PGN - RESOLUCION - Cumple con requisitos formales requeridos para su expedición

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-De Resolución de Corporación de Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico para mitigar pandemia de COVID 19 GOBIERNO NACIONAL-Expidió acto administrativo para combatir emergencia sanitaria generada por pandemia del Coronavirus COVID 19 CONTROL DE LEGALIDAD-Fundamento legal CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Presupuestos requeridos para su procedencia según sentencia del Consejo de Estado ACTO ADMINISTRATIVO-Adoptó medidas para cumplir con aislamiento preventivo obligatorio decretado por Gobierno Nacional/ACTO ADMINISTRATIVOEs de carácter general y dictado en ejercicio de la función administrativa/ACTO ADMINISTRATIVO-Procede control inmediato de legalidad al cumplirse condiciones exigidas por ley …..Por tanto, es evidente que la Resolución 141 de 2020 desarrolló el Decreto Legislativo 539 de 2020 y los artículos 3º y 16 del Decreto Legislativo 491 de 2020, puesto que se adoptaron en la entidad ambiental los parámetros orientados a atender la emergencia sanitaria derivada del coronavirus Covid 19 y, por ende, tomar las medidas de bioseguridad, de protección y aislamiento para sobrellevar la crisis epidemiológica que afecta a todo el país; en consecuencia, es claro que están orientadas a preservar la salud de los servidores públicos y colaboradores que tienen a su cargo el ejercicio de la función misional de la aludida autoridad ambiental, así como evitar la propagación del covid-19 entre estos y quienes acuden a ella, sin dejar de lado que es un acto general (como lo arguyó el auto en el que se avocó su conocimiento) y dictado en ejercicio de la función administrativa, de ahí que procede el control inmediato de legalidad, toda vez que el acto

bajo estudio cumple con las condiciones previstas en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994. RESOLUCION-Cumple con requisitos formales requeridos para su expedición En el sub lite, la Resolución 141 de 2020 también cumple con los requisitos formales de todo acto administrativo de esta naturaleza, toda vez que tiene elementos suficientes que permiten su identificación, la fecha, la indicación de las facultades que permiten su expedición, las consideraciones o motivaciones, los destinatarios, el articulado, además cuenta con un objeto, las causas que conllevaron a su expedición, su finalidad, y la firma de quien lo suscribió, al igual que ordenó su publicación. ACTO ADMINISTRATIVO-Medidas que adoptó guardan conexidad y proporcionalidad Medio de control inmediato de legalidad Entidad: Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 2 …En este orden de ideas, es evidente que las medidas adoptadas en el acto objeto de control guardan conexidad y proporcionalidad con los decretos legislativos 491 y 539 de 2020, por cuanto instrumentalizó las medidas tomadas por el Gobierno Nacional para atender la propagación del covid-19, en tanto que pretende con decisiones transitorias y excepcionales asegurar el distanciamiento social y aislamiento, al igual que la implementación de las medidas de bioseguridad y protocolos que permitan contener el contagio del coronavirus COVID 19, sin dejar de prestar los servicios de la entidad a

través de la modalidad del trabajo en casa y de los medios tecnológicos, de modo que el acto sub examine resulta necesario y ajustado ante los hechos que dieron lugar a la expedición de los Decretos Legislativos 491 y 539 de 2020. RESOLUCION-Se debe declarar su legalidad al cumplirse aspectos formales y materiales que le sirvieron de sustento Medio de control inmediato de legalidad Entidad: Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico

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PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Concepto No. 099

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Bogotá, D.C. 24 de junio de 2020. Doctor RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero ponente Sala Especial de Decisión Nº 21 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo Consejo de Estado

E. S. D.

Referencia: Exp No. 11001031500020200223300

Asunto: Control inmediato de legalidad Resolución 141 de 12 de mayo de 2020, a través de la cual la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico (CDA), dictó medidas de bioseguridad para mitigar y controlar la pandemia del coronavirus COVID

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Actuación: Concepto única instancia (art 185, numeral 5º, Ley 437/11). Incluye renuncia a términos.

En ejercicio del medio de control de legalidad consagrado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede esta Agencia del Ministerio Público a emitir concepto en el proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES El Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria por causa del COVID-19 y adoptó medidas para mitigar el contagio de este virus.

