PGN - RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA - Las operaciones de crédito y de reorientación de

Procurador General ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA SOCIAL-Las medidas deben estar en conexidad con los hechos que motivaron la declaratoria Por ello, estas medidas deben tener una relación directa y específica con la situación que justificó declarar el estado de emergencia; ser necesarias para conjurar la crisis o impedir que ésta se agrave; y ser proporcionales a la gravedad de los hechos que se buscan conjurar, sin restringir el contenido esencial de derechos fundamentales. En ese contexto, tanto las consideraciones como lo decretado en las normas bajo examen, tienen una relación directa y específica con el estado excepcional que le sirve de habilitación y finalidad, y las medidas adoptadas parecen ser necesarias y proporcionales para conjurar la crisis económica, social y ecológica, y la grave calamidad pública, causadas por la tragedia invernal, y para impedir la extensión de sus efectos. RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Las operaciones de crédito público y de reorientación de recursos son viables constitucionalmente Ante lo consagrado en el artículo 359 de la Carta Política, sobre la no existencia de rentas públicas nacionales de destinación específica, cabe preguntarse si las establecidas por vía de operaciones de crédito público y de reorientación de recursos de fondos especiales de la Nación al amparo de los estados de emergencia son viables constitucionalmente. La respuesta es afirmativa, debido a que el contexto superior que regula estos estados excepcionales así lo permite. En efecto, el artículo 215 Superior establece que, mediante decretos con fuerza de ley, se pueden tomar las medidas destinadas exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Reorientación de saldos no ejecutados ni presupuestados Se exceptúan de la autorización para reorientar los saldos no ejecutados ni presupuestados, de los fondos especiales de la Nación destinados a financiar los gastos derivados de la emergencia invernal, los fondos especiales que posean saldos no ejecutados ni presupuestados que correspondan a recursos destinados a las instituciones de la seguridad social. Bogotá, D.C., (sello: 28 FEB 2011) Señores Procurador General Concepto 5103.

MAGISTRADOS DE LA HONORABLE CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Decreto 4703 de 2010, “Por el cual se decretan medidas sobre fuentes de financiamiento en virtud del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 4580 de 2010”.

Magistrado Ponente: HUMBERTO SIERRRA PORTO.

Expediente RE-178. Concepto 5103. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2°, y 278, numeral 5°, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con el Decreto Legislativo 4703 de 2010, “Por el cual se decretan medidas sobre fuentes de financiamiento en virtud del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 4580 de 2010”, que fue expedido por el Gobierno Nacional con base en las facultades extraordinarias que le otorga el artículo 215 Superior, cuyo texto es el siguiente: DECRETO 4703 DE 2010

(diciembre 21) Diario Oficial No. 47.930 de 21 de diciembre de 2010 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Por el cual se decretan medidas sobre fuentes de financiamiento en virtud del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 4580 de 2010. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4580 de 2010, CONSIDERANDO: Que mediante el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010 y con base en el artículo 215 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio 2 Procurador General Concepto 5103. nacional, con el fin de conjurar la grave calamidad pública ocasionada por el fenómeno de La Niña e impedir la extensión de sus efectos; Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la firma de todos los Ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; Que la grave calamidad pública ha tornado insuficientes las facultades gubernamentales ordinarias en materia de financiamiento por lo cual es necesaria la adopción de medidas extraordinarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos;

Que el numeral 3.7 del Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, estableció la necesidad de obtener recursos de origen no tributario, tales como donaciones, recursos de capital e ingresos de fondos especiales, con el objeto de alcanzar el nivel de recursos suficientes para financiar las obras y proyectos indispensables en el marco de esta emergencia; Que para efectos de desarrollar las fases contempladas en el marco de la emergencia económica, social y ecológica, es de vital importancia contar con un amplio margen de maniobra que permita financiar de manera eficiente las necesidades de la población damnificada. Por lo tanto, es indispensable gestionar de la mejor manera todas las fuentes, con el objeto de alcanzar el nivel de recursos suficientes para financiar las obras y proyectos derivados de la emergencia económica, social y ecológica decretada; Que los mecanismos de financiamiento y consecución de recursos para efectos de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, deben ser realizados de forma más expedita y con mayor celeridad que los ordinarios y por lo tanto es necesaria la adopción de medidas extraordinarias que permitan la obtención de recursos sin las autorizaciones que regularmente son legalmente requeridas para las operaciones de crédito público, así como la reorientación de los recursos derivados de los Fondos Especiales de la Nación; Que el numeral 3.8 del Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, determinó la necesidad de establecer mecanismos para asegurar que la deuda pública contraída para financiar los proyectos dirigidos a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, sea posteriormente pagada con los

