PGN - SEGURIDAD SOCIAL - Regímenes especiales

Procurador General Bogotá, D.C., julio 15 de 2005 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad de los artículos 2º, 9º y 17 de la Ley 4ª de 1992 y 14 y 279, adicionado por el artículo 1º de la Ley 238 de 1995, de Ley 100 de 1993 por las cuales se dictan normas en materia de seguridad social en pensiones y se fijan criterios de subordinación de las decisiones administrativas sobre el particular.

Demandante: NÉSTOR RAÚL CORREA

Magistrado Sustanciador: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA

PORTO Expediente No. D-5713 Concepto No. 3875 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1º de la Carta, instauró ante esa Corporación el ciudadano NÉSTOR RAÚL CORREA, contra los artículos 2, 9 y 17 de la Ley 4ª de 1992, según los cuales se establece el respeto por los derechos adquiridos tanto en los régimen general como en los especiales y el porcentaje y forma de reajuste de pensiones para los senadores y representantes a la Cámara y contra los artículos 14 y 279, adicionado por el artículo 1º de la Ley 238 de 1995, de la Ley 100 de 1993, según los cuales se prevé el reajuste de las pensiones de vejez e invalidez y de

jubilación, así como de la sustitución pensional, se establecen las excepciones para la aplicación del régimen general de pensiones y se mantienen algunos regímenes especiales.

1. Planteamientos de la demanda Procurador General El ciudadano NÉSTOR RAÚL CORREA estima que las normas acusadas vulneran los artículos 13, 150, numeral 19, literales e) y f), 55, 115 y 211, referidos a los derechos a la igualdad, las facultades del Congreso en materia salarial y prestacional, el derecho a la negociación colectiva, la validez de los actos del gobierno y los límites al ejercicio de la delegación por parte del Ejecutivo. Refiere, además, la violación del preámbulo y de los artículos 1º, 2º, 25, 40, 46, 53, 58, 93, 113, 123 y 209 de la Carta Política por las siguientes razones: 1.1 La coexistencia de distintos regímenes de pensiones para los colombianos constituye una violación al derecho de igualdad. 1.2 La cohabitación de los regímenes general y especiales de pensiones constituyen un modelo inequitativo para las personas. 1.3 La Ley no puede deferir a órganos que no conforman gobierno como lo son las Juntas y Consejos Directivos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta y el Conpes la facultad para trazar las directrices a las que deben sujetarse los representantes legales para la negociación de las convenciones colectivas. 1.4 Se viola el derecho de igualdad cuando por vía de las convenciones colectivas se establecen regímenes especiales de pensión.

1.5 La sola condición de congresista, de por sí temporal, no justifica la desproporción e inequidad que se advierte en el régimen pensional de estos servidores frente los demás trabajadores. 1.6 El artículo 279 de la Ley 100 de 1993, adicionado por la Ley 238 de 1995, en cuanto contempla unos regímenes especiales que no se rigen por lo dispuesto en la misma ley, resulta violatorio del derecho de igualdad.

2. Problema jurídico Procurador General Corresponde al Procurador General de la Nación, determinar si los artículos 2º, 9º y 17 de la Ley 4ª de 1992 y 14 y 279 de la Ley 100 de 1993, en cuanto amparan la existencia de algunos regímenes especiales de pensiones y ordenan a los representantes legales de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta tener en cuenta las políticas trazadas por sus Juntas o Consejos Directivos y por el Conpes al momento de celebrar las convenciones colectivas, vulneran el derecho de igualdad, las reglas de proporcionalidad y equidad en las asignaciones pensionales y las reglas de competencia en la regulación del régimen salarial y prestacional de dichas empresas.

Sobre el particular, el Procurador General de la Nación habrá de conceptuar lo siguiente:

3. La facultad del legislador para establecer regímenes especiales dentro del sistema de seguridad social en pensiones debe armonizarse con los principios equidad y proporcionalidad inherentes al sistema; la razonabilidad de las cotizaciones hacen que tal elemento articulador del sistema garantice la viabilidad y permanencia del mismo frente a la expectativa pensional

porque, de otra manera, el sistema seguridad social se torna vulnerable y no cumple la finalidad social que constituye su razón de ser, deslegitimando, por consecuencia al Estado social. Las normas demandadas no vulneran el derecho de igualdad porque la inequidad que se presenta no se origina en la existencia de regímenes especiales, sino en las deficiencias en el financiamiento y en la aplicación del sistema de seguridad social en pensiones en sí mismo. El Sistema de Seguridad Social en Pensiones reviste un alto grado de importancia dentro de la concepción proteccionista de los derechos fundamentales, toda vez que como lo ha señalado la Corte Constitucional, la seguridad social en general comporta una doble naturaleza, de una parte, es un servicio público de carácter obligatorio y esencial cuya prestación está coordinada y controlada por el Estado y, de otra parte, es un derecho garantizado a todos los habitantes del Estado y, por lo mismo, exigible e irrenunciable. Procurador General El derecho a la seguridad social, en general, en términos del artículo 48 de la Carta Política, no es en sí mismo un derecho fundamental, sinembargo, lo es por conexidad, pues su desconocimiento afecta derechos de tal naturaleza, por ello, en cuanto a su alcance, se ha manifestado la Corte en los siguientes términos: "La pensión de jubilación, en cuanto tiene que ver con la protección de las personas de la tercera edad (artículo 46), con el respeto a la dignidad (artículo 1º), con el derecho a la seguridad social (artículo 48), y, especialmente, con el derecho a la vida (artículo 11), tiene el carácter de