El Gobierno Nacional, a través del Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días», con el fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la propagación del COVID-19, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994. Posteriormente, el ejecutivo a través del Decreto 457 del 22 de marzo 2020, impartió instrucciones para combatir la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público y en el artículo 1º ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del Medio de control inmediato de legalidad Entidad: Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico

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4 día 25 de marzo, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, de conformidad con el numeral 4º del artículo 189 y los artículos 303 y 315 de la Constitución Política, en consonancia con el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016. El Gobierno Nacional expidió el Decreto legislativo 539 del 13 de abril de 2020, en el que adoptó medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID19. El Ministerio de Salud y Protección Social, por medio de la Resolución 666 del 24 de abril de 2020, adoptó el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y efectuar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus, Covid19, aplicable a los empleadores y trabajadores del sector público y privado y colaboradores en general. El Gobierno Nacional, mediante el Decreto 614 del 30 de abril de 2020, adicionó el título 18 a la parte 2 del libro 2 del Decreto 1078 de 2015, reglamentario del Sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, para establecer los canales oficiales de reporte de información durante la emergencia sanitaria. En el marco de la emergencia sanitaria, la Corporación para el Desarrollo Sostenible y Oriente Amazónico expidió la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020, a través de la cual implementó medidas de bioseguridad en la entidad, para controlar y mitigar la pandemia generada por el virus coronavirus COVID 19. El magistrado ponente, mediante auto del 1º de junio de 2020, avocó el conocimiento del control de legalidad de la Resolución 141 de 2020.

II.CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA DELEGADA El problema jurídico en el presente caso se circunscribe en determinar la legalidad de la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020, a través de la cual la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico, dictó medidas de bioseguridad para mitigar y controlar la pandemia del coronavirus COVID 19, en especial si dicho acto administrativo cumple con los aspectos formal y material en relación con los Decretos Legislativos 491 y 539 de 2020, que le sirvieron de sustento. 2.1. Cuestión previa Esta agencia del Ministerio Público, antes de resolver el problema jurídico orientado a definir el fondo del asunto, considera necesario revisar si la Resolución No. 141 del 12 de mayo de 2020, expedida por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico, es susceptible del control de legalidad, teniendo en cuenta la regulación prevista en los artículos 136 de la Ley 1437 de 2011 y 20 de la Ley 137 de 1994, que fijan los presupuestos para ejercer dicho control automático. El máximo tribunal de la jurisdicción contenciosa administrativa1, en relación con este aspecto, sostuvo: 1 Auto del 3 de abril de 2020, exp 11001031500020200100500, MP Dr. Gabriel Valbuena. Medio de control inmediato de legalidad Entidad: Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico

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5 “El Consejo de Estado en sentencia de 2 de noviembre de 1999, en relación con las reglas contenidas en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 sostuvo que son tres los presupuestos requeridos para la procedencia del control inmediato de legalidad y los enumeró así:

1. Que se trate de un acto de contenido general.

2. Que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa

3. Que el acto tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción.

Entonces, para que se pueda ejercer el control inmediato de legalidad, deben concurrir los tres elementos, de lo contrario no procederá la revisión del acto administrativo” (Negrillas fuera del texto). En el caso bajo estudio, al examinar la parte motiva de la Resolución 0141 del 12 de mayo de 2020, proferida por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico, con el propósito de advertir los fundamentos legales utilizados para su expedición y establecer si es un acto susceptible del control inmediato de legalidad, se observa que dicha decisión hizo referencia a varias normativas con fuerza legislativa y de estirpe reglamentario. En efecto, se aprecia que la Corporación sustentó el acto objeto de control en el Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020, cuyo propósito consistió en adoptar “medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

A su vez, la entidad invocó la Resolución 666 del 24 de abril de 2020, mediante la cual el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y efectuar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus, Covid-19, dirigido a los empleadores y trabajadores del sector público y privado, aprendices, cooperados de cooperativas o precooperativas de trabajo asociado, afiliados participes, los contratantes públicos y privados, contratistas vinculados mediante contratos de prestación de servicios de los diferentes sectores económicos, productivos y entidades gubernamentales que requieran desarrollar sus actividades durante el período de la emergencia sanitaria. Entre tanto, en la parte resolutiva del acto objeto de control (artículos 3º, 4º y 5º) se desarrollaron los artículos 3º y 16 del Decreto Legislativo 491 de 2020, en lo que tiene que ver con la modalidad de trabajo en casa y la prestación de los servicios de forma presencial, precisando que en la parte motiva del citado decreto se dijo: “Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre Medio de control inmediato de legalidad

