PGN - SEGURIDAD SOCIAL - Pensional frente a los tratados internacionales y la negociación

Bogotá, D.C., 5 de octubre de 2006 Señores

MAGISTRADOS DE LA HONORABLE CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 01 de 2005 (parcial), “por el cual se adiciona el artículo 48 de la

Constitución Política”.

Demandante: CARLOS RODRÍGUEZ DÍAZ y CARLOS

RODRÍGUEZ MEJÍA

Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Expediente No. D–6440 Concepto No. 4177 De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución Política, se procede a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o., y 242, numeral 1o., de la Carta Política, instauraron los ciudadanos CARLOS RODRÍGUEZ DÍAZ y CARLOS RODRÍGUEZ MEJÍA contra el Acto Legislativo 01 de 2005 (Diario Oficial 45.984, del 29 de julio de 2005), el cual se cita textualmente con los apartes demandados subrayados: “ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005 Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.

El Congreso de Colombia DECRETA: ARTÍCULO 1o. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: "El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema

Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en Procurador General Concepto No. 4177 vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas". "Sin perjuicio de los descuentos, deducciones y embargos a pensiones ordenados de acuerdo con la ley, por ningún motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones reconocidas conforme a derecho". "Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones". "En materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos". "Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido". "Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder

beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión". "A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo, no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la fuerza pública, al Presidente de la República y a lo establecido en los parágrafos del presente artículo". "Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aún cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento". "La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados". "Parágrafo 1o. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública" . "Parágrafo 2o. A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán establecerse en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones pensionales diferentes a las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones". 2 Procurador General Concepto No. 4177 "Parágrafo transitorio 1o. El régimen pensional de los docentes nacionales,

nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta. Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003". " Parágrafo transitorio 2o. Sin perjuicio de los derechos adquiridos, e l régimen aplicable a los miembros de la Fuerza Pública y al Presidente de la República, y lo establecido en los parágrafos del presente artículo, la vigencia de los regímenes pensionales especiales, los exceptuados, así como cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en las leyes del Sistema General de Pensiones expirará el 31 de julio del año 2010" . " Parágrafo transitorio 3o. Las reglas de carácter pensional que rigen a la fecha de vigencia de este Acto Legislativo contenidas en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos válidamente celebrados, se mantendrán por el término inicialmente estipulado. En los pactos, convenciones o laudos que se suscriban entre la vigencia de este Acto Legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrán estipularse condiciones pensionales más favorables que las que se encuentren actualmente vigentes. En todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010".

"Parágrafo transitorio 4o. El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014". "Los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen" . "Parágrafo transitorio 5o. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir de la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo contemplado en el mismo. A quienes ingresaron con anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, este es el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones correspondientes". 3 Procurador General Concepto No. 4177 "Parágrafo transitorio 6o. Se exceptúan de lo establecido por el inciso 8o. del presente artículo, aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma

se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán catorce (14) mesadas pensionales al año". ARTÍCULO 2o. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su publicación. (…)”

1. Planteamientos de la demanda 1.1. Los ciudadanos RODRÍGUEZ DÍAZ y RODRÍGUEZ MEJÍA afirman que la adición del artículo 48 de la Constitución Política mediante el Acto Legislativo 01 de 2005, en materia de seguridad social pensional, sustituyó parcialmente la Carta Política en contra de los límites de la competencia reformadora de la misma asignada al Congreso de la República, al prohibir el derecho a la negociación colectiva en asuntos pensionales, como elemento definitorio identificador de la

Constitución. Tal acusación la formulan los accionantes, en relación con los apartes normativos demandados, en cuanto que el derecho a la negociación colectiva es un elemento consustancial al Estado social de derecho, por su relación estrecha con el pluralismo, la democracia, la paz y el trabajo, como principios connaturales a éste. Así, entienden los libelistas que eliminar el derecho a la negociación colectiva en pensiones significa entender que éste se traduce en meras imposiciones. También, por considerar que el derecho de negociación colectiva hace parte del bloque de constitucionalidad (Convenios de la Organización Internacional del Trabajo números 98, artículo 4o.; 151, artículo 7o.; y 154, artículos 2o. y 5o.), y del ius cogens (Declaración de la OIT de 1998, relativa a los principios y derechos

fundamentales en el trabajo), lo que por su carácter imperativo en si mismo y como principio del derecho internacional aceptado por Colombia, tal derecho 4 Procurador General Concepto No. 4177 negocial no puede ser derogado por el Congreso de la República, ni siquiera mediante una reforma constitucional. 1.2. En el mismo sentido, consideran los demandantes que los apartes atacados vulneran el principio de derecho internacional de pacta sunt servanda, como un vicio de trámite del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuanto que se omitió la obligación del Estado colombiano de denunciar los tratados sobre negociación colectiva (Convenios de la Organización Internacional del Trabajo números 98, artículo 11; 151, artículo 12; y 154, artículos 12), antes de la entrada en vigencia del referido acto reformatorio constitucional.

2. Problema jurídico El Ministerio Público analizará si con la adición, en materia de seguridad social pensional, del artículo 48 de la Constitución Política mediante el Acto Legislativo 01 de 2005, se sustituyó parcialmente la Carta Política en contra de los límites de la competencia reformadora de la misma asignada al Congreso de la República, en los siguientes aspectos: 2.1. ¿Se desconoció el derecho de negociación colectiva, al eliminarse la posibilidad de establecer condiciones diferentes a las del Sistema General de Pensiones mediante transacción laboral? 2.2. ¿Se incurrió en vicio de trámite del Acto Legislativo 01 de 2005, por haber omitido el Estado colombiano la denuncia de los tratados internacionales sobre negociación colectiva laboral antes de la entrada en vigencia del referido acto

reformatorio constitucional? 5 Procurador General Concepto No. 4177 Para responder estos interrogantes, en el desarrollo del concepto se estudiarán los siguientes temas: i) procedencia de la presente acción; ii) inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda por falta de correspondencia lógica y jurídica entre el cargo de inconstitucionalidad y algunas de las disposiciones demandadas; iii) poder de reforma de la Carta Política y la procedencia de su control judicial; y, iv) la seguridad social como servicio público que garantiza el Estado.

3. Aclaración previa: procedencia de la presente acción por haber sido presentada dentro del término constitucional.

Resulta procedente el trámite de la presente acción debido a que fue presentada dentro del término procesal constitucional, el cual es de un año contado a partir de la promulgación del acto legislativo (artículo 379 superior); en efecto el Acto Legislativo 01 de 2005 se publicó en el Diario Oficial 45.980 el 25 de julio de 2005 y la demanda contra el mismo se presentó el 24 de julio de 2006, es decir, el último día para el vencimiento del término.

4. Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda por falta de correspondencia lógica y jurídica entre el cargo de inconstitucionalidad y algunas de las disposiciones demandadas. 4.1. Uno de los derechos políticos reconocidos en la Constitución es el de interponer acciones públicas en defensa de la misma, el cual debe ejercerse según los requisitos legales. El artículo 2o. del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos formales y materiales requeridos que deben contener las demandas

en las acciones públicas de inconstitucionalidad. Los primeros hacen alusión al señalamiento de las disposiciones legales acusadas como inconstitucionales y de los enunciados normativos superiores que se consideran infringidos. Los requisitos materiales surgen de la necesidad de presentar las razones por las cuales los textos constitucionales se consideran vulnerados por el enunciado 6 Procurador General Concepto No. 4177 impugnado. Esta condición argumentativa lógica ha permitido, por vía jurisprudencial, establecer una serie de eventos que impiden el ejercicio del control constitucional y obligan a la Corte Constitucional a inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo. Una de las exigencias mínimas materiales para demandar las leyes por inconstitucionalidad es que los argumentos sobre los cuales se fundamenta cada cargo deben emerger directamente del texto del artículo o artículos demandados. Es decir, el reproche debe desprenderse directamente de la disposición normativa atacada y no por vulneración indirecta de otros enunciados legales. Así lo ha establecido dicha Corporación al indicar que: “En relación con el cargo, es necesario advertir que la lógica racional de este proceso exige que los argumentos sobre los cuales aquel se estructura emerjan directamente del texto del artículo o artículos demandados; en otros términos, es necesario que los cargos de la demanda se prediquen del texto acusado o le sean atribuibles al mismo, de modo que se establezca un puente argumentativo a través del cual el cotejo entre la norma legal y la Constitución sea posible (...)” “(...) En el evento en que dicha coherencia lógica no se guarde o que los