recursos tributarios recaudados en virtud de las medidas adoptadas con base en la emergencia; Que dada la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, es necesario que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público pueda suscribir las operaciones de crédito público que se requieran, con el objeto de garantizar la liquidez de recursos necesaria para el cumplimiento de los compromisos y agilizar el flujo de los mismos; DECRETA: Artículo 1°. Autorización de Endeudamiento. Autorízase a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para gestionar y celebrar 3 Procurador General Concepto 5103. operaciones de crédito público interno y externo, asimiladas y conexas a estas, en la cuantía requerida para conjurar la crisis y evitar la extensión de los efectos ocasionados por la calamidad pública, que motivó la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica contenida en el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010. Los contratos que se suscriban en desarrollo de la presente autorización sólo requerirán para su validez y perfeccionamiento del cumplimiento de los siguientes requisitos: a) Concepto favorable del Consejo Nacional de Política Económica y Social Conpes; b) Resolución impartida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para celebrar el contrato con base en la minuta definitiva del mismo; c) La firma de las partes y la orden de publicación en el Diario Único de Contratación. Artículo 2°. Garantías a Operaciones de Crédito Público. Autorízase a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para garantizar

operaciones de crédito público externo de las entidades descentralizadas del orden nacional, de las territoriales y sus descentralizadas para lo cual las entidades estatales garantizadas deberán constituir las contragarantías que este Ministerio considere adecuadas. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público mediante Resolución autorizará el otorgamiento de la garantía previo concepto favorable del Consejo Nacional de Política Económica y Social Conpes; Parágrafo. La Nación no podrá suscribir el documento en el cual otorgue su garantía, hasta tanto no se hayan constituido las contragarantías a su favor. Artículo 3°. Destinación de los Recursos. Los recursos obtenidos en virtud de las autorizaciones conferidas, sólo podrán ser destinados a la financiación de las fases contempladas en el marco de la emergencia económica, social y ecológica declarada mediante el Decreto 4580 de 2010. Artículo 4°. Informe a la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá rendir un informe a la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público con la información detallada de las operaciones de crédito público que se llegaren a contratar con ocasión del presente decreto, dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de celebración de cada una de ellas. Artículo 5°. Servicio de la Deuda. La Nación podrá pagar el servicio de la deuda de las operaciones de crédito público que se suscriban con ocasión de la aplicación del presente decreto, con los recursos tributarios recaudados para financiar los gastos causados en virtud de las medidas

adoptadas. Artículo 6°. Autorización de Reorientación de Recursos de Fondos Especiales de la Nación. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional podrá reorientar los 4 Procurador General Concepto 5103. saldos no ejecutados ni presupuestados de los Fondos Especiales de la Nación, en la cuantía requerida para financiar la emergencia económica, social y ecológica para evitar la extensión de los efectos de la crisis producida como consecuencia de la calamidad pública a que se refiere el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010. Parágrafo. Los saldos remanentes que resulten luego de efectuar el pago total de las operaciones de crédito antes señaladas, se deberán contabilizar dentro de los recursos de la Nación en los términos del artículo 16 del Decreto 111 de 1996 y de acuerdo con los parámetros que para el efecto señale el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Artículo 7°. Transferencia de recursos al Fondo Nacional de Calamidades. Los recursos que se obtengan con ocasión de las operaciones autorizadas por el presente decreto, serán transferidos por la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público al Fondo Nacional de Calamidades y/o al (a los) organismo(s) ejecutor(es) en la medida en que su ejecución vaya siendo requerida, previo cumplimiento de los requisitos que se establezcan para tal fin. Artículo 8°. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.

Publíquese, comuníquese y cúmplase. Dado en Bogotá D. C., a los 21 de Diciembre de 2010.

1. Aclaración previa.

Es menester advertir que en el Concepto 5080, rendido en el trámite del expediente RE-171, se solicitó a la Corte declarar exequible el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública”. Por tanto, los decretos dictados dentro de este estado de emergencia, como el que ahora se examina, serán objeto de análisis tanto en su proceso de formación como en su contenido por el Ministerio Público, en los términos establecidos en la Carta.

