PGN - SEGURO POR MUERTE A CONCEJALES - Definición legal

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Contra acto que niega reconocimiento de seguro por muerte de beneficiarios de Concejal fallecido SEGURO POR MUERTE A CONCEJALES-Definición legal El seguro de vida que se reclama, fue creado para los concejales, por la Ley 136 de 1994, con el fin de cubrir algunas contingencias que pudieran ocurrir a los ediles durante la prestación de sus servicios al municipio. La norma dispone textualmente: “Artículo 68º.- Seguros de vida y de salud. Reglamentado parcialmente por el Decreto Nacional 3171 de 2004. Lo concejales tendrán derecho durante el período para el cual han sido elegidos, a un seguro de vida equivalente a veinte veces del salario mensual vigente para el alcalde, así como a la atención médico-asistencial a que tiene derecho el respectivo alcalde. SEGURO POR MUERTE A CONCEJALES-Evolución jurisprudencial SEGURO POR MUERTE A CONCEJALES-El deceso debe tener como origen el desempeño de sus funciones Si bien es cierto, en alguna sentencia existió un criterio menos restrictivo, que fue la que tomó en cuenta el Tribunal de primera instancia, esta Agencia Fiscal no lo comparte y considera que para tener derecho al cobro del seguro de vida, consagrado en el artículo 68 de la ley 136 de 1994, el deceso debe tener como origen el desempeño de sus funciones como concejal, es decir, una causa inherente al ejercicio de su cargo y no otra diferente, ya que se deslegitima el fin que tuvo el legislador al crear dicho derecho. SEGURO POR MUERTE A CONCEJALES-Si el fallecimiento es por causa

natural y no estaba amparado la entidad territorial no responde Así las cosas, si bien es cierto para el 16 de julio de 2001, el extinto concejal, no estaba cubierto por una póliza de seguro de vida en los términos del artículo 68 de la ley 136 de 1994, razón por la cual, en el evento de una muerte originada en razón a la prestación del servicio, entraría a responder la entidad territorial, en el presente caso, no está llamada a responder como quiera que la causa de la muerte del citado edil fue natural, evento que no daría origen al reclamo del citado seguro por parte de sus beneficiarios en consonancia con el espíritu del legislador y la consolidada tesis constitucional y jurisprudencial sobre el tema. Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado – Concepto N° 006/2015 Ministerio Público Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°0863-2014 Consuelo de Jesús Rua Mesa y otros vs. Municipio de Santa Rosa de Osos Página : 2

PROCURADURÍA TERCERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

CONCEPTO No. 2015-006

SIAF: 2014-444156

Bogotá, enero 20 de 2015

Señores Magistrados:

H. CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A”

MAGISTRADO PONENTE: Dr. LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

E.S.D.

REFERENCIA : No. 0050012331000200202565 01 (0863-2014)

ACTOR : CONSUELO DE JESUS RUA DE AVENDAÑO Y

OTROS IDENTIFICACION : C.C. 22.064.672

DEMANDADO : MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS

ACCIÓN : NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

ASUNTO : SEGURO POR MUERTE CONCEJAL – ART-68 LEY 136

Procede esta Agencia del Ministerio Público, dentro de la oportunidad legal, a emitir el concepto de rigor en el proceso de la referencia, del cual conoce el Honorable Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, en virtud del recurso de apelación que la entidad accionada interpuso contra la sentencia del 15 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala de Descongestión-Subsección Laboral-Sala Primera de Decisión.

1. Problema Jurídico La presente controversia se contrae a determinar si la accionante y sus hijos en calidad de beneficiarios del extinto señor Heriberto de Jesús Avendaño tienen derecho a que el Municipio de Santa Rosa de Osos les reconozca y pague el seguro de muerte consagrado en el artículo 68 de la ley 136 de 1994..

2. Lo que se demanda

Los señores CONSUELO DE JESUS RUA MESA, RUTH JANET, LACIDES

DE JESUS, ANILBIA CELENY, NEICI MARIA, LIXANDER ELIUT, YOFAIDE MARIA, EDUIN FRANCLIN, DISNEY BIBIANCY, DUBER HERIBERTO y SOLANYI EUSLEY AVENDAÑO RUA, solicitan la nulidad de las resoluciones 007 del 15 de enero de 2002 que negó la petición en relación con el seguro de

