidad de suprema autoridad administrativa. En sentencia de 23 de mayo de 2002, al examinar análoga temática en relación con actos reglamentarios expedidos por el Director de la DIAN, la Sala caracterizó la facultad reglamentaria de los directores de Departamentos Administrativos para expedir actos administrativos de carácter general en asuntos de su especialidad. Se refirió a esta como una facultad reglamentaria de «segundo grado» en tanto se ejerce con sujeción a la ley y al reglamento. Las consideraciones allí expuestas son enteramente aplicables a la facultad reglamentaria que ejercen los Ministros como jefes de la administración en el sector y sistema a que pertenece su dependencia. Dijo la Sala: «La acusación fundamental es la de que con la expedición de esa resolución, la Directora General de Impuestos y Aduanas Nacionales está ejerciendo la potestad reglamentaria que el artículo 189, numeral 11, le atribuye de manera exclusiva al Presidente de la República, por cuanto el objeto reglamentado es un decreto reglamentario especial, de ley marco, de modo

8 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,

SECCION PRIMERA, Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE, Bogotá, D.C., trece (13) de septiembre de dos mil siete (2007), Radicación número: 11001-0324-000-2002-00254-01, Actor: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA,

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE

Expediente No 110010324000 2011 00374 00

Consejero Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno 9 que dicha funcionaria carece de competencia para ello, puesto que no le ha sido delegada y es exclusiva del Presidente de la República. La Sala observa que esa argumentación de la actora, con la cual coincide el Ministerio Público, no es acertada, puesto que es evidente que la resolución enjuiciada no está reglamentando una ley o una norma con fuerza de ley, que es el objeto propio de la potestad reglamentaria, la cual constitucionalmente está en cabeza del Presidente de la República, como cláusula general de competencia en relación con todas las normas de esa jerarquía jurídica, en cuanto justamente está prevista “para la cumplida ejecución de las leyes.” … En este sentido le asiste razón a la entidad demandada al advertir que no se está ejerciendo la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política. .. La Sala la ha considerado como una reglamentación de segundo grado o derivada, para distinguirla de la que se hace para desarrollar directamente la ley o normas con fuerza de ley como las contenidas en los decretos leyes.» 9

Las competencias de reglamentación de las autoridades deben interpretarse sistemática y teleológicamente, a la luz de la concepción de la Administración Pública y del Estado Unitario Colombiano plasmada en la Constitución Política, de los principios que rigen la función administrativa conforme al artículo 209 CP, y en consonancia con los lineamientos trazados en la Ley 489 de 1998 para la Función

Administrativa y la Administración Pública. […] Para analizar si esa facultad de reglamentación de segundo grado o derivada se realizó conforme a la ley y al reglamento tenemos que analizar las normas sustento del acto administrativo. Para esta Delegada son dos las normas que sustentan la resolución, a saber: (i) la Ley 769 de 2002 y (ii) la Resolución 2053 de 2003. El artículo 2° de la Ley 769 de 2002, indica: […] ARTÍCULO 2°. DEFINICIONES. Para la aplicación e interpretación de este código, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: […] Centro integral de atención: Establecimiento donde se prestará el servicio de escuela y casa cárcel para la rehabilitación de los infractores a las 9 C.P. Manuel Urueta Ayola. Expediente No. 7536 Expediente No 110010324000 2011 00374 00

Consejero Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno 10 normas del Código de Tránsito. Podrá ser operado por el Estado o por entes privados que a través del cobro de las tarifas por los servicios allí prestados, garantizarán su autosostenibilidad. […] Los artículos 1°, 2° (2.4) y 5 (5.3.) de la Resolución 2053 de 2003: […] Artículo 1º. Objetivo del Ministerio. El Ministerio de Transporte tiene como objetivo primordial la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura de los modos de transporte carretero, marítimo, fluvial, férreo y aéreo y la regulación técnica en

materia de transporte y tránsito de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo. Artículo 2º. Funciones del Ministerio. El Ministerio de Transporte cumplirá, además de las funciones que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: […] 2.4. Formular la regulación técnica en materia de tránsito y transporte de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo. […] Artículo 5º. Funciones del Despacho del Ministro. Además de las funciones que determina el artículo 61 de la Ley 489 de 1998, le corresponden las siguientes: […] 5.3. Formular la regulación técnica en materia de transporte, tránsito y de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo. […] La reglamentación efectuada por el Ministro de Transporte, mediante la Resolución No. 003204 de 4 de agosto de 2010, puede sustentarse en la potestad de la emitir la regulación técnica en materia de tránsito y transporte de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo, lo que involucraría la reglamentación de los requisitos para la constitución y funcionamiento de los centros integrales de atención, los cuales son contemplados en el artículo 2° de la Ley 769 de 2002.

5. Conclusiones Expediente No 110010324000 2011 00374 00

Consejero Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

11 Considera esta Delegada que, en virtud de los argumentos expuestos, es posible concluir que el actor no logró desvirtuar la presunción de legalidad de las disposiciones demandadas, razón para solicitarle a la Sala, que las

pretensiones de la demanda sean desestimadas. De los Honorables Consejeros,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES

Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa JCardoso Expediente No 110010324000 2011 00374 00

Consejero Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno