PGN - SENADORES - Límites

Procurador General 1 Bogotá, D.C., julio 14 de 2004 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad parcial contra el parágrafo 1 del artículo 7 de la Ley 678 de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”.

Actora: MARCELA ADRIANA RODRÍGUEZ GÓMEZ

Magistrado Sustanciador: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

Expediente No. D-5208 Concepto No. 3624 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por la ciudadana MARCELA ADRIANA RODRÍGUEZ GÓMEZ, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6, y 242, numeral 1, de la Carta Política, ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad parcial del parágrafo 1 del artículo 7 de la Ley 678 de

2001. A continuación se subraya el aparte acusado: “Artículo 7. Jurisdicción y competencia. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de la acción de repetición. ... (...) “Parágrafo 1. Cuando la acción de repetición se ejerza contra el Presidente o el Vicepresidente de la República, o quien haga sus

veces, Senadores y Representantes, Ministros del despacho, directores de departamentos administrativos, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Defensor del Pueblo, Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo Superior de la Judicatura, de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, de los Tribunales Administrativos y del Tribunal Penal Militar, conocerá privativamente y en única instancia la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. ...” Procurador General 2

1. Planteamientos de la demanda Para la ciudadana Rodríguez Gómez el aparte acusado del parágrafo 1 del artículo 7 de la Ley 678 de 2001 transgrede los artículos 133 y 185 de la Constitución Política, por cuanto: 1.1. La disposición demandada, al incluir a los Senadores y Representantes dentro del grupo de personas contra quienes se puede ejercer la acción de repetición, infringe el artículo 133 de la Carta Política, puesto que los congresistas actúan en representación del pueblo, consultando la justicia y el bien común, razón por la cual su conducta no puede hacer mal, y por ende, no podría originar un perjuicio que derive en una repetición contra ellos por parte del Estado. 1.2. La norma acusada, al establecer que los Senadores y Representantes pueden ser sujetos pasivos de la acción de repetición, contraría lo señalado por el artículo 185 constitucional, ya que de acuerdo con