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 6 los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio. (….)” Por tanto, es evidente que la Resolución 141 de 2020 desarrolló el Decreto Legislativo 539 de 2020 y los artículos 3º y 16 del Decreto Legislativo 491 de 2020, puesto que se adoptaron en la entidad ambiental los parámetros orientados a atender la emergencia sanitaria derivada del coronavirus Covid 19 y, por ende, tomar las medidas de bioseguridad, de protección y aislamiento para sobrellevar la crisis epidemiológica que afecta a todo el país; en consecuencia, es claro que están orientadas a preservar la salud de los servidores públicos y colaboradores que tienen a su cargo el ejercicio de la función misional de la aludida autoridad ambiental, así como evitar la propagación del covid-19 entre estos y quienes acuden a ella, sin dejar de lado que es un acto general (como lo arguyó el auto en el que se avocó su conocimiento) y dictado en ejercicio de la función administrativa, de ahí que procede el control inmediato de legalidad, toda vez que el acto bajo estudio cumple con las condiciones previstas en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994. 2.2 Control de legalidad en el caso concreto La Resolución No. 141 del 12 de mayo de 2020 fue expedida por la Directora

General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible y Oriente Amazónico, en ejercicio de la potestad que le confiere el artículo 29 de la Ley 99 de 1993 y la Resolución 666 del 24 de abril de 2020, esto es, dirigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad y ejercer su representación legal y específicamente para adoptar, adaptar e implementar el protocolo general de bioseguridad al interior de la entidad. Demuestra lo anterior que el acto administrativo fue expedido por la autoridad pública investida de competencia. En el sub lite, la Resolución 141 de 2020 también cumple con los requisitos formales de todo acto administrativo de esta naturaleza, toda vez que tiene elementos suficientes que permiten su identificación, la fecha, la indicación de las facultades que permiten su expedición, las consideraciones o motivaciones, los destinatarios, el articulado, además cuenta con un objeto, las causas que conllevaron a su expedición, su finalidad, y la firma de quien lo suscribió, al igual que ordenó su publicación. Ahora bien, en cuanto al aspecto material del control de legalidad que nos ocupa, se observa que la directora general, además de establecer las medidas necesarias de bioseguridad, definió el ámbito de aplicación señalando que los efectos del acto sub judice son dirigidos a los servidores públicos, contratistas, pasantes y visitantes de la corporación, y fijó el trabajo en casa como modalidad para garantizar el aislamiento y contener el contagio, atendiendo los presupuestos establecidos en el Decreto Legislativo 491 de 2020 (artículos 3º y 16) y la Resolución 666 de 2020, autorizando a los jefes de las dependencias para que

definan las actividades que requieran la presencia física en las instalaciones de la entidad, en vista de la necesidad del servicio hasta cuando se mantenga la emergencia sanitaria. Medio de control inmediato de legalidad Entidad: Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 7 De igual forma, el acto sub examine establece las excepciones de quienes no debía acudir a la entidad y, por el contrario, debían continuar laborando desde su casa (mayores de 60 años, diabetes, enfermedades cardiovasculares, hipertensión arterial -HTA-, accidente cerebrovascular, VIH, cáncer, enfermedad pulmonar obstructiva, crónica -EPOC-, personas que utilizaran corticoides o inmunosupresores, o padecieran de obesidad o desnutrición); así mismo, prevé el retorno progresivo de los funcionarios, aplicando los protocolos exigidos una vez se supere la emergencia sanitaria. Por otra parte, para garantizar el cabal desempeño de las actividades a través de la modalidad de trabajo en casa, el acto administrativo asignó al director seccional y a los jefes de cada dependencia el deber de apoyar y suministrar las herramientas tecnológicas necesarias que garanticen el cumplimiento de las funciones encomendadas a los servidores a su cargo, siempre que la entidad tenga la disponibilidad de los bienes y servicios para tal fin, asistiéndoles el deber de ofrecer tanto la capacitación virtual para el cabal desarrollo de las labores,

como la relativa a los protocolos de bioseguridad que permitan a funcionarios, contratistas y pasantes contener con responsabilidad el contagio del virus. Para el efecto, la Resolución en comento dispuso de la difusión de la información periódica sobre las medidas de prevención a los funcionarios y contratistas, ejerciendo un seguimiento a los supervisores de los contratistas de prestación de servicios y de apoyo de la gestión. Igualmente, le asignó a los jefes inmediatos, al supervisor de los contratistas y pasantes la función de cumplir con las metas, objetivos y actividades pactados en el acuerdo de gestión y en los contratos, sin dejar de lado el seguimiento y acompañamiento de las acciones desarrolladas por el recurso humano mencionado; así mismo, les impone el deber de informar sobre la inobservancia de las anteriores reglas, mantener contacto con el talento humano a su cargo para verificar el estado de salud de funcionarios y contratistas, y apoyar el logro de los objetivos misionales. A su vez, la Resolución 141 de 2020 regula las condiciones y recomendaciones a tener en cuenta para que los jefes de las dependencias, seccionales, jefes inmediatos y supervisores hagan el seguimiento con el fin de garantizar el regreso al trabajo presencial de los servidores de planta, contratistas y pasantes, por ende, les corresponde: verificar que el personal a su cargo cumpla con las recomendaciones señaladas a continuación: el ingreso del personal a la entidad será aquel que posea vínculo vigente, ya fuere de planta, pasantes y contratistas; los visitantes que no puedan ser atendidos virtualmente, deben cumplir con las medidas y uso de los elementos de bioseguridad para evitar los contagios,