2. Análisis jurídico del Decreto 4703 de 2010.

5 Procurador General Concepto 5103. El Decreto Legislativo 4703 de 2010, “Por el cual se decretan medidas sobre fuentes de financiamiento en virtud del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 4580 de 2010”, se dictó el 21 de diciembre de 2010, con base en las facultades establecidas en el artículo 215 de la Carta, dentro del estado de emergencia declarado por el Decreto 4580 de 2010, y está firmado por el Presidente de la República y por todos sus ministros. Este decreto se publicó en el Diario Oficial 47.930 del 21 de diciembre de 2010 y se radicó en la Corte el 11 de enero de 2011, es decir, al día hábil siguiente de su

expedición teniendo en cuenta la vacancia judicial, como lo prescribe el parágrafo del artículo 215 Superior. En sus considerandos, el decreto bajo examen, en correlación expresa con la norma que declaró el estado de emergencia, señala la necesidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público de suscribir las operaciones de crédito público requeridas para garantizar la liquidez de recursos necesaria para financiar las obras y los proyectos derivados de la emergencia decretada, sin las autorizaciones que regularmente son exigidas; y la necesidad de reorientar los recursos derivados de los fondos especiales de la Nación. Con ello se cumple con el requisito de motivación suficiente, que establece el artículo 11 de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción, conforme lo precisa la Corte en la Sentencia C-149 de 2003. Por lo anterior, el decreto bajo examen no presenta vicios en su proceso de formación. Antes de examinar el contenido del presente decreto, es menester destacar que las medidas adoptadas en él deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis que motivó la declaratoria del estado de emergencia 6 Procurador General Concepto 5103. económica, social y ecológica y de grave calamidad pública, o a impedir la extensión de sus efectos. Por ello, estas medidas deben tener una relación directa y específica con la situación que justificó declarar el estado de emergencia; ser necesarias para conjurar la crisis o impedir que ésta se agrave; y ser proporcionales a la gravedad de los hechos que se buscan conjurar, sin restringir el contenido esencial de derechos fundamentales.

El Decreto 4703 de 2010 autoriza a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público para gestionar operaciones de crédito interno y externo para conjurar la crisis derivada de la emergencia invernal y evitar la extensión de sus efectos, y garantizar operaciones de crédito público externo de otras entidades públicas, a cambio de las contragarantías que estas deban constituir, cuyos recursos se destinaran exclusivamente a la reparación y reconstrucción de los daños dejados por la ola invernal, y sus deudas se cubrirán con los recursos recaudados por tributación. También autoriza la reorientación de recursos de fondos especiales de la Nación para financiar la recuperación de los daños dejados por la emergencia invernal, y ordena la transferencia de los recursos por las operaciones de crédito autorizadas al Fondo Nacional de Calamidades. En ese contexto, tanto las consideraciones como lo decretado en las normas bajo examen, tienen una relación directa y específica con el estado excepcional que le sirve de habilitación y finalidad, y las medidas adoptadas parecen ser necesarias y proporcionales para conjurar la crisis económica, social y ecológica, y la grave calamidad pública, causadas por la tragedia invernal, y para impedir la extensión de sus efectos. 7 Procurador General Concepto 5103. Las disposiciones sobre fuentes de financiamiento para corregir los daños causados por la emergencia invernal tienen asidero superior en los artículos 150.9 y 364 de la Carta, en cuanto a que la ley concede autorizaciones al Gobierno para negociar empréstitos, en un contexto en el cual el endeudamiento interno y externo de la Nación y de las entidades

territoriales no puede exceder su capacidad de pago. La revisión concreta del contenido normativo determinará su ajuste a los mandatos superiores y sus correlacionados, con los cuales se conforma el bloque de constitucionalidad, aplicable a los estados de excepción. Los artículos 1° y 2° de la norma analizada, autorizan a la NaciónMinisterio de Hacienda y Crédito Público para gestionar operaciones de crédito público interno y externo, y para garantizar las operaciones de crédito público externo de las entidades descentralizadas nacionales, las territoriales y sus descentralizadas, cuyos recursos se deben destinar a conjurar la crisis que motivó la declaratoria del estado excepcional y evitar la extensión de sus efectos, como lo establece el artículo 3° de la misma norma. El artículo 4° ibídem establece que el Ministerio de Hacienda y de Crédito Público debe rendir a la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público, un informe detallado de cada una de las operaciones de crédito público que se contraten. El 5° ibídem alude al servicio de la deuda que contraiga la Nación, con base en las operaciones de crédito autorizadas por vía excepcional legislativa, mediante recaudo por concepto de tributación impuesta por el estado de emergencia. 8 Procurador General Concepto 5103. Las anteriores normas no generan reparo alguno respecto de su constitucionalidad. El artículo 6° ibídem, autoriza al mismo ministerio para reorientar los saldos no ejecutados ni presupuestados de los Fondos Especiales de la Nación, en la cuantía requerida para financiar los gastos del estado