muerte reclamado, y la 056 del 25 de febrero de 2002 que confirmó la decisión. Como restablecimiento del derecho solicitan que en calidad de cónyuge supérstite e hijos del extinto concejal del Municipio de Santa Rosa de Osos, HERIBERTO DE JESUS AVENDAÑO (q.e.p.d.), se le reconozca el seguro por muerte equivalente a 20 salarios mínimos mensuales que tenga fijado el Alcalde; sumas debidamente actualizadas.. Como fundamento de sus pretensiones, afirman que son la cónyuge supérstite e hijos del extinto señor HERIBERTO DE JESUS AVENDAÑO (q.e.p.d.), elegido como Concejal para el periodo comprendido entre el 1° de Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado – Concepto N° 006/2015 Ministerio Público Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°0863-2014 Consuelo de Jesús Rua Mesa y otros vs. Municipio de Santa Rosa de Osos Página : 3 enero de 2001 y el 31 de diciembre de 2003; quien se posesionó en el cargo el 2 de enero de 2001 y asistió regularmente a las sesiones del Concejo, hasta el 16 de junio de 2001, fecha de su deceso. La administración municipal, con base en una sentencia del Consejo de Estado, negó el reconocimiento del seguro de vida, porque el concejal falleció por causas naturales. Cita como normas vulneradas los artículos 65 y 68 de la ley 136 de 1994 y señala que los efectos de la sentencia citada por la administración es interpartes y que la ley creó el seguro para los concejales a cargo del municipio y sin

excepción alguna. Considera que se viola el principio de igualdad porque los municipios tienen la obligación de afiliar a todos los concejales sin restricción alguna y estos tienen derecho al seguro, cualquiera que sea su causa de muerte. Manifiesta que el fallo que se cita no hace tránsito a cosa juzgada, además que carece de alcance reglamentario de la ley contentiva del derecho subjetivo reclamado. Afirma que el municipio fue negligente, porque no se aseguró al concejal porque dos compañías lo consideraron arriesgado, pero olvidó que existían otras compañías o incluso se pudo tomar una póliza con una prima mayor o realizarse exclusiones en los riesgos cobijados.

3. Contestación de la demanda La entidad territorial accionada, mediante apoderado, contestó uno a uno los hechos de la demanda, oponiéndose a las pretensiones, porque el municipio cumplió con sus deberes, pero la aseguradora se negó al cubrimiento del concejal Avendaño, además así no se hubiese constituido la póliza la de muerte del señor Avendaño fue por causa natural y no como resultado de su actividad, que es precisamente el riesgo que se ampara en el seguro referido, tanto como lo han establecido la jurisdicción constitucional y la jurisdicción administrativa.

Propone las excepciones de “inexistencia de derecho: la muerte no fue resultado de su actividad como concejal” y “falta de legitimación en la causa por pasiva”, esta última porque no está dentro de las funciones del municipio expedir pólizas de vida, porque se constituyó la póliza de vida de grupos No.128977 de Suramericana de Seguros en la cual fueron incluidos los concejales titulares con

excepción del señor Avendaño por sus múltiples padecimientos de salud, por lo que cualquier responsabilidad que se derive de la negativa de incluir en la póliza debe ser radicada en cabeza de la aseguradora, no de la entidad territorial.

4. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Laboral de Descongestión, mediante la providencia objeto de alzada, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y condenó al Municipio de Santa Rosa de Osos a pagar a los demandantes a prorrata el seguro de vida reclamado, sumas debidamente indexadas hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia.

Para decidir hizo referencia el marco normativo y jurisprudencia del seguro de vida y salud de los concejales contenido en el artículo 68 de la ley 136 de 1994, entre otras la sentencia de su constitucionalidad C-043 de 2003, que a su vez cita la sentencia del Consejo de Estado-Sección primera del 8 de junio de 2000 expediente 5860 y sentencia T-073 de 2000, de donde infirió que el seguro de vida citado solo cubre las contingencias derivadas del ejercicio de las funciones como concejal, “es decir, que la póliza solo tendrá como cobertura los riesgos propios de la actividad que desempeña”, y la sentencia proferida por el Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado – Concepto N° 006/2015 Ministerio Público Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°0863-2014 Consuelo de Jesús Rua Mesa y otros vs. Municipio de Santa Rosa de Osos Página : 4 Consejo de Estado el 28 de septiembre de 2012 dentro del proceso

