PGN - SALARIO - Aumentos periódicos según la jurisprudencia de la corte constitucional

ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN ASUNTOS LABORALESDecreto ley 415 de 1979, por la cual se modifica la escala de remuneración de los empleos del Sena DERECHO AL TRABAJO-Marco constitucional DERECHO AL TRABAJO-Principios SALARIO-Aumentos periódicos según la jurisprudencia de la Corte Constitucional ADMINISTRACIÓN PÚBLICA-Incremento periódico según la jurisprudencia de la corte constitucional Ahora bien, cabe destacar que el incremento periódico de los salarios en la administración pública se ordena en el artículo 187 de la Constitución, y que los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la misma, establecen que mediante leyes cuadro o generales, el Congreso de la República debe señalar los objetivos y criterios a los que tiene que sujetarse el Gobierno Nacional para “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos”, y “regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales”. Bogotá, D.C., 9 de agosto de 2021 Honorables Magistrados Corte Constitucional Ciudad

Expediente: D-14252

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Miguel Ángel Sánchez Lara contra el artículo 8 (parcial) del Decreto Ley 415 de 1979, “Por la cual se modifica la escala de remuneración de los empleos del Sena y se dictan otras disposiciones”.

Magistrada Ponente: Cristina Pardo Schlesinger

Concepto No.: 6974

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 278.5 de la Constitución Política1,

rindo concepto en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes El ciudadano Miguel Ángel Sánchez Lara Molina interpuso demanda de inconstitucionalidad contra la expresión que se subraya del artículo 8° del Decreto Ley 415 de 1979: “Artículo 8. La prima de localización constituye parte integral de la asignación básica mensual de los empleados del SENA. En consecuencia, los empleados públicos que presten sus servicios en el Centro Náutico Pesquero de Buenaventura, en la ciudad de Barrancabermeja, en el Departamento del Chocó y en la región de Urabá donde existen sedes permanentes del SENA, en los Departamentos del Cesar y la Guajira o en Centros Fijos de los Territorios Nacionales, percibirán una prima de un mil quinientos pesos ($1.500.00) mensuales, por concepto de esta prestación. En ningún caso se podrá recibir viáticos y prima de localización simultáneamente. Esta prima se incrementará en un veinte por ciento (20%) anualmente”.

El actor solicita que se declare la inexequibilidad de la expresión acusada, en tanto desconoce los artículos 1°, 25 y 53 de la Constitución2, ya que privilegia de forma desproporcionada a algunos empleados del Servicio Nacional de Aprendizaje –SENAen comparación con los demás trabajadores de la institución. Lo anterior, porque les garantiza a aquellos un incremento anual fijo, el cual, con el paso de los años, dejó de cumplir su propósito inicial de mantener el poder adquisitivo de la remuneración y, en cambio, ha derivado en que las escalas salariales no guarden

relación con las responsabilidades, las funciones y los requisitos de los cargos, además de poner en riesgo la estabilidad financiera de la entidad. 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. 2 Cfr. Mandatos constitucionales referentes a la cláusula del Estado Social de Derecho, a los principios de solidaridad, dignidad humana y prevalencia del interés general, al derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, así como a la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo. 2

II. Concepto del Ministerio Público El artículo 25 de la Constitución establece que “el trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado”, así como que “toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”. A su turno, el artículo 53 superior indica que son principios fundamentales del trabajo, entre otros: (i) la “igualdad de oportunidades para los trabajadores”, y (ii) la “remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo”.

Al respecto, en la jurisprudencia constitucional se ha señalado que la “remuneración no puede ser simplemente simbólica”, pues “ha de ser adecuada al esfuerzo que implica la tarea cumplida por el trabajador, a su preparación, experiencia y conocimientos y al tiempo durante el cual vincule su potencia de trabajo a los fines que interesan al patrono”. En consecuencia, el empleador “no puede fijar de manera arbitraria los salarios de sus empleados, preferir o

