PGN - SANCION DISCIPLINARIA - Se impone cuando concluye la actuación administrat

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Contra acto sancionatorio disciplinario PROCESO DISCIPLINARIO-Deber de respetar el debido proceso Respecto a la parte sustancial de la inconformidad que plantea el accionante, y en lo atinente a la vulneración de normas superiores para la imposición de una sanción de carácter disciplinario, se ha sostenido que en el adelantamiento de dicho proceso, el funcionario investigado debe tener la oportunidad de desvirtuar los cargos que se le formulen; por lo que en este evento debe determinarse, si la decisión se tomó con fundamento en la ley, y si al actor se le garantizaron el derecho de defensa y el debido proceso. RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR PÚBLICO-Obligación de acatar el ordenamiento jurídico/RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR PÚBLICODeber de cumplir los principios de la gestión administrativa Para ello, debe tenerse en cuenta que nuestro ordenamiento jurídico constitucional prevé un sistema de responsabilidad personal e individual de los servidores públicos, conforme al cual, quienes se encuentren al servicio del Estado están obligados a observar la Constitución, las leyes, los reglamentos y atender las funciones y servicios públicos bajo parámetros de moralidad, eficiencia, eficacia, honradez y respeto por los derechos y garantías de los asociados, debiendo responder tales servidores por las acciones, omisiones o extralimitaciones en que puedan incurrir en el ejercicio de las funciones públicas que tienen encomendadas. INEPTITUD SUSTANCIAL DE LA DEMANDA-Por no accionar contra el acto

de primera instancia En efecto, de la lectura del acápite de la demanda que se titula “ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO” se observa que la parte actora, aunque afirmó demandar la totalidad de la actuación disciplinaria, individualizó su pretensión en contra del AUTO No. 191/INSDE-MEBOG del 2 de octubre de 2010, y por medio del cual la Inspección Delegada Especial MEBOG de la Inspección General de la Policía Nacional, confirmó la Providencia de 14 de mayo de 2010 emanada de la oficina de Control Disciplinario interno COPER2. Como puede apreciarse, el acto sancionatorio contenido en esta última decisión, no fue acusado o atacado por la parte actora. Dicho en otros términos, el acto definitivo, esto es, aquel que impuso la sanción disciplinaria, no fue involucrado en la pretensión anulatoria, desconociendo el deber de platear la proposición jurídica completa en sede de nulidad, en los términos del inciso tercero del artículo 138 del C.C.A., norma vigente para la fecha de la presentación de la demanda. SANCIÓN DISCIPLINARIA-Se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto principal Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado – Concepto N°205-2014 Ministerio Público Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°1231 --2011 Luis Carlos Hurtado Segura vs .POLICIA NACIONAL

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INEPTITUD SUSTANCIAL DE LA DEMANDA-Por falta de accionar contra todos los actos constitutivos de la sanción disciplinaria

En conclusión, considera esta Procuraduría Delegada, que además de no haberse construido la proposición jurídica completa, que involucrase la totalidad de los actos administrativos contentivos de la sanción disciplinaria cuestionada, el mayor defecto que presenta la acción promovida radica en que el acto definitivo ni fue precisado, ni fue atacado en el acápite de pretensiones del libelo demandatorio. SANCIÓN DISCIPLINARIA-No está constituida por el acto que resuelve los recursos administrativos ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Debe accionarse conjuntamente el acto principal y el confirmatorio Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado – Concepto N°205-2014 Ministerio Público Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°1231 --2011 Luis Carlos Hurtado Segura vs .POLICIA NACIONAL

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PROCURADURÍA TERCERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE

ESTADO

CONCEPTO No. 205/2014

SIAF: 2014189860

Bogotá D. C, junio 13 de 2014

Señores Magistrados:

H. CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA.- SUBSECCIÓN “B”

CONSEJERO PONENTE: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ.

E.S.D.

REFERENCIA : 100010325000201100324-00 (1231-2011)

ACTOR : LUIS CARLOS HURTADO SEGURA IDENTIFICACION : C.C. 16.486.782

DEMANDADO : NACION – MIDEFENSA – POLICIA NACIONAL

ACCIÓN : NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO : SANCION DESTITUCION Procede esta Agencia del Ministerio Público, dentro de la oportunidad legal, a emitir el concepto en el proceso de la referencia, del cual conoce el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, en única instancia.

I. Problema Jurídico La presente controversia se centra en establecer la legalidad de los actos administrativos con los que se impuso al accionante, como patrullero de la Policía Nacional, la sanción de destitución e inhabilidad general, para ejercer funciones públicas por el término de 18 años.

II. Lo que se demanda El demandante solicita la nulidad de los siguientes actos administrativos (fl.: “ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO: AUTO No. 191/INSDEMEBOG DEL 2 DE OCTUBRE DE 2010mediante el cual se culmina con el proceso disciplinario SIJUR COPE2-2009-44” Como restablecimiento del derecho, solicita que vuelvan las cosas anteriores al estado en que se encontraban antes de que el actor, fuese sancionado disciplinariamente por la Policía Nacional de Colombia – Inspección General

• Inspección Delegada Especial Mebog - Despacho.

Igualmente se paguen los perjuicios materiales y morales causados al actor.

Sobre los hechos expresó: Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado – Concepto N°205-2014 Ministerio Público Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°1231 --2011

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 La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Inspección General de la Policía Nacional, el día 4 de febrero de 2009, ordenó la apertura de indagación preliminar en contra del Agente de la Policía LUIS CARLOS HURTADO SEGURA, en atención al informe suscrito por el Teniente Coronel Nelson Jesús Arévalo Rodriguez, Comandante de la Estación de Policía Ciudad Bolívar, con sede en Bogotá.  En el informe del Cr Arévalo Rodriguez, se informa que el día 2 de febrero de 2.009, el agente Luis Carlos Hurtado Segura, adscrito a la Décima Novena Estación de Policía ciudad Bolívar, asignado a la Reacción Tres Reyes, fue detenido mediante orden judicial No 0164869, con fecha de decisión 28 de enero de 2009, emanada del Juzgado 16 Penal Municipal de Control de Garantías de Bogotá, por los punibles de Concierto para Delinquir Agravado, Extorsión Agravada por el delito en masa y fabricación, tráfico y porte de armas de fuego.  El 29 de marzo de 2.009, se ordenó la práctica de diligencias, para escuchar en declaración al actor.  El día 22 de febrero de 2.010, se profirió pliego de cargos al actor.  Se emitió el fallo de primera instancia por parte de la Inspección Delegada Especial MEBOG, OFICINA DE CONTROL INTERNO DISCIPLINARIO, fechada el 14 de mayo de 2010, que destituyó e inhabilitó al actor por el término de 18 años, de su condición de agente de la Policía

Nacional.  El 2 de octubre de 2010, se profirió fallo No 191 de segunda instancia, por parte del Inspector General de la Policía Nacional, que confirmó el fallo de primera instancia, la cual se notificó al actor el 22 de octubre del mismo año 2.1. Concepto de la violación y normas violadas. Invoca como normas vulneradas están el artículo 29 de la Constitución Política; la Ley 734 de 2.002 y el Decreto 1798 de 2.000. El actor, al exponer el concepto de violación, señala que los actos demandados fueron dictados en un proceso en el que hubo violación al derecho de defensa, al debido proceso y a la legalidad, al ordenarse la destitución del disciplinado con ocasión de una falta calificada como grave, y agrega como acusación, el que fue juzgado dos veces por el mismo hecho. Indica que la investigación disciplinaria se adelantó vulnerando el término de seis meses, pues a su juicio, la investigación se llevó a cabo en seis meses y veintiséis días, contados a partir de la decisión de apertura de la investigación. Expresa, también, que los actos adolecen de nulidad por haberse expedido desbordando las facultades conferidas, pues se expidieron desconociendo el principio de cosa juzgada formal y el principio del non bis in idem, en tanto los hechos que sirvieron de base al proceso penal, fueron el fundamento de la sanción disciplinaria. Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado – Concepto N°205-2014 Ministerio Público Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°1231 --2011

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También se vulneró el principio de la prueba trasladada, pues indebidamente se remitió al proceso disciplinario una prueba practicada dentro de un proceso penal. 2.3. Contestación de la demanda La entidad accionada, según consta en los folios 224 a 229 del cuaderno principal, se opuso a la veracidad de los hechos y los consideró verdaderos juicios de valor. Señaló que el proceso disciplinario culminó con destitución al actor, de quien afirma, faltó a las normas internas de la Policía Nacional y a los intereses de la comunidad, motivo por el cual, no existe violación a normas de rango superior, desviación de poder o falsa motivación, y por el contrario, el debate procesal arrojó en ambas instancias, que el actor debía ser destituido. En relación con las pretensiones, señaló que los actos administrativos que contienen la sanción de destitución e inhabilidad, fueron expedidos conforme al ordenamiento jurídico, y fueron dictados por autoridad competente. Considera que las pruebas allegadas al expediente, dentro del proceso disciplinario, le dieron certeza y credibilidad sobre la ocurrencia de la falta en la que incurrió el actor, lo que conllevó a la sanción establecida. Sobre las pruebas recaudadas, estas fueron debatidas dentro del proceso disciplinario, siendo este el escenario propicio, y no ante el Contencioso Administrativo, ya que no puede constituirse en una tercera instancia para retomar nuevamente los argumentos ya debatidos en el disciplinario. Resalta el actor, que fue declarado responsable por el DELITO DE

CONCIERTO PARA DELINQUIR AGRAVADO, por EXTORSIÓN Y HOMICIDIO, condenado a 96 meses de prisión por el Juzgado Sexto Penal del Circuito Especializado de Bogotá, fallo confirmado por la Corte Suprema de Justicia. Por último, sostuvo que no se configura ninguna de las causales de nulidad dentro del proceso adelantado, por cuanto éste se adelantó respetando los principios de legalidad, se surtieron las dos instancias, lo que la lleva a solicitar se nieguen las pretensiones del actor. La entidad demandada propuso las siguientes excepciones:

 FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA.

 INEPTA DEMANDA.

 LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO NO ES

UNA TERCERA INSTANCIA.

 COSA JUZGADA.

III – FALLO DISCIPLINARIO Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado – Concepto N°205-2014 Ministerio Público Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°1231 --2011 Luis Carlos Hurtado Segura vs .POLICIA NACIONAL

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Mediante providencia del 14 de mayo de 2.010, la Inspección Delegada Especial de la Policía Nacional, impuso al actor la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 18 años, la cual fue confirmado mediante fallo del 2 de octubre de 2.010. Consideró el operador disciplinario, que el actor era objeto de sanción disciplinaria porque su proceder no estuvo acorde con el deber de conducta

