PGN - SENA - Contribuciones parafiscales

Procurador General 1 Bogotá, D. C., julio 19 de 2004 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º y 2º

(parciales) de la Ley 848 de 2003, “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º. de enero al 31 de diciembre del 2004”.

Demandante: CAMPO ELÍAS CRUZ BERMÚDEZ

Magistrado Sustanciador: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL

Proceso No. D-5190 Concepto No. 3626 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de la Carta Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano CAMPO ELIAS CRUZ BERMÚDEZ quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6, y 242, numeral 1 de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad de los artículos 1º y 2º de la Ley 848 de 2003 que, en su orden, fijan los cómputos del presupuesto de rentas y recursos de capital del tesoro de la Nación, y establecen las apropiaciones para atender los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública del Presupuesto General de la Nación durante la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2004.

1. Planteamientos de la demanda

Procurador General 2 El ciudadano Cruz Bermúdez considera que las disposiciones acusadas al no incluir la suma de $1.086.511.600,oo correspondiente a los ingresos parafiscales propuestos por el SENA en el anteproyecto de presupuesto anual de ingreso y gastos para la vigencia fiscal de enero 1 a 31 de diciembre de 2004, desconoce los artículos 1, 4, 6, 123, 151, 189, 334, 352 y 366 de la Carta Política en armonía con los artículos 1, 2, 11, literal a), 29, 34, literal a), y 47 del Decreto 111 de 1996, las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, los artículos 2, 3, 4, 32 y 49 de la Ley 119 de 1994 y el Acuerdo 00008 de abril 17 del Consejo Directivo Nacional del SENA, por las siguientes razones: 1.1. Los recursos parafiscales son recursos autónomos que deben acomodarse a lo dispuesto en los artículos 29 y 47 del Decreto 111 de 1996; por ende la ley anual de presupuesto debe incluir en los aportes parafiscales el valor neto especificado por las entidades que realizan el anteproyecto de presupuesto para la vigencia fiscal respectiva, sin que puedan ser cambiados, manipulados o reducidos por el Gobierno Nacional. 1.2. Cada entidad pública presenta su proyecto de presupuesto de acuerdo con sus funciones y actividades, por ende los rubros presupuestales de los recursos parafiscales ingresan al proyecto general del presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones sólo para que se registre la estimación de su cuantía y sin que el Gobierno

Nacional pueda orientarlos a planes y programas de desarrollo diversos a los propuestos por las entidades que administran los recursos parafiscales. 1.3. El Gobierno Nacional en la ley acusada se abstuvo de incluir la suma de $1.086.511.600,00 que era la proyectada por el SENA en el anteproyecto de presupuesto, y en su lugar redujo el monto de parafiscal al valor de $ 573.362.883,00. Procurador General 3 1.4. El SENA al elaborar el proyecto de presupuesto de la entidad para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2004 cumplió en estricto orden las pautas jurídicas señaladas en los artículos 9º. literal e) y 32 de la Ley 119 de 1994 y en los artículos 30, 31 y 34 del Acuerdo 00008 del 17 abril del Consejo Directivo Nacional del SENA, así que debió incluirse en la ley anual de presupuesto el total de ingreso proyectados en el anteproyecto. 1.5. De conformidad con lo normado en el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, las rentas parafiscales del SENA quedan excluidas del tratamiento general dado a los demás recursos de que tratan los artículos 76 y 77 del precitado decreto. 1.6. Ninguna motivación ideológica, filosófica, política o económica se puede esgrimir para reducir los ingresos parafiscales. 1.7. El gobernante tiene que posibilitar a sus gobernados sus deberes, derechos y libertades en lugar de crear un clima distante de los contenidos democráticos y participativos del régimen constitucional vigente, como el

privar de educación a los sectores más pobres de la población, a quienes fundamentalmente va dirigida la formación integral gratuita del SENA, en desarrollo de los recursos parafiscales que recibe de los empresarios y trabajadores del país.

2. Problema Jurídico Le corresponde al Ministerio Público establecer si el legislador incurrió en una omisión legislativa al no incluir en la Ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2004 la suma de $ 1.086.511.600,oo correspondiente a los ingresos parafiscales propuestos por el SENA en el anteproyecto de presupuesto anual de ingreso y gastos para la vigencia fiscal aludida.

Procurador General 4 Al respecto, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente:

3. Una parte del patrimonio del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA está conformado por contribuciones parafiscales.

Procurador General 5 La Carta Política en los artículos 150 numeral 12 y 338 habilita al Congreso de la República para establecer excepcionalmente contribuciones parafiscales. El artículo 29 del Decreto 111 de 1996, por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto Orgánico del Presupuesto, define en su artículo 29 las contribuciones parafiscales como gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. La Corte Constitucional ha precisado que las contribuciones

parafiscales se consideran intermedias entre las tasas y los impuestos, por las siguientes razones:

1. El pago de las tasas queda a discreción del virtual beneficiario de la contrapartida que genera, mientras que la contribución es obligatoria y no genera una contraprestación directa y equivalente por parte del Estado.