discriminar a algunos de ellos, hallándose todos en igualdad de condiciones”3. Así mismo, se ha indicado que los empleadores deben realizar aumentos salariales periódicos a sus trabajadores, porque “en una economía inflacionaria, la progresiva pérdida del poder adquisitivo de la moneda causa necesariamente la disminución real en los ingresos de los trabajadores en la medida en que, año por año, permanezcan inmodificados sus salarios. Cada período que transcurre sin aumento implica una disminución real de la remuneración y, por tanto, un enriquecimiento sin causa de parte del patrono, quien recibe a cambio la misma cantidad y calidad de trabajo, pagando cada vez menos”4. Ahora bien, cabe destacar que el incremento periódico de los salarios en la administración pública se ordena en el artículo 187 de la Constitución, y que los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la misma, establecen que mediante leyes cuadro o generales, el Congreso de la República debe señalar los objetivos y criterios a los que tiene que sujetarse el Gobierno Nacional para “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos”, y “regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales”. Sobre el particular, se ha explicado que el mandato del Constituyente de atribuir al reglamento la fijación del régimen salarial de los trabajadores del Estado, incluidos los incrementos anuales, encuentra justificación en la necesidad de facilitar cambios normativos, para que respondan a “la pérdida del poder adquisitivo y el encarecimiento del costo de vida en una economía inflacionaria”. En efecto, debido a las exigencias requeridas para la modificación de las leyes, una

ordenación legal de dicha materia dificultaría cambios en el sistema salarial en tiempos razonables, cuando “las necesidades y conveniencias lo hicieran aconsejable”5. 3 Corte Constitucional, Sentencia SU-519 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). 4 Corte Constitucional, Sentencia C-1433 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell). 5 Corte Constitucional, Sentencia C-710 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). En la misma providencia se explicó que: “lo que buscó el Constituyente al someter la materia salarial en el sector público al sistema de leyes cuadro fue precisamente combinar la fijación de unas políticas básicas por parte del Congreso con la indispensable flexibilidad para el Ejecutivo en el manejo concreto y en la toma de decisiones específicas dentro de la oportunidad y con las características que el momento exija, sin exceder los límites 3 En punto de ello, se resalta que el mandato constitucional de reajuste salarial fue desarrollado de manera general por el Congreso de la República en el artículo 4° de la Ley 4ª de 19926, en el cual dispuso que el Gobierno Nacional anualmente deberá realizar los aumentos respectivos a las asignaciones de los servidores públicos, teniendo como criterios -además de la salvaguarda del poder adquisitivo de los ingresos-, “la sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal”, “la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad”, y “el nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño”. En tratándose de regulaciones previas a la Constitución de 1991 que determinan

el incremento de salarios y prestaciones de funcionarios públicos, a efectos de adelantar su control de conformidad con el ordenamiento superior7, debe tenerse en cuenta que: (i) Por un lado, en el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, el legislador dispuso, como fórmula de derogatoria tácita, que “todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”8; y (ii) De otro lado, que en caso de no haberse configurado la derogatoria de la normatividad, se tiene que constatar si los aumentos salariales consagrados en la misma respetan los mandatos de la Carta Política desarrollados en la Ley 4ª de 1992. Ello, pues en el evento de evidenciarse incompatibilidades, se debe declarar la inexequibilidad de la regulación, con el fin de adecuarla al diseño constitucional vigente, que parte de reconocer que “existen determinadas materias”, como los incrementos de las remuneraciones “que si bien deberían ser objeto de regulación por el Congreso –como efectivamente sucedía en el régimen constitucional anterior-, en virtud de su dinámica se someten a la definición concreta del Ejecutivo, pero en todo caso supeditado a los criterios y objetivos generales que le fije al legislador”9. En esta oportunidad, es pertinente recordar que los criterios de la Ley 4ª de 1992, referentes a “la sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal”, y a “la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad”, aplicables a la

que la ley le haya señalado”. 6 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos (…)”. 7 Al respecto, se toma nota de que, a partir de una interpretación sistemática del artículo 241 superior, la Corte Constitucional ha señalado que es competente para examinar la conformidad de normas preconstitucionales con la Carta Política de 1991, siempre que las mismas tenga fuerza y rango de ley. Ver, por ejemplo, las Sentencias C-324 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), C-247 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo) y C-029 de 2020 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger). 8 En relación con la posible incoherencia de sostener que un decreto de desarrollo de una ley marco pueda afectar la validez de un cuerpo normativo con rango legal (v. gr. Decreto ley), en la Sentencia C-402 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), la Corte Constitucional indicó que “la fuerza normativa de los decretos que desarrollan leyes marco no se deriva exclusivamente de su propio texto, sino de la habilitación legislativa contenida en el artículo 150-19 C.P., así como por la misma ley marco, en este caso la Ley 4 de 1992”. Así pues, el Gobierno Nacional “está habilitado para subrogar la legislación preconstitucional, a condición que se someta a los criterios y objetivos definidos en la ley marco. Es a partir de esta premisa que se comprende el sentido de la fórmula de derogatoria que prevé el artículo 12 de la Ley 4 de 1992”.