excepcional. El remanente de dichos saldos debe pasar a formar parte del presupuesto general de la Nación. Se trata de rentas o ingresos destinados específicamente para conjurar la crisis desatada por la ola invernal e impedir la extensión de sus efectos, lo cual se confirma con lo señalado en los artículos 3° y 7° de la misma norma. En cuanto a esta autorización, se tiene que la misma se ajusta al orden superior, con excepción de los fondos especiales que posean saldos no ejecutados ni presupuestados que correspondan a recursos destinados a las instituciones de la seguridad social, porque el artículo 48 de la Carta Política expresamente establece que estos recursos no se pueden destinar ni utilizar para fines diferentes a la seguridad social (salud, pensiones, etc.), lo cual se solicitará sea declarado en la correspondiente sentencia. Ante lo consagrado en el artículo 359 de la Carta Política, sobre la no existencia de rentas públicas nacionales de destinación específica, cabe preguntarse si las establecidas por vía de operaciones de crédito público y de reorientación de recursos de fondos especiales de la Nación al amparo de los estados de emergencia son viables constitucionalmente. La respuesta es afirmativa, debido a que el contexto superior que regula estos estados excepcionales así lo permite, como lo reconoce explícitamente la 9 Procurador General Concepto 5103. Corte en la Sentencia C-911 de 2010. En efecto, el artículo 215 Superior establece que, mediante decretos con fuerza de ley, se pueden tomar las medidas destinadas exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, como es la intención de lo consignado en el

Decreto 4703 de 2010. En el contexto de destinación específica, los recursos que se recauden por concepto de todas las operaciones de crédito público y de reorientación de recursos de los fondos especiales de la Nación autorizadas mediante el Decreto 4703 de 2010, para su administración eficiente, deben ser objeto de manejo financiero y contable separado del que se aplica a todas las demás rentas y recursos de capital destinados al pago de las apropiaciones autorizadas en el presupuesto general de la Nación o de las entidades públicas descentralizadas o territoriales. En este sentido se solicitará a la Corte declarar exequible el decreto bajo examen. Por último, el artículo 7° del decreto revisado establece la transferencia de los recursos obtenidos por las operaciones autorizadas en la ley excepcional, al Fondo Nacional de Calamidades y demás organismos ejecutores, en la medida que los mismos se vayan requiriendo. Con excepción del Fondo Nacional de Calamidades, la definición de organismos ejecutores para atender las necesidades de la emergencia declarada mediante el Decreto 4580 de 2010 es muy genérica. Por ello, vale la pena aclarar que en este caso debe entenderse que la norma se refiere a las entidades públicas que desarrollen proyectos en los cuales se apropien recursos, conforme al origen de los mismos y al principio de especialización presupuestal previsto en el artículo 18 del Decreto 111 de 10 Procurador General Concepto 5103. 1996; también debe tenerse en cuenta que los tributos que se arbitran por medidas de estado de excepción, están excluidos del sistema general de participaciones, al tenor de lo dispuesto en los artículos 346, 347, 352,

357 Superiores. Quiere lo anterior decir, que si el origen de todos o de la mayoría de los recursos con los cuales se va a desarrollar el proyecto son del orden nacional, la entidad pública encargada de ello debe ser de ese mismo nivel. En este sentido se solicitará a la Corte que declare exequible el artículo 7° del Decreto 4703.

3. Conclusión.

Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar EXEQUIBLE el Decreto 4703 de 2010, bajo el entendido de que: a) los recursos que se recauden por concepto de todas las operaciones de crédito público y de reorientación de recursos de los fondos especiales de la Nación autorizadas mediante el Decreto 4703 de 2010, deben ser objeto de manejo financiero y contable separado del que se aplica a todas las demás rentas y recursos de capital destinados al pago de las apropiaciones autorizadas en el presupuesto general de la Nación o de las entidades públicas descentralizadas o territoriales; b) se exceptúan de la autorización para reorientar los saldos no ejecutados ni presupuestados, de los fondos especiales de la Nación destinados a financiar los gastos derivados de la emergencia invernal, los fondos especiales que posean saldos no ejecutados ni presupuestados que correspondan a recursos destinados a las instituciones de la seguridad social; y, c) son organismos ejecutores para atender las necesidades de la emergencia, declarada mediante el Decreto 4580 de 2010, aquellas entidades públicas a las que les 11 Procurador General Concepto 5103. corresponde desarrollar proyectos en las zonas de desastre, riesgo e

influencia por afectación de la ola invernal, y apropien recursos, conforme al origen de éstos o de la mayoría de éstos, y al principio de especialización presupuestal. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/JD Contreras B. 12