reproches de inconstitucionalidad formulados por el demandante no se deriven de la norma atacada sino de otra disposición no demandada, el juicio de inconstitucionalidad que se solicita se hace imposible y, en consecuencia, el juez constitucional debe inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo acerca de la exequibilidad o inexequibilidad de la disposición acusada.” (Sentencia C-1113 de 2001; subrayado fuera de texto). 4.2. El inciso séptimo del Acto Legislativo 01 de 2005 se refiere a la improcedencia legal de contemplar regímenes especiales o exceptuados, a partir de la promulgación de dicha reforma constitucional; y el parágrafo transitorio 2o. del mismo acto prescribe la expiración de la vigencia de los regímenes pensionales especiales, los exceptuados y los demás distintos al régimen permanente establecido en las leyes del Sistema General de Pensiones. 7 Procurador General Concepto No. 4177 Los señalados apartes normativos son atacados bajo el cargo de haber desconocido el derecho de negociación colectiva, al eliminarse la posibilidad de establecerse condiciones diferentes a las del Sistema General de Pensiones mediante transacción laboral. Esta imputación no tiene ninguna coherencia con los contenidos normativos de dichos textos porque no se refieren a las reglas de carácter pensional establecidas en pactos, convenciones colectivas, laudos, acuerdos o actos jurídicos de carácter laboral, ni a la pérdida de vigencia de éstas a más tardar el 31 de julio de 2010. Este asunto es tratado en otros apartes del mismo Acto Legislativo 01 de 2005,

entre los cuales se encuentran el inciso quinto, el parágrafo 2o. y el parágrafo transitorio 3o., los cuales fueron demandados conjuntamente con el inciso séptimo y el parágrafo transitorio 2o., por el mismo cargo de sustitución parcial de la Constitución por desconocimiento del derecho de negociación colectiva en asuntos pensionales. En ese orden de ideas, por no observarse ningún tipo de coherencia lógica ni jurídica en la argumentación que sustenta el concepto de la violación constitucional que corresponda a los apartes demandados, la Vista Fiscal solicitará a la Corte Constitucional declararse inhibida para conocer el fondo del asunto, en relación con los contenidos del inciso séptimo y del parágrafo transitorio 2o. del Acto Legislativo 01 de 2005, por el cargo de desconocimiento del derecho de negociación colectiva.

5. Poder de reforma de la Carta Política y la procedencia de su control por parte de la Corte Constitucional cuando se rebasa dicha competencia. 5.1. Dado que los cargos concretos de la presente demanda contra el Acto Legislativo 01 de 2005 tienen por consecuencia la imputación de sustitución

8 Procurador General Concepto No. 4177 parcial de la Constitución Política en contra de los límites de la competencia reformadora de la Carta asignada al Congreso de la República, antes de analizarlos se revisará el contexto del poder de reforma como competencia y la procedencia de su control por parte de la Corte Constitucional. 5.2. La diferencia entre la competencia para reformar una constitución política y el poder para sustituirla, es la consecuencia de la diferencia entre poder

constituyente primario y poder constituyente derivado. El poder constituyente primario es aquel que no está supeditado a ningún poder previo y tiene por fin la organización política de la sociedad, lo cual realiza a través de un instrumento llamado constitución en el que se consigna la voluntad nacional o social o popular de creación y organización del Estado, con sus funciones y limitaciones. A partir de ese momento fundacional el Estado y la sociedad se rigen por el concepto de poder constituido, en cuanto que tienen un vínculo jurídico de subordinación o sometimiento ineludible con lo establecido por el poder fundador, por lo que no les es permitido sustituir la voluntad del poder constituyente primario. Nuestra Constitución Política consagra los tipos de poder constituyente: a) El primario u originario, en su preámbulo, al establecer que “(e)l pueblo de Colombia, en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente (…) decreta, sanciona y promulga la siguiente: CONSTITUCIÓN POLÍTICA”; en el artículo 3, cuando señala que “(l)a soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público”; y en el artículo 380, al derogar la Constitución de 1886. Frente a sus decisiones no cabe control judicial alguno. b) El derivado, entendido únicamente como poder reformador de la Carta (siempre y cuando conserve la identidad de la misma en su conjunto y desde una perspectiva material), según lo estatuido en el título XIII de la misma, en cuanto que puede ser reformada por el Congreso, por una asamblea constituyente o por

9 Procurador General Concepto No. 4177 el pueblo mediante referendo, y sus actos reformatorios pueden ser objeto de control jurisdiccional como consecuencia del ejercicio del derecho político ciudadano de accionar contra los mismos (artículos 241, numeral 1, y 374 superiores). La Corte Constitucional ha sabido diferenciar el ejercicio y el resultado de ambas clases de poder desde el comienzo de sus funciones, en los siguientes términos: “29La doctrina y la jurisprudencia constitucionales distinguen entre el poder constituyente en sentido estricto, o poder constituyente primario u originario, y el poder de reforma o poder constituyente derivado o secundario. En el mundo contemporáneo, en desarrollo de los principios democráticos y de la soberanía popular, el poder constituyente está radicado en el pueblo, quien tiene y conserva la potestad de darse una Constitución. Este poder constituyente originario no está entonces sujeto a límites jurídicos, y comporta, por encima de todo, un ejercicio pleno del poder político de los asociados. (…) 30Por su parte, el poder de reforma, o poder constituyente derivado, se refiere a la capacidad que tienen ciertos órganos del Estado, en ocasiones con la consulta a la ciudadanía, de modificar una Constitución existente, pero dentro de los cauces determinados por la Constitución misma. (…) (…)Al limitar la competencia del poder reformatorio a modificar la Constitución de 1991, debe entenderse que la Constitución debe conservar su identidad en su conjunto y desde una perspectiva material, a pesar de las reformas que se le introduzcan. Es decir, que el poder de reforma puede

modificar cualquier disposición del texto vigente, pero sin que tales reformas supongan la supresión de la Constitución vigente o su sustitución por una nueva Constitución. Y es que el título XIII habla de la “reforma” de la Constitución de 1991, pero en ningún caso de su eliminación o sustitución por otra Constitución distinta, lo cual solo puede ser obra del constituyente originario. (Sentencia C-551 de 2003) De acuerdo con lo visto se tiene que, como parte del poder constituido, lo procedente frente a la Constitución Política es su reforma y el control jurisdiccional de la misma, el cual se circunscribe a verificar si la competencia ejercida en tal sentido rebasó sus límites de poder derivado o secundario, al aprobar actos reformatorios que conllevan en sí la eliminación o sustitución de la Carta, en el entendido de alterar la identidad de la misma en su conjunto y desde una perspectiva material. 10 Procurador General Concepto No. 4177 Un vicio de extralimitación del poder de reforma constitucional se presenta al sustituirse la Carta Política, lo cual se percibe cuando mediante el ejercicio de la competencia reformadora se reemplaza totalmente un elemento definitorio identificador de la Constitución. Sin embargo, no se puede perder de vista que el poder de reforma constitucional no es tan restringido frente al concepto de sustitución, lo cual permite la revisión de todo el contenido de la Carta, para cumplir con su finalidad de responder a la necesidad de adaptar las instituciones constitucionales a las nuevas realidades políticas, a los nuevos requerimientos sociales o a los nuevos consensos colectivos. Así, resulta viable la modificación, alteración o transformación de un

valor, principio o derecho fundamental, sin que se sustituya el orden constitucional vigente. Este aspecto de presunta sustitución constitucional se revisará en el contexto antes indicado, al estudiar los diferentes cargos formulados en la presente demanda.

6. El derecho de negociación colectiva laboral en el contexto del bloque de constitucionalidad permanece incólume. En ese sentido, la eliminación de la posibilidad de establecer condiciones diferentes a las del Sistema General de Pensiones mediante transacciones laborales, no desconoció el derecho de negociación colectiva, en la medida en que la seguridad social en Colombia es un servicio público que garantiza el Estado, y no sólo un derecho prestacional que se sustenta únicamente con recursos provenientes de la relación laboral. 6.1. De entrada, el Ministerio Público advierte que el orden constitucional vigente en relación con la negociación colectiva tiene plena vigencia, especialmente en lo consagrado en el artículo 55 de la Carta y en los tratados internacionales que regulan expresamente dicho derecho colectivo.

11 Procurador General Concepto No. 4177 En cuanto a la garantía de negociación colectiva, ésta tiene plena aplicación legal según lo establecido en el Código Laboral y en los Convenios 98, 151 y 154 de la Organización Internacional del Trabajo, en la acepción de negociar para fijar o reglamentar las condiciones de trabajo y empleo y/o regular las relaciones entre empleadores y trabajadores (Convenio 154 de la OIT, aprobado mediante la Ley 524 de 1999, artículo 2; Constitución Política, artículos 53, 55 y 93). Desde ese punto de vista, el Acto Legislativo 01 de 2005, en nada compromete la

esencia de la negociación colectiva porque se refiere a un asunto diferente a la regulación de las condiciones de trabajo o empleo en si mismas consideradas, o de las relaciones obrero-patronales, cual es la seguridad social pensional como garantía a cargo del Estado, según decisión soberana de su pueblo, como se analizará enseguida. 6.2. Para poder determinar si la eliminación de la posibilidad de establecer condiciones diferentes a las del Sistema General de Pensiones mediante transacciones laborales, vulneró el derecho de negociación colectiva como elemento definitorio de la Constitución, se debe analizar el contexto de la seguridad social en Colombia. 6.3. En relación con este cargo se tiene que es el carácter de servicio público obligatorio de la seguridad social en Colombia, garantizado por el Estado para asegurar su prestación como derecho irrenunciable para todos los habitantes, independientemente de sus fuentes de financiación y de las contingencias económicas que puedan afectar los recursos pertinentes, el que permite al Constituyente secundario excluir del Sistema General de Pensiones cualquier injerencia en el mismo procedente de pactos, acuerdos, laudos o convenciones colectivas de trabajo. Ese contexto es el consignado en el artículo 48 de la Constitución Política y que se buscó reforzar para el Sistema General de Pensiones mediante el Acto Legislativo 12 Procurador General Concepto No. 4177 01 de 2005, especialmente en lo que tiene que ver con los principios de eficiencia y universalidad para las personas de la tercera edad, garantizándoles el Estado sus derechos mediante la sostenibilidad financiera de dicho sistema, incluyendo el pago de la deuda pensional a cargo del ente jurídico y sin dejarse de pagar,

congelarse o reducirse el valor de las mesadas pensionales reconocidas conforme a derecho. Tal exclusión de la intervención negocial laboral en los aspectos pensionales se ajusta al contexto constitucional vigente (especialmente en lo tocante a sus valores, principios y derechos fundamentales), en cuanto que deja de ser un tema sustentado en la concepción de las relaciones entre empleadores y empleados, para ser asumido como un asunto de interés general elevado a la categoría de política pública constitucional, en consonancia con las reglas de derecho internacional que vinculan a nuestro Estado. 6.4. La anterior conclusión fue expuesta por el Ministerio Público mediante el concepto 4084, emitido dentro del expediente D-6187 (En éste se demandaron, entre otros, el parágrafo 2o. y el parágrafo transitorio 3o. del Acto Legislativo 01 de 2005, y por el mismo cargo), en el cual se solicitó declarar su conformidad con el orden superior por no observarse que el Congreso de la República hubiera rebasado su poder de reforma de la Carta Política. Es de anotar que, en relación con el referido proceso, mediante la sentencia C-740 de 2006, la Corte Constitucional se declaró inhibida para conocer de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. La indicada conclusión fue reiterada en el Concepto Fiscal de Constitucionalidad 4137 (proferido dentro del expediente D-6295, donde se demandaron los parágrafos 2o. y transitorio 3o. por el mismo cargo de de sustitución de la Constitución por vulnerar el derecho de negociación colectiva laboral), mediante el cual se insistió en la solicitud de declarar su conformidad con el orden superior

13 Procurador General Concepto No. 4177 por no observarse que el Congreso de la República hubiera rebasado su poder de reforma de la Carta Política. Es de anotar que el proceso de la referencia no ha sido objeto de fallo. En ese sentido, se transcriben los apartes pertinentes del concepto del Procurador General de la Nación 4084 que fueron reiterados en el concepto 4137: “5. El régimen de transición que permite el pacto de condiciones diferentes a las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones, vigente hasta el 30 de julio de 2010, no vulnera el derecho de negociación colectiva laboral, en la medida en que la seguridad social en Colombia es un servicio público que garantiza el Estado, y no sólo un derecho prestacional que se sustenta únicamente con recursos provenientes de la relación laboral. 5.1 Para poder determinar si el régimen de transición que permite el pacto de condiciones diferentes a las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones, con vigencia hasta el 30 de julio de 2010, vulnera el derecho de negociación colectiva y, si por esa vía, sustituye la Constitución en cuanto se compromete el derecho al trabajo como valor fundacional, es necesario analizar el contexto de la seguridad social en Colombia. 5.2 En términos generales, los servicios públicos comportan actividades destinadas a satisfacer necesidades de interés general bajo los principios de continuidad, adaptación, neutralidad e igualdad, independientemente de que el prestador sea público o privado. En ese sentido, el Estado ha evolucionado de una fase inicial prestadora a una fase garantizadora de los servicios públicos, debido en gran parte a la evolución económica de los

mismos, donde los particulares, con base en el principio democrático, tienen capacidad de coadyuvancia en su prestación y administración. Esto se percibe doctrinariamente de la siguiente manera: Servicio público. I) Usualmente se designa tanto una actividad destinada a satisfacer una necesidad de interés general como el organismo administrativo encargado de administrar dicha actividad (…) Al predominio del elemento orgánico -gestión por una persona públicaque no correspondía ya a la existencia de numerosos servicios públicos administrados por personas privadas, ha sucedido el predominio del elemento material –carácter de interés general de la actividad desarrolladaque, si bien siempre formó parte de la noción, ha llegado a convertirse en su 14 Procurador General Concepto No. 4177 componente determinante. En ese carácter de interés general de la actividad, determinado, no ya a partir de la naturaleza objetiva de ella, sino en función del reconocimiento que le han concedido las autoridades públicas, al que se vinculan varios principios de funcionamiento com