9 Corte Constitucional, Sentencia C-402 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 4 definición de los incrementos salariales, buscan optimizar el mandato superior de sostenibilidad fiscal10, entendido como una orden de racionalización impartida por el Constituyente que resulta “necesaria para que el Estado mantenga una disciplina económica que evite la configuración o extensión en el tiempo de hipótesis de déficit fiscal, que pongan en riesgo la estabilidad de las finanzas públicas, así como la garantía de los objetivos sociales a su cargo”11. En cuanto a la metodología para examinar la exequibilidad de una disposición preconstitucional referente al incremento salarial de servidores públicos, siguiendo los parámetros expuestos, se dispone del test de razonabilidad12, el cual implica analizar: (a) la idoneidad del precepto normativo para garantizar que los salarios mantengan en el tiempo su correlación con la cantidad y calidad de las labores encomendadas, así como (b) la proporcionalidad de su contenido, es decir, la ponderación que se realiza del derecho de los trabajadores públicos al reajuste de sus remuneraciones con el equilibrio fiscal. Así pues, en torno al incremento anual del 20% de la prima de localización de los empleados del SENA que laboran en zonas geográficamente distantes del país o con ciertas especificidades13 -contenido en el artículo 8° del Decreto Ley 415 de 1979-, como presupuesto del análisis, la Procuraduría constata que no ha sido derogado. En concreto: (i) La Ley 4ª de 1992, que regula de manera general la materia salarial en el

sector público, no hace mención específica a dicha prestación de los empleados del SENA y, además, el Gobierno Nacional en los actos administrativos de desarrollo ha excluido dicho beneficio de la ordenación que expide anualmente para asegurar el incremento de las asignaciones de la entidad14, a pesar de que la “prima de localización constituye parte integral” de las mismas15; y (ii) Mediante la Resolución 1004 de 2020, al adoptar el manual de prestaciones sociales y otros pagos asociados a la nómina, el SENA reconoció la vigencia del incremento del 20% de la prima de localización en los términos establecidos en el Decreto Ley 415 de 1979. Aunque el incremento anual del 20% de la prima de localización de los trabajadores del SENA se encuentra vigente, el Ministerio Público estima que es 10 Artículo 334 de la Constitución. 11 Corte Constitucional, Auto 233 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 12 La razonabilidad de la actuación del legislador puede controlarse por medio de diferentes métodos, entre ellos, el test de proporcionalidad, el cual constituye “un instrumento hermenéutico que se materializa a través del desarrollo de un juicio de valor que: (i) evalúa las repercusiones negativas que unas determinadas medidas que tiendan por la consecución de unos fines constitucionalmente deseables, puedan llegar a tener en otros intereses jurídicos de igual jerarquía; y (ii) tiene en cuenta la conducencia e idoneidad del medio escogido para obtener el fin deseado, de forma que le sea posible determinar al juzgador de la causa si los intereses jurídicos en balanza se encuentran nivelados o si, por el contrario, existe alguno que se esté viendo

claramente desfavorecido” (Sentencia C-144 de 2015, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez). 13 En concreto, son beneficiarios de la prima de localización los trabajadores del Centro Náutico Pesquero de Buenaventura; de la ciudad de Barrancabermeja; del Departamento del Chocó y de la región de Urabá donde existen sedes permanentes del SENA; de los Departamentos del Cesar y la Guajira, y de Centros Fijos de los antes denominados Territorios Nacionales (Arauca, Casanare, Caquetá, Putumayo, San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Amazonas, Guaviare, Guainía, Vaupés y Vichada). 14 Cfr. Decretos 987 de 2017, 345 de 2018, 1024 de 2019 y 362 de 2020. 15 Cfr. Artículo 8° del Decreto Ley 415 de 1979. 5 inconstitucional, porque no supera un juicio de razonabilidad, conforme se explica a continuación. En primer lugar, si bien el incremento de la prima reprochado persigue la finalidad legítima de mantener el poder adquisitivo de los ingresos de los trabajadores del SENA que se benefician de ella en razón de las condiciones geográficas de su lugar de trabajo16, lo cierto es que dicha prestación en la práctica no es adecuada para garantizar que los salarios mantengan en el tiempo su valor en relación con la cantidad y calidad de trabajo encomendado a los empleados. Específicamente, la fórmula acogida en la norma demandada, consistente en incrementar anualmente el 20% el valor de la prima de localización, cumple dicha