fundamental. Y, la pensión de jubilación tiene sentido en cuanto se traduce en unas mesadas que recibe el beneficiario". (sentencia C-967 de 2003). 3.1 Advierte la Procuraduría que la existencia de jurisprudencia de la Corte Constitucional referida a la conformidad de las normas reguladoras de regímenes especiales de pensiones con la Constitución Política, no impide el análisis de los cargos formulados por el ciudadano CORREA HENAO, toda vez que de tales providencias se concluye la existencia de cosa juzgada relativa frente a los cargos que en esta oportunidad se formulan (sentencias C-173 de 1996, C-182 de 1997, C-608 de 1999, C-956 de 2001, entre otras). 3.2 El carácter cambiante de las condiciones económicas de un Estado y su incidencia en las relaciones sociales, implica, según las teorías modernas del derecho, un acoplamiento de la normatividad a las complejas realidades del sistema de seguridad social en pensiones. Tal presupuesto debe motivar en la sociedad colombiana, más que a los organismos jurisdiccionales para que mediante el esfuerzo interpretativo de las normas ordenen a otras autoridades el reconocimiento de los derechos de los ciudadanos, al órgano de representación del soberano para que profiera las normas más adecuadas a efectos de que el derecho cumpla, en esas precisas materias, su papel de garantizar la viabilidad y permanencia del sistema. Procurador General 3.3 El principio de justicia (preámbulo de la Constitución Política) armonizado con el derecho a la igualdad (artículo 12 de la Carta Política), que constituyen pilares

del Estado Social de Derecho, impondrían, en principio un rechazo a los regímenes especiales del Sistema de Seguridad Social en Pensiones; sin embargo, encuentra el Despacho, que en un análisis formal de las funciones que desempeñan los trabajadores y las condiciones en que las mismas deben desarrollarse, sumado ello a las condiciones derivadas del tratamiento jurídico que merece el ejercicio de ciertas dignidades, se erigen en razones de hecho suficientes para entender que el legislador goza de la facultad configurativa de las normas que reconocen el derecho a la pensión, siendo permitido que desde dicha óptica opte por la adopción de regímenes claramente diferenciados. Sobre este particular, dijo la Corte: "La aplicación del principio de igualdad, como es de todos sabido, implica necesariamente la comparación de por lo menos dos situaciones para determinar si, en un caso concreto, ambas se encuentran en un mismo plano y, por ende, merecen que se les de el mismo tratamiento o, si por el contrario, al ser distintas ameritan un trato diferente". (sentencia C-1289 de 2001). En el caso bajo examen, no cabe duda que existe una variedad de grupos de personas y de situaciones que las hacen diferentes, lo cual, aunado a la vigencia plena del principio de los derechos adquiridos, permite concluir que el tratamiento jurídico puede ser igualmente diferenciado para efectos del reconocimiento de los derechos consagrados en las normas cuestionadas. 3.4 Estudios suficientemente documentados dan cuenta de que en Colombia el Sistema de Seguridad Social en Pensiones atraviesa una crisis cuyo origen es multicausal y de cuyos componentes hacen parte la imprevisión, la falta de

estudios financieros suficientemente razonados sobre la sostenibilidad del sistema y la falta de adecuación de las normas a los cambios macroeconómicos, entre otros. Procurador General La Corte, ha concluido que el método de cotizaciones contribuye eficientemente al sostenimiento del Sistema de Seguridad Social en Pensiones, así, dijo en oportunidad que: "8. Como ha hecho ver esta Corporación, en materia de seguridad social el principio de solidaridad implica que todos los partícipes del sistema contribuyan a su sostenibilidad, equidad y eficiencia, lo cual explica que sus miembros deban en general cotizar, no sólo para poder recibir los distintos beneficios, sino para preservar el sitema en su conjunto". (sentencia C-967 de 2003). Por lo anterior, demanda la Procuraduría, de manera especial, la atención de la Corte Constitucional a efectos de que inste al legislador para que, con aplicación del principio de respeto por los derechos adquiridos, adecúe el Sistema de Seguridad Social en Pensiones teniendo en cuenta el principio de solidaridad y especialmente la equidad en materia de cotizaciones, toda vez que la especialidad de los regímenes no conlleva per se la exoneración a los beneficiarios ni a los empleadores de su responsabilidad en la contribución adecuada para el sostenimiento del sistema, porque una exoneración o atenuación irrazonable de las cuotas de dicho régimen contributivo, si vulnera el derecho a la igualdad.

4. El artículo 9º de la Ley 4ª de 1992, en cuanto ordena a los representantes legales tener en cuenta las políticas dictadas por las Juntas y Consejos Directivos de las empresas industriales y comerciales del Estado y del

Conpes no deviene inconstitucional, porque tal instrumento jurídico sirve de control al desbordamiento de los regímenes salariales y prestacionales cuya réplica en el Sistema Seguridad Social en Pensiones se torna inequitativo. En primer término debe aclararse que el sometimiento que la norma cuestionada contempla en materia de negociación de las convenciones colectivas de trabajo, a la política macroeconómica y a las directrices de los organismos de mayor jeraraquía en entidades industriales y/o comerciales con capital público no es de la Procurador General esencia de la facultad reglamentaria que la Constitución Política defiere al Gobierno Nacional y, por lo mismo, no implica una delegación de tal función. Ello, por cuanto, desde el punto de vista formal, el artículo 150 de la Carta Política establece que mediante la ley , el Congreso debe fijar pautas al Gobierno Nacional para establecer los distintos regímenes salariales y prestacionales. Pero, en el caso en estudio, es el mismo legislador el que está fijando un sometimiento a ciertas directrices y políticas que no son del resorte del Gobierno Nacional sino que hacen parte de la estructura económica de cada empresa o sociedad en particular. En efecto, el Gobierno Nacional no negocia las convenciones colectivas en las empresas industriales y comerciales del Estado o en las sociedades de economía mixta, pues el carácter de trabajadores oficiales que es inherente a los servidores de tales personas jurídicas (artículo 123 de la Constitución Política) los hace partícipes de las utilidades de las mismas y, allí el Estado únicamente está representado en proporción a sus aportes; las empresas industriales y comerciales

del Estado se rigen por sus estatutos, con sujeción a la ley y a la Constitución y, por lo mismo, fijan sus políticas de acuerdo con la metas que persiguen y con las características propias del servicio que prestan; por ende, el máximo órgano en la estructura jerárquica para la toma de decisiones en cada entidad de esta naturaleza, bien puede fijar sus políticas y, la ley, ordenar que tales sean tenidas en cuenta al momento de negociar las convenciones colectivas, pues el representante legal no puede situarse al margen de las mismas. El mismo rezonamiento resulta aplicable cuando el Conpes adopta medidas macroeconómicas, pues la política económica y social es inherente a las decisiones que se adoptan en las entidades en las cuales el Estado es aportante y beneficiario. Tampoco advierte la Procuraduría que las normas constitucionales fijen una limitante a la libre facultad configurativa de las normas que regulan el régimen convencional de las empresas en las cuales el Estado ostenta una participación Procurador General económica y, por el contrario como estas hacen parte de la rama ejecutiva del poder publico (artículo 115 de la Constitución Política), en virtud de lo dispuesto en el numeral 7º del artículo 300 y en el numeral 6º del artículo 313 de la Carta Política, es la ley la que regula lo atinente a las políticas salariales y prestacionales de las empresas industriales y comerciales y las sociedades mixta de economía de los departamentos y municipios. Para el Ministerio Público la disposición acusada constituye el instrumento jurídico legítimo e idóneo para el ejercicio del control al desbordamiento de las facultades

de los representantes legales, a efectos de impedir el reconocimiento de prerrogativas de orden económico que benefician a grupos determinados de trabajadores situándolos en condiciones de privilegio desmedido que se traducen en el reconocimiento de derechos pensionales que pueden afectar el Sistema de Seguridad Social. La norma cuestionada no faculta a las Juntas, Consejos Directivos o al Conpes para fijar salarios, pues es de la esencia de las funciones de tales organismos colegiados el establecimiento de políticas económicas para la toma de decisiones generales y particulares, en relación con algunos componentes de la estructura salarial y prestacional, con fundamento en realidades económicas y sociales. Se ajusta a la Carta Política el sometimiento a los representantes legales para que sigan las directrices que fijan las juntas y Consejos Directivos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado porque en ellas los trabajadores participan de las utilidades de la empresa pero no todo lo que reciben es utilidad y, por cuanto el Conpes fija la política macroeconómica. Con tal medida no se cede la facultad reglamentaria en materia salarial y prestacional que prevé el artículo 150 numeral, literales porque la sujeción indicada, se repite, no implica el ejercicio de la función reglamentaria del gobierno.

5. Conclusión Procurador General El Procurador General de la Nación, solicita a la Corte Constitucional, declarar EXEQUIBLES los segmentos normativos de los arículos 2º y 9º y la totalidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, el segmento normativo del artículo 14 que se cuestiona y la totalidad del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, este último

adicionado por el artículo 1º de la Ley 238 de 1995, únicamente en cuanto a los cargos analizados. Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación

SPTB/ACA