confrontando su estado de salud, hacer el lavado de manos y usar el tapabocas; el deber de mantener la distancia de por los menos 2 metros; limpieza y desinfección del escritorio al medio día y al finalizar la jornada; tomar medidas locativas para garantizar la circulación del aire; disponer de canecas donde los funcionarios desechen los tapabocas, guantes u otros residuos. Además, la entidad debe suministrar los elementos de protección personal (EPP) para la protección de servidores, contratistas y pasantes, según los protocolos de bioseguridad. Medio de control inmediato de legalidad Entidad: Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 8 De otro lado, el acto objeto de control establece las medidas que deben cumplir los servidores públicos, contratistas de prestación de servicios y los pasantes, tanto a la salida y regreso a casa, a saber: verificar las restricciones de movilidad; utilizar tapabocas y guantes en el transporte público, paraderos, supermercados, bancos y demás sitios que frecuenten a su ingreso al trabajo; el manejo de geles antibacteriales; el deber de visitar los lugares estrictamente necesarios y evitar aglomeración de personas; tomar medios alternativos como bicicletas, motos, cumpliendo con la limpieza respectiva de los elementos utilizados; retirar los zapatos a la llegada a la casa con agua y jabón, cambiarse de ropa antes de tener

contacto con la familia y mantener separada la ropa de trabajo de las demás prendas. Adicionalmente, el acto objeto de control impone la obligación a los servidores públicos, contratistas y pasantes de informar diariamente su estado de salud en la aplicación coronApp, así como al correo electrónico de la Subdirección Administrativa y Financiera de la institución cualquier cambio de sus condiciones de salud, preexistencias, alteración o síntomas asociados con el COVID 19; también prescribió la obligación de comunicar a la EPS, para que se definan los protocolos en consonancia con los establecidos por el Ministerio de Salud y anunciar en su lugar de trabajo dicha eventualidad, con el propósito de que se ordene la atención y aislamiento preventivo respectivos, haciendo uso de los elementos de seguridad (tapabocas y guantes). En este orden de ideas, es evidente que las medidas adoptadas en el acto objeto de control guardan conexidad y proporcionalidad con los decretos legislativos 491 y 539 de 2020, por cuanto instrumentalizó las medidas tomadas por el Gobierno Nacional para atender la propagación del covid-19, en tanto que pretende con decisiones transitorias y excepcionales asegurar el distanciamiento social y aislamiento, al igual que la implementación de las medidas de bioseguridad y protocolos que permitan contener el contagio del coronavirus COVID 19, sin dejar de prestar los servicios de la entidad a través de la modalidad del trabajo en casa y de los medios tecnológicos, de modo que el acto sub examine resulta necesario y ajustado ante los hechos que dieron lugar a la expedición de los Decretos Legislativos 491 y 539 de 2020.

A su turno, al cotejar la Resolución 141 de 2020 con las Resoluciones 385 y 666 de 2020, expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, no se vislumbra que resulte desproporcionada o caprichosa, en tanto que, según se explicó, adoptó medidas de aislamiento y de bioseguridad para preservar la salud de los servidores públicos, contratistas, pasantes y visitantes que participan en la actividad funcional y misional de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico, precisamente, para contener y evitar la propagación del COVID-19 y garantizar su salud. 2.3. Otras consideraciones Finalmente, con el ánimo de coadyuvar en el trámite ágil que se está adelantando en esa Corporación en el curso del proceso, esta Agencia renuncia al término concedido en el numeral 6º de la parte resolutiva del auto del 1º de junio del año Medio de control inmediato de legalidad Entidad: Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 9 en curso, en consonancia con el previsto en el numeral 5º del artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, pues el concepto que hoy se expide es la intervención como Ministerio Público en el sub judice.

III. CONCEPTO Por lo expuesto, esta Agencia del Ministerio Público solicita respetuosamente a la

H Sala, declara la legalidad de la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020, a través de la cual la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico adoptó medidas de bioseguridad para mitigar y controlar la pandemia del Coronavirus COVID-19, por cuanto cumple con los aspectos formal y material de los Decretos Legislativos 491 y 539 de 2020 que le sirvieron de sustento. De los Honorables Consejeros, cordialmente,

DIANA MARINA VÉLEZ VÁSQUEZ

Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado DMVV-RABM-CFRA Medio de control inmediato de legalidad Entidad: Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico

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