No.20001233100019990033601 (19119) en donde se dijo que la obligación de reconocer el seguro de vida es de las entidades territoriales incluso con ocasión de muerte natural y no por la función edilicia, si por negligencia no se ha adquirido en forma oportuna la póliza. El Tribunal consideró que “cuando de la falta de diligencia de la entidad territorial en cuanto a la consecución de la correspondiente póliza se trata, le asiste la obligación de reconocer el seguro previsto en el artículo 68 de la ley 136 de 1994, sin que intereses para que se cause este derecho y la correlativa obligación del Estado, determinar cuál fue la causa de la muerte. Como se observa, esta interpretación más reciente del Honorable Consejo de Estado, es más amplia, comprende más eventos de siniestro que la primera expuesta en el fallo del 2000, encontrando la Sala mayor afinidad con esta última postura del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.” En su sentir el Tribunal adujo que se está añadiendo un elemento restrictivo a un precepto que no lo consagra expresamente, imponiendo tal limitación o restricción por vía interpretativa a un derecho, decisión de la que se aparta y por ello accede a las pretensiones de la demanda, por encontrar mayor afinidad con la ratio decidendi de la sentencia del 2012 proferida por el .máximo órgano de lo contencioso administrativo, en la cual se estimó que el derecho al seguro de vida se causa aún cuando la muerte ocurre por causas naturales.

5. El recurso de apelación El apoderado del municipio demandado interpuso recurso de apelación, en

el que manifiesta que la interpretación del fallador de primera instancia es equivocado y se aparta de los antecedentes jurisprudenciales contenidos en las sentencias con radicado 8001-23-31-000-2000-00344-02 (23469) del Consejo de Estado y las sentencia T-073 de 2002 y C-043 de 2003 de la Corte Constitucional, que señalan que la finalidad del seguro fue la de cubrir el riesgo de muerte por las actividades relacionadas con el ejercicio del cargo. Afirma que en el presente caso no se demostró que la muerte del concejal se originó por circunstancias relacionadas con el servicio y por causas no naturales, tal como la jurisprudencia última lo exige en aplicación al artículo 68 de la ley 136 de 1994 y considera que no era suficiente acreditar ante la aseguradora la existencia del respectivo contrato, sino probar los requisitos que exige el ordenamiento. Solicita se revoque la decisión y se denieguen las pretensiones.

6. Audiencia de Conciliación De conformidad con lo dispuesto en el artículo 70 de la ley 1395 del 12 de julio de 2010 que adicionó el artículo 43 de la ley 640 de 2001, el 13 de agosto de 2013, se celebró la audiencia de conciliación judicial, la cual se declaró fallida, por ausencia de ánimo conciliatorio entre las partes (fl.166).

7. Los alegatos de conclusión Las partes guardaron silencio.

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8. Análisis Probatorio y caso concreto Revisado el expediente, se establece que el señor HERIBERTO DE JESUS AVENDAÑO:  Fue elegido Concejal del Municipio de Santa Rosa de Osos, para el periodo de 2001 a 2003, cargo del que tomó posesión el 2 de enero de 2001;  Falleció el día 16 de julio de 2001, por causa natural, según consta en el certificado de defunción No.1158841 (fl.43)  El concejal fallecido no fue incluido en la póliza vida grupo No.128977 contratada por el Municipio Santa Rosa de Osos, por los padecimientos previos a la contratación del seguro “Diabetes Mellitus descompensada”, según consta en la comunicación de la aseguradora Suramericana de Seguros de fecha 4 de abril de 2001 y certificación del 5 de julio de 2001. (fls.47-48 y 93 a 95)  Los demandantes en calidad de cónyuge supérstite e hijos del concejal fallecido, según se desprende de los documentos aportados que así lo acreditan (registro civil de matrimonio y registros civiles de nacimiento), solicitaron a la administración municipal el pago del seguro de vida con base en el artículo 68 de la ley 136 de 1994, el que fue negado por los actos administrativos demandados, al considerar que la causa de muerte no tuvo como origen su desempeño como edil de la municipalidad y no fue incluido en la póliza por causas ajenas a la misma.

Visto lo anterior y teniendo en cuenta que el debate litigioso se centra en la solicitud hecha al Municipio de Santa Rosa de Osos, por parte de los beneficiarios del extinto señor HERIBERTO DE JESUS AVENDAÑO (q.e.p.d.), para el reconocimiento del seguro por muerte que trata el artículo 68 de la ley 136 de 1994, considera esta Agencia del Ministerio Público que la sentencia apelada debe ser revocada para en su lugar denegar las pretensiones de la demanda, con base en las siguientes consideraciones. El seguro de vida que se reclama, fue creado para los concejales, por la Ley 136 de 1994, con el fin de cubrir algunas contingencias que pudieran ocurrir a los ediles durante la prestación de sus servicios al municipio.

La norma dispone textualmente: “Artículo 68º.- Seguros de vida y de salud. Reglamentado parcialmente por el Decreto Nacional 3171 de 2004. Lo concejales tendrán derecho durante el período para el cual han sido elegidos, a un seguro de vida equivalente a veinte veces del salario mensual vigente para el alcalde, así como a la atención médico-asistencial a que tiene derecho el respectivo alcalde.

Para estos efectos, los concejos autorizarán al alcalde para que se contrate con cualquier compañía de seguros legalmente autorizada, el seguro previsto en este artículo.” Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado – Concepto N° 006/2015 Ministerio Público Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°0863-2014 Consuelo de Jesús Rua Mesa y otros vs. Municipio de Santa Rosa de Osos

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No cabe duda para esta Agencia Fiscal, que en el presente caso, existe un claro precedente constitucional respecto al fin perseguido por el legislador cuando se estableció dicho seguro, contenido en la sentencias T-802 de 19981, T-073 de 20022 y C-043 de 20033, que en honor a la brevedad no se citan, pero que claramente establecieron que este fue el de cubrir el riesgo derivado por el ejercicio del cargo o de las circunstancias relacionadas con el servicio. Y jurisprudencialmente también ha sido reiterada la tesis en el Consejo de Estado, en tal sentido, que inició con la sentencia proferida en la Sección Primera el 8 de junio de 2000 dentro del expediente 5860 C.P. doctora Olga Navarrete Barreto, que señaló que el seguro tiene por objeto cubrir el riego de muerte y retribuir la función de los concejales, pero solamente cuando tal riesgo está vinculado a la prestación del servicio, criterio citado en la providencia que se relaciona por el apoderado del municipio apelante, proferida el 14 de marzo de 2013, por la Sección Tercera, dentro del proceso No.8001-23-31-000-200000344-02 (23469), C.P. doctor Mauricio Fajardo Gómez, donde se adujo que la cobertura opera cuando el riesgo está vinculado a la prestación del servicio, tesis recientemente reiterada por la Sección Segunda en la sentencia del 13 de febrero de 2014, proferida dentro del proceso No.20001-23-31-000-2004005547-01 (1672-12), C.P. doctor Alfonso Vargas Rincón, en donde si bien se

examinó dicho seguro reclamado por los beneficiarios de un Alcalde con base en el artículo 87 de la ley 617 de 2000, que hizo extensivo dicho seguro de vida de los Concejales a los burgomaestres, afirmó que: “El seguro de vida reclamado fue creado inicialmente para los concejales, mediante la Ley 136 de 1994, con el fin de cubrir algunas contingencias que pudieran ocurrir a los ediles durante la prestación de sus servicios al municipio. En efecto, el artículo 68 dispone textualmente: (…) Posteriormente, este beneficio se implementó para Alcaldes en la Ley 617 de 2000, artículo 87, con el fin de amparar y brindar un respaldo económico a los familiares en caso de fallecimiento durante el periodo para el cual hubiesen sido elegidos, pues al igual que los concejales municipales, el Alcalde corre el mismo riesgo que conlleva el ejercicio del cargo. 1 “Antes de entrar a resolver, es necesario estudiar la razón de ser de los seguros de vida y de salud que, en favor de los concejales municipales, consagra la Ley 136 de 1994. En primer lugar, éstos tienen como objetivo el cubrimiento de algunas contingencias que pueden ocurrir al concejal mientras se encuentra prestando servicios al municipio, lo cual equivale a la determinación del legislador de amparar su salud y de brindar un respaldo económico a sus familiares en caso de que fallezcan. De otra parte, estos seguros constituyen una forma de compensar parcialmente los servicios prestados por quienes desempeñan la función de Concejal. (…)” 2 “Participa cabalmente esta Sala de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, del análisis y conclusión a la

que llegó el H. Consejo de Estado en la sentencia ante citada, en cuanto a que el seguro de vida previsto en la Ley 136 de 1994 para los Concejales Municipales, es una prerrogativa que se le confiere a éstos “inherente al ejercicio del cargo y, por ende, sólo puede tener como cobertura los riesgos relacionados con la actividad que desempeñan”, por las precisas y puntales razones que allí se consignaron, a las que nada tiene que agregar.” 3 “13. De todo lo anterior se concluye que la finalidad que persiguió el legislador al conceder a los concejales el seguro de vida y de atención médica a que se refieren las normas bajo examen, fue doble: de un lado, retribuir de esta manera los servicios efectivamente prestados por los concejales, y de otra, cubrir los riesgos de muerte o de necesidad de atención médica que sean “inherentes al ejercicio del cargo”, o que estén “relacionados con la actividad que desempeñan” los concejales .“ Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado – Concepto N° 006/2015 Ministerio Público Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°0863-2014 Consuelo de Jesús Rua Mesa y otros vs. Municipio de Santa Rosa de Osos Página : 7 El seguro de vida, en consecuencia, tiene como objeto cubrir el riesgo de muerte pero solamente cuando tal riesgo está vinculado a la prestación del servicio4. Y si bien es cierto, en alguna sentencia existió un criterio menos restrictivo, que fue la que tomó en cuenta el Tribunal de primera instancia, esta Agencia Fiscal no lo comparte y considera que para tener derecho al cobro del seguro de

vida, consagrado en el artículo 68 de la ley 136 de 1994, el deceso debe tener como origen el desempeño de sus funciones como concejal, es decir, una causa inherente al ejercicio de su cargo y no otra diferente, ya que se deslegitima el fin que tuvo el legislador al crear dicho derecho. Descendiendo al caso concreto, están probados claramente dos hechos, primero que el señor HERIBERTO DE JESUS AVENDAÑO, al momento de su muerte estaba excluido de la póliza vida de grupo 128977 que el Municipio de Santa Rosa de Osos había contratado, por factores médicos de selección5 y segundo, que la causa de muerte fue de origen natural (falla renal) causada según consta en el registro de defunción y así lo reconoce la parte actora. Así las cosas, si bien es cierto para el 16 de julio de 2001, el extinto concejal del Municipio de Santa Rosa de Osos, no estaba cubierto por una póliza de seguro de vida en los términos del artículo 68 de la ley 136 de 1994, razón por la cual, en el evento de una muerte originada en razón a la prestación del servicio, entraría a responder la entidad territorial, en el presente caso, no está llamada a responder como quiera que la causa de la muerte del citado edil fue natural, evento que no daría origen al reclamo del citado seguro por parte de sus beneficiarios en consonancia con el espíritu del legislador y la consolidada tesis constitucional y jurisprudencial sobre el tema. Además de verificar que el tema del derecho a la igualdad fue ampliamente examinado por la Corte Constitucional en la sentencia C-043 de 2003, luego

ninguna infracción a este derecho se deriva en el examen del presente caso. En consecuencia, se solicitará que se revoque la sentencia. CONCEPTO Por lo anterior, esta Procuraduría Tercera Delegada, con base en las consideraciones expuestas en este concepto, solicita respetuosamente al H. Consejo de Estado – sección segunda – subsección “A”, que REVOQUE la sentencia apelada y en su lugar se denieguen las pretensiones de la demanda. 4 En el este caso, la Sección Tercera del Consejo de Estado decidió la apelación interpuesta por el Municipio de San Luis - Tolima - respecto de la sentencia proferida el Tribunal Administrativo del Tolima. Esta última Sentencia había declarado la nulidad del acto administrativo que había negado a la viuda y al menor hijo de un concejal suplente el seguro de vida a que se refieren los artículos 65, 68 y 69 de la Ley 136 de 1994. Dicho concejal suplente había fallecido mientras cubría una vacancia temporal. El fallo del Tribunal, como se dijo, había declarado la nulidad del referido acto que denegaba el seguro de vida y ordenado el reconocimiento y pago del mismo a los demandantes. El Consejo de Estado consideró que, en virtud del principio de igualdad, el mencionado seguro no podía cobijar únicamente a los concejales suplentes que cubrían faltas permanentes, sino que debía extenderse a quienes suplían faltas temporales. No obstante, agregó que los riesgos amparados por la respectiva póliza sólo eran los vinculados al ejercicio de la función pública. Como el concejal fallecido había muerto por causas ajenas a tal función (infarto del

miocardio), no procedía la cobertura en ese caso. En tal virtud, se revocó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima. 5 Diabetes mellitus descompensada Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado – Concepto N° 006/2015 Ministerio Público Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°0863-2014 Consuelo de Jesús Rua Mesa y otros vs. Municipio de Santa Rosa de Osos Página : 8 De los Señores Consejeros,

CRISTINA GRUESO SANCHEZ

Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado

CGS/NLLC.-