exigido a un miembro de la Policía Nacional, ya que como parte de grupos al margen de la ley, al pertenecer a una banda criminal que se dedicaba a cometer delitos en la localidad de ciudad Bolívar de Bogotá, según lo declaró ante el Juzgado Sexto Penal del Circuito Especializado de la misma ciudad, despacho judicial que lo condenó al actor a 96 meses de prisión, por el delito de Concierto para Delinquir Agravado por Extorsión y Homicidio. Sostuvo el operador disciplinario que el derecho disciplinario busca garantizar la obediencia, disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y le eficiencia de los funcionarios públicos, con miras asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo. Precisó también, que la sanción disciplinaria se impuso por la vulneración de la Ley 1015 de 2.006, pues la misma en su artículo 34, considera en su numeral 8°, que son faltas gravísimas el “utilizar el cargo o función para fomentar o ejecutar actos tendientes a la formación o permanencia de grupos al margen de la ley, promoverlos, auspiciarlos, financiarlos, organizarlos, instruírlos, dirigirlos o hacer parte de ellos; y agrega en su artículo 9°. – “realizar una conducta descrita en la ley como delito a título de dolo.”. Audiencia de Conciliación ante el Ministerio Público: Se observa que el actor convocó el 9 de mayo de 2.011, convocó a la entidad demandada a Audiencia de Conciliación ante la Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, cumpliendo de esta manera con el requisito de procedibilidad de la demanda, conforme lo ordena el artículo 13

de la Ley 1285 del 22 de enero de 2.009, celebrada el 11 de mayo de 2011, la cual fue declarada fallida, según consta en el folio No 136 y 137 del cuaderno principal. IVCONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO.- 4.1. Marco jurídico legal del caso. Respecto a la parte sustancial de la inconformidad que plantea el accionante, y en lo atinente a la vulneración de normas superiores para la imposición de una sanción de carácter disciplinario, se ha sostenido que en el adelantamiento de dicho proceso, el funcionario investigado debe tener la oportunidad de desvirtuar los cargos que se le formulen; por lo que en este evento debe determinarse, si la decisión se tomó con fundamento en la ley, y si al actor se le garantizaron el derecho de defensa y el debido proceso. Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado – Concepto N°205-2014 Ministerio Público Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°1231 --2011 Luis Carlos Hurtado Segura vs .POLICIA NACIONAL

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Para ello, debe tenerse en cuenta que nuestro ordenamiento jurídico constitucional prevé un sistema de responsabilidad personal e individual de los servidores públicos, conforme al cual, quienes se encuentren al servicio del Estado están obligados a observar la Constitución, las leyes, los reglamentos y atender las funciones y servicios públicos bajo parámetros de moralidad, eficiencia, eficacia, honradez y respeto por los derechos y garantías de los asociados, debiendo responder tales servidores por las acciones, omisiones o extralimitaciones en que puedan incurrir en el ejercicio

de las funciones públicas que tienen encomendadas. Por tal motivo y por tratarse de una investigación disciplinaria de un miembro de la Policía Nacional, nuestro marco normativo será el régimen disciplinario especial que rige para sus miembros, es decir, el Decreto 1798 de 2000. 4.2. Caso concreto 4.2.1. Excepciones propuestas. Sería la ocasión de emitir concepto de fondo respecto de la controversia planteada, de no ser, porque este despacho encuentra que una de las excepciones propuestas por la parte demandada, tiene vocación de prosperidad. En tal sentido, se trae a colación el escrito de contestación de la demanda en donde el apoderado del Ministerio de Defensa-Policía Nacional propuso como excepción la consistente en que “no fueron demandados todos los actos administrativos que comprenden la sanción disciplinaria impuesta, sino que el accionante solo impugna el fallo de segunda instancia dejando de lado el fallo de primera instancia”. En efecto, de la lectura del acápite de la demanda que se titula “ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO” se observa que la parte actora, aunque afirmó demandar la totalidad de la actuación disciplinaria, individualizó su pretensión en contra del AUTO No. 191/INSDE-MEBOG del 2 de octubre de 2010, visible a folios 876 a 883 del expediente, y por medio del cual la Inspección Delegada Especial MEBOG de la Inspección General de la Policía Nacional, confirmó la Providencia de 14 de mayo de 2010 emanada de la oficina de Control Disciplinario interno COPER2.