2. El recaudo de los impuestos comporta un beneficio de carácter general, mientras que la contribución ofrece una contrapartida al grupo gravado.

3. La contribución parafiscal a diferencia del impuesto tiene una determinada afectación y no entra a engrosar las sumas del Presupuesto General de la Nación (sentencias C04 de 1993, C-40 de 1993).

Procurador General 6 Ahora bien, la Ley 119 de 1994, por la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, establece en su artículo 30 numeral 4º. que su patrimonio estará conformado por los aportes de los empleadores para la inversión en el desarrollo social y técnico de los trabajadores, recaudados por las cajas de compensación familiar o directamente por el Sena. Y en su artículo 32 dispone que el Sena acopiará la totalidad de los recursos de la entidad para destinarlos al desarrollo de sus objetivos y funciones, en cumplimiento estricto de su misión de formación profesional integral. Así las cosas, las disposiciones anteriores consagran de manera expresa las contribuciones parafiscales que percibe el Sena, pues no otra cosa son los aportes de los empleadores a que se refiere el artículo 30 numeral 4.

4. En la Ley 848 de 2003 se presenta una omisión legislativa

porque no se incluyó la totalidad del monto de las contribuciones parafiscales presupuestadas en el preproyecto de presupuesto elaborado por el Sena Al revisar el trámite que se surtió para aprobar la Ley 848 de 2003 se observa que el anteproyecto de presupuesto para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2004 elaborado por el SENA no fue tenido en cuenta, lo que genera una omisión legislativa que debe ser subsanada por el Congreso de la República. En efecto, de la documentación que hace parte del expediente se evidencia que el Sena presentó en el anteproyecto de presupuesto anual de ingreso y gastos para la vigencia fiscal de enero 1 a 31 de diciembre de 2004 la suma de $ 1.086.511.600, oo correspondiente a los ingresos parafiscales y en la Ley 848 de 2003, por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º. de enero al 31 de diciembre de 2004, la suma antes citada fue reducida al valor de $ 573.362.883,00. Procurador General 7 Al revisar el trámite de la Ley 848 de 2003 se observa que en el proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional al Congreso de la República el monto de las contribuciones parafiscales correspondientes al SENA se presupuestaron en la suma de $ 573.362.883,00 (Gaceta del Congreso No. 447 del 29 de agosto de 2003, página 56), sin que en la exposición de motivos se hiciera alusión alguna a las razones por las cuales se disminuyó

la cifra que el Sena presentó en el preproyecto de presupuesto. Adicionalmente se observa que durante los debates que se surtieron en el Congreso tanto en Comisión como en las plenarias el asunto no fue objeto de discusión y por ende, la suma propuesta por el Gobierno Nacional fue aprobada. Esta reducción en el monto de las contribuciones parafiscales que presentó el Sena en el preproyecto de presupuesto desconoce lo dispuesto en el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 que prescribe que “Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía”. En este sentido la Corte Constitucional en la sentencia C-1379 de 2000 ha destacado que las contribuciones parafiscales -según la Ley Orgánicano hacen parte del Presupuesto sino apenas constituyen punto de referencia formal que se registra con miras a su cuantificación, y el hecho de que el Gobierno Nacional reduzca su monto implica una limitación en la autonomía que en esta materia tienen las juntas y consejos directivos de las entidades que las administran. Procurador General 8 Así las cosas, las normas acusadas al no incluir el total del monto de las contribuciones fiscales presentada por el Sena en el preproyecto de presupuesto dan lugar a una omisión legislativa que vulnera la Carta Política en los artículos 150 numeral 12 y 338 en armonía con el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 el cual por ser norma orgánica del presupuesto nacional es parámetro de control de constitucionalidad en

materia presupuestal, y como tal observada al momento de elaborar la ley anual de presupuesto. En este orden de ideas, se solicita a la Corte Constitucional que inste al Congreso de la República para que subsane la omisión legislativa que presenta la Ley 848 de 2003 en sus artículos 1º y 2º, adicionando la suma de las contribuciones parafiscales presupuestadas para el Servicio Nacional de Aprendizaje, en la cuantía presentada en el preproyecto de presupuesto.

5. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación (E) solicita a la Corte Constitucional declarar INEXEQUIBLES los artículos 1º y 2º de la Ley 848 de 2003, en lo referente al monto de las contribuciones parafiscales del Sena, y, por ende, que exhorte al Congreso de la República para que corrija la omisión legislativa en la que incurrió al tramitar dicha ley.

Señores Magistrados, CARLOS ARTURO GÓMEZ PAVAJEAU Procurador General de la Nación (E) SPTB/CPOB/ncdem