finalidad cuando la inflación es cercana al referido porcentaje. Empero resulta desproporcionada en los casos en que el incremento del costo de vida anual difiere en gran medida a tal cifra, ya sea por defecto o por exceso. Ello, por cuanto permite que los trabajadores que se benefician de la prestación obtengan incrementos que, comparados con los aumentos de los demás empleados del SENA, generen escenarios de desigualdad en términos del “nivel de los cargos, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño”17. Para ilustrar, teniendo en cuenta que la inflación desde hace 22 años es menor al 10%, el incremento contenido en la norma demandada ha generado que un profesional con prima de localización devengue más que un director regional18, así como que un auxiliar bachiller o un técnico con dicho beneficio reciban una asignación mayor que un profesional o asesor especializado19. Igualmente, el aumento ha derivado en que un trabajador que goce de la mencionada prerrogativa obtenga un ingreso que supera el doble del salario de un empleado en el mismo cargo que no sea acreedor de esta20. En segundo lugar, además de la falta de idoneidad del incremento, la Procuraduría estima que el mismo tampoco pondera el derecho de los servidores públicos al reajuste salarial con el equilibrio fiscal, porque de continuar vigente el aumento demandado la prima de localización, que en el año 2021 equivale a $3.174.707, en el 2030 alcanzará un valor de $16.380.790 por trabajador, afectando seriamente la estabilidad financiera del SENA y, con ello, la efectividad del cumplimiento de su objeto misional21.

Ciertamente, de seguir el incremento en los términos establecidos en el Decreto Ley 415 de 1979, los recursos para los diferentes programas que ofrece la institución a más de un millón de colombianos, deberán ser utilizados para 16 En los conceptos 44481 de 2019 y 000751 de 2020, el Departamento Administrativo de la Función Pública explicó que las especiales condiciones de desarrollo socioeconómico o de accesibilidad de dichas zonas geográficas son las que justifican el pago mensual de la prima de localización. 17 Cfr. Artículos 2° y 4° de la Ley 4ª de 1992. 18 Un Profesional Grado 8 con prima de localización devenga $8.514.239, mientras que el Director Regional percibe una asignación de $8.311.613. 19 Un Auxiliar Bachiller con prima de localización devenga $4.598.159, mientras que un profesional recibe $4.424.008. A su vez, un Técnico tiene un salario de $5.443.804 y un Asesor $5.096.914. 20 Por ejemplo, la asignación básica de un Auxiliar Grado 01 es de $1.952.570 y el valor de la prima para el año 2020 fue de $2.645.589. 21 Cfr. Intervenciones en el proceso de la referencia del Departamento Administrativo de la Función Pública y del Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-. 6 garantizar las obligaciones laborales en favor de los 1.214 empleados de la entidad que en la actualidad gozan de dicho beneficio desproporcionado. Por lo anterior, se solicitará a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de la expresión “esta prima se incrementará en un veinte por ciento (20%)

anualmente” contenida en el artículo 8° del Decreto Ley 415 de 1979, con el fin de adecuar el aumento de la prima de localización a los parámetros de la Carta Política y de la Ley 4ª de 1992. Finalmente, se deja constancia de que la inexequibilidad que se pedirá del incremento del 20% no deriva en la desprotección de los trabajadores del SENA, en tanto que la prima de localización, en virtud de las disposiciones generales de la Ley 4ª de 1992, deberá ser reajustada anualmente por el Gobierno Nacional y, por consiguiente, se asegurará el poder adquisitivo de las asignaciones respectivas.

III. Solicitud Por las razones expuestas, el Ministerio Público le solicita a la Corte Constitucional que declare la INEXEQUIBILIDAD de la expresión “esta prima se incrementará en un veinte por ciento (20%) anualmente” contenida en el artículo 8° del Decreto Ley 415 de 1979, “Por la cual se modifica la escala de remuneración de los empleos del Sena y se dictan otras disposiciones”.

Atentamente,

MARGARITA CABELLO BLANCO

Procuradora General de la Nación

Proyectó: Olga Lucía Abello Restrepo – Asesora Grado 19.

Aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez – Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales.

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