Como puede apreciarse, el acto sancionatorio contenido en esta última decisión, no fue acusado o atacado por la parte actora. Dicho en otros términos, el acto definitivo, esto es, aquel que impuso la sanción disciplinaria, no fue involucrado en la pretensión anulatoria, desconociendo el deber de platear la proposición jurídica completa en sede de nulidad, en los términos del inciso tercero del artículo 138 del C.C.A., norma vigente para la fecha de la presentación de la demanda. En conclusión, considera esta Procuraduría Delegada, que además de no haberse construido la proposición jurídica completa, que involucrase la totalidad de los actos administrativos contentivos de la sanción disciplinaria cuestionada, el mayor defecto que presenta la acción promovida radica en Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado – Concepto N°205-2014 Ministerio Público Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°1231 --2011 Luis Carlos Hurtado Segura vs .POLICIA NACIONAL Página: 8 que el acto definitivo ni fue precisado, ni fue atacado en el acápite de pretensiones del libelo demandatorio. Al respecto, cabe traer a colación, la sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 29 de septiembre de 2009, M. P. Dra. Susana Buitrago Valencia (exp.2003-00442-01) en donde dicha corporación, afirmó: “Bajo este hilo conductor, y en la necesidad de unificar las posturas de las Secciones sobre el tema, asunto que precisamente constituyó el motivo para que el presente proceso fuera traído por importancia

jurídica a la Sala Plena, a continuación se explicarán las razones esenciales por las cuales se considera que la tesis de recibo y que debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario. Es este el acto que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria. En él se concreta la expresión de la voluntad de la administración. Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que éste incluye la actuación sino permitir a la administración que éste sea revisado a instancias del administrado. Así, la existencia de esta segunda etapa denominada "vía gubernativa" queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto.” Y, en lo atinente al deber de integrar la proposición jurídica completa, ha dicho el Consejo de Estado: “Para la Sala el oficio sin fecha APS 2430 es el acto inicial (definitivo) de la última actuación administrativa adelantada por la parte actora, el cual, como ya se vio, fue objeto del recurso de apelación; por lo tanto éste, al tenor de la norma precitada, debió demandarse conjuntamente con la decisión que lo confirmó (resolución No. 667 de 30 de noviembre de 2001). Ello tiene su razón de ser, por la presunción de legalidad que

gozan los actos de la administración, la cual hace que éstos sean válidos y obligatorios, mientras no hayan sido suspendidos o anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Como es sabido, el control de legalidad contra los actos de la administración no es oficioso, ni puede el juez administrativo ejercerlo de manera general, ya que el proceso administrativo es rogado; por ello, Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado – Concepto N°205-2014 Ministerio Público Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°1231 --2011 Luis Carlos Hurtado Segura vs .POLICIA NACIONAL Página: 9 es la demanda el marco que limita la decisión del juez, quien no puede, como en otras jurisdicciones, decidir más allá de lo pedido. Como en el sub lite la parte demandante no demandó el oficio sin fecha APS 2430 que denegó el reajuste solicitado, su demanda es inepta para que la jurisdicción profiera una decisión de fondo, ya que ningún restablecimiento podría operar en el evento de que se declarara la nulidad de los actos acusados, como quiera que el acto inicial (definitivo), que se presume válido, se encuentra en firme y por lo tanto es obligatorio.”1 Así las cosas, encuentra este despacho que no haberse dado cumplimiento por la parte actora a los requisitos que para la presentación de demanda contra actos administrativos señala el artículo 138 del C.C.A., se encuentra probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, circunstancia que inhibe a la Sala de decisión, para proferir sentencia definitiva en el caso

que nos ocupa. CONCEPTO De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría Delegada respetuosamente solicita al H. Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “B” que declare probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y como consecuencia de ello se inhiba de proferir decisión de fondo. De los Señores Consejeros, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado (E)

RASV -JCB.-

1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, Consejero ponente: JAIME MORENO GARCIA, sentencia del 26 de abril de 2007, Radicación número: 76001-23-31-000-2002-01353-01(2153-06), Actor: PEDRO NEL

FERNANDEZ REINADemandado: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA