PGN - SEGURIDAD SOCIAL - Prescripción de las acciones que emanen de las leyes sociales

Bogotá, D.C., marzo 17 de 2003 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 36 de la Ley 90 de 1946, “Por la cual se establece el seguro social obligatorio y se crea el Instituto Colombiano de Seguros

Sociales”.

Actor: JOHANNA MARGARITA MOLINA ORTÍZ

Magistrado Sustanciador: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL

Expediente No. D-4431 Concepto No. 3174 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242 numeral 2 y 278 numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por la ciudadana JOHANNA MOLINA ORTÍZ, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40 numeral 6 y 242 numeral 1 de la Carta Política, ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad del artículo 36 de la Ley 90 de 1946, según el cual “ La acción para el reconocimiento de una pensión prescribe en cuatro (4) años; la acción para el reconocimiento de las demás prestaciones y el derecho a cobrar cualquier subsidio o pensión ya reconocidas prescribe en un (1) año”.

1. Planteamientos de la demanda 1.1. La ciudadana Johanna Margarita Molina Ortíz manifiesta que la disposición acusada es inexequible, porque resulta contraria al preámbulo y a los artículos 1, 2, 11, 13 inciso 3, 46, 48 inciso 2, 49, 51 y 53 inciso 2 de la

Constitución Política. De igual manera, afirma que se viola el artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, que consagra el derecho de toda persona, como miembro de la sociedad, a la seguridad 2 social, el artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966, que señala claramente el derecho de toda persona a la seguridad social, y el artículo 2 de la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social de 1969, el cual se orienta en el mismo sentido. 1.2. Es de vital importancia precisar dos conceptos que a su vez se contraponen, los cuales revisten especial relevancia en este asunto, ellos son la irrenunciabilidad y la prescripción laboral, el primero es un principio aplicado por excelencia en materia laboral, se refiere a la imposibilidad de que el titular de los derechos laborales pueda renunciar voluntariamente a tales derechos que le son indispensables, y el segundo es un fenómeno por medio del cual las acciones laborales pierden su eficacia, debido a su falta de ejercicio en el lapso de tiempo fijado por la ley. La prescripción laboral tiene que ser declarada por el juez a petición de parte. Lo anterior, para concluir que la norma demandada está atribuyendo a la pensión ambas características, las cuales son radicalmente contrarias. De manera que es ilógico, que un mismo concepto legal tenga dos sentidos que se contradicen, debido a que al prescribir la acción para el reconocimiento de una pensión, por no hacer una reclamación a tiempo, se atenta directamente en contra del principio de la irrenunciabilidad. 1.3. La disposición acusada vulnera el artículo 48 constitucional, ya que la

pensión de jubilación, vejez e invalidez, entre otras, por pertenecer al sistema integral de la seguridad social, no admiten una prescripción extintiva del derecho en sí mismo, lo cual no significa un atentado en contra el principio de seguridad jurídica, por el contrario, constituye el pleno desarrollo de los principios y valores constitucionales que garantizan la solidaridad, la protección y la asistencia especial a las personas de la tercera edad, para mantener unas condiciones de vida digna, así como el derecho irrenunciable a la seguridad social. Dada la naturaleza periódica o de tracto sucesivo y vitalicia de las pensiones, la prescripción resulta viable, exclusivamente, respecto de los créditos o mesadas pensionales, ya que la prescripción extintiva no se ajusta a la protección constitucional del derecho 3 adquirido a la pensión. En igual sentido, la indemnización sustitutiva hace parte del régimen de seguridad social y sigue la misma naturaleza jurídica de la pensión, constituyéndose en una garantía para aquellos que han hecho aportes al sistema y que merecen en términos de imprescriptibilidad la misma protección de la pensión, porque para su obtención, también basta con el cumplimiento de los requisitos que pone de presente el artículo 37 de la Ley 100 de 1993. 1.4. Además se viola el derecho a la dignidad humana, expuesto en el artículo 1 de la Constitución y en el inciso segundo del preámbulo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, pues no solo es necesario que la persona exista, sino que se desarrolle en un marco de condiciones materiales y espirituales que le permitan vivir con dignidad.

También se vulnera el derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución, en razón a que se discrimina a quien no concurrió a solicitarla en determinado tiempo, en relación con quien si accedió a ella en oportunidad según el artículo 36 de la Ley 90 de 1946 a la solicitud de la prestación, toda vez que en ambas posiciones las personas ya tienen un derecho adquirido. De igual forma se afecta el derecho a la salud, por cuanto una vez la persona tiene la pensión, del monto de la misma se deduce un porcentaje como aporte a la salud, por lo que a quienes se les niega el derecho a la pensión, se les niega consecuencialmente el derecho a la salud, porque no hay forma de realizar un aporte para la satisfacción del mismo. En la misma dirección se viola el derecho de alimentos y vivienda, a la luz del artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y del artículo 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, puesto que al negársele la pensión la persona carecerá de recursos para atender dichas necesidades. 4 1.5. Si bien la jurisprudencia le ha dado a la prescripción de derechos pensionales un tratamiento benévolo, como lo demuestran las sentencias C072 de 1994, C-198 de 199 y la C-230 de 1998, entre otras, es necesario resaltar que el Instituto Colombiano de Seguros Sociales reiteradamente ha utilizado el artículo 36 de la Ley 90 de 1946 para negar el derecho a la pensión y a la indemnización, argumentando el paso extintivo del tiempo, cuando no se realiza la reclamación del derecho en el término previsto por la

norma.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público establecer si el artículo 36 de la Ley 90 de 1946 vulnera el derecho irrenunciable a la seguridad social, consagrado en el artículo 48 constitucional, toda vez que permite que a la acción para el reconocimiento de una pensión y demás prestaciones, y al derecho a cobrar cualquier subsidio o pensión ya reconocidas, se les aplique la prescripción extintiva.

Sobre el particular, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente:

3. La expresión “la acción para el reconocimiento de las demás prestaciones y el derecho a cobrar cualquier subsidio o pensión ya reconocidas prescribe en un (1) año”, fue derogada por el artículo 151 del Decreto Ley 2158 de 1948, que dispone que las acciones emanadas de las leyes sociales prescriben en tres años Frente al aparte anteriormente mencionado, se solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida por carencia actual de objeto, puesto que dicha expresión fue derogada por el artículo 151 del Decreto Ley 2158 de 1948, el que de manera literal dispone: “Art. 151. Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción 5 pero solo por un lapso igual.” El artículo 151 del Decreto 2158 de 1948 es claro al señalar que las acciones que emanen de la leyes sociales prescriben en tres años, y la acción para el

reconocimiento de las demás prestaciones, distintas a la pensión, y el derecho a cobrar cualquier subsidio o pensión ya reconocida, se enmarcan de forma inequívoca dentro del concepto de las acciones que emanan de las leyes sociales, razón por la cual lo estipulado por el artículo 36 de la Ley 90 de 1946 en este sentido, se encuentra derogado, debido a que una norma posterior de la misma categoría la sacó de vigencia, derogándola tácitamente al darle otro alcance en relación a dicho punto.

4. La acción para el reconocimiento de una pensión no está sujeta a los efectos de la prescripción extintiva, en razón a que hace parte del derecho irrenunciable a la seguridad social. Lo que si puede prescribir es el cobro de las mesadas pensionales, una vez transcurran los tres años a que se refiere el artículo 151 del Decreto Ley 2158 de 1948

El artículo 48 de la Constitución consagra el derecho irrenunciable de todos los habitantes a la seguridad social, definiéndolo como un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Este derecho se encuentra incorporado en el grupo de los derechos sociales, económicos y culturales reconocidos por la Constitución, por lo que está revestido de todas las prerrogativas de protección y amparo contempladas en la Carta Política, no es per se un derecho fundamental, pero puede llegar a serlo por conexidad, una vez se compruebe su íntima relación con derechos que si tienen ese carácter, y en la medida en que su desconocimiento se

derive en la amenaza o vulneración para los mismos, como puede ocurrir con los derechos a la vida, la dignidad humana, al trabajo, la integridad personal, entre otros. Dentro del derecho a la seguridad social encontramos un punto muy 6 importante, referente a la pensión, el cual hace parte integral del derecho irrenunciable a la seguridad social por regulación expresa superior, y su garantía debe ser otorgada en todo momento por el Estado, en ese mismo sentido lo establece el artículo 48 constitucional cuando indica: “La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante”. La Corte Constitucional, también, lo ha entendido en este sentido, como bien se puede deducir de lo manifestado en la sentencia T-471 de 1992, donde señaló: “En el artículo 48 de la Constitución que tiene a la Seguridad Social como derecho irrenunciable de las personas, aparece también señalado el derecho a la pensión. Luego si el constituyente trae dentro de la misma norma a la Seguridad Social y al derecho pensional es por lo que ellos hacen parte integrante de un mismo sistema, sistema dentro del cual la seguridad social es el género y la pensión es la especie.” Así las cosas, si el derecho a la pensión hace parte del derecho irrenunciable a la seguridad social, comparte dicha característica, razón por la cual no se le puede aplicar la figura de la prescripción extintiva, porque sería desconocer su naturaleza de derecho irrenunciable. Es por esto que la norma acusada, al señalar que la acción para el reconocimiento de una pensión prescribe en cuatro (4) años, vulnera el artículo 48 constitucional, pues no

toma en cuenta la irrenunciabilidad de la pensión, dándonos a entender que si en los cuatro (4) años siguientes al surgimiento del derecho a obtener la pensión, por haber cumplido con todos los requisitos, no se ejerce la acción para que la misma sea reconocida, ésta prescribe y por ende no podrá ser reconocido el derecho. La Corte Constitucional, en varias sentencias, se ha pronunciado en relación a que el derecho a la pensión no admite no admite prescripción extintiva, y que ello a su vez, de modo alguno puede traducirse o interpretarse como una violación al principio de seguridad jurídica, muestra de ello es la sentencia C230 de 1998, en donde se señaló: 7 “El derecho a solicitar la pensión es imprescriptible, con sujeción a los mandatos constitucionales consagrados en la Carta Política de 1991; basta recordar el artículo 48 constitucional que garantiza el derecho irrenuncible a la seguridad social y el 53 que obliga al pago oportuno de las pensiones. La pensión de jubilación, vejez e invalidez, entre otras, no admiten una prescripción extintiva del derecho en sí mismo como cualquier otra clase de derechos, lo cual no significa que se atente contra el principio de seguridad jurídica; por el contrario, constituye un pleno desarrollo de principios y valores constitucionales que garantizan la solidaridad que debe regir en al sociedad, la protección y la asistencia especial a las personas de la tercera edad, para mantener unas condiciones de vida digna, así como el derecho irrenunciable a la seguridad social, determinando a su vez una realización efectiva del valor fúndante que impone la

vigencia de un orden económico y social justo, dentro de un Estado Social de Derecho.” En el mismo sentido, en sentencia C-198 de 1999 esa Alta Corporación expresó: “Los derechos constitucionales como tales en general no prescriben, puesto que emanan del reconocimiento de la dignidad de la persona humana y configuran valores superiores del ordenamiento jurídico colombiano (C.P. arts 1ª y 5ª). Sin embargo, esto no significa que la prescripción extintiva como tal vulnere el orden constitucional, ya que esta cumple funciones sociales y jurídicas invaluables, por cuanto contribuye a la seguridad jurídica y a la paz social, al fijar límites temporales para adelantar controversias y ejercer acciones judiciales, tal y como esta Corte lo ha reconocido con claridad”. Por otro lado, este Despacho no comparte lo manifestado por el actor, en relación a que la indemnización sustitutiva comparte la misma naturaleza jurídica de la pensión, y que por lo tanto, tampoco podría ser objeto de la prescripción extintiva. Si bien la indemnización sustitutiva es un mecanismo para la devolución del ahorro, cuando la persona no ha podido alcanzar uno de los requisitos para la obtención de la pensión, no se puede decir que sea irrenunciable, debido a que a diferencia de la pensión ésta se paga en una sola oportunidad, y no de manera sucesiva, periódica y vitalicia como se paga la pensión, por lo que si el beneficiario de la indemnización sustitutiva en los tres años que le otorga la ley para reclamar su pago no lo hace, se presume que es porque no está interesado en obtener dicho beneficio, caso distinto el

8 de la pensión donde no se busca devolver el ahorro por no haber cumplido los requisitos, sino garantizarle a la persona durante el resto de su vida, que va a ser beneficiario de una cuota periódica como premio a su sacrificio en el pago de los aportes. De esta manera, el Ministerio Público concluye que la pensión al ser acreedora de la característica de la irrenunciabilidad, por pertenecer al sistema integral de la seguridad social, no puede ser objeto de la prescripción extintiva, debido a que dicha figura desconoce su naturaleza, lo que si pueden prescribir son las cuotas o mesadas pensionales una vez transcurran los tres (3) años a que se refiere el artículo 151 del Decreto Ley 2158 de 1948, pero no el derecho mismo, como lo da a entender la norma acusada.

6. Conclusión El Procurador General de la Nación le solicita a la Corte Constitucional, declarar la INEXEQUIBILIDAD de la expresión “La acción para el reconocimiento de una pensión prescribe en cuatro (4) años”, contenida en el artículo 36 de la Ley 90 de 1946, por los aspectos aquí analizados.

Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación AJJJ/J.E.B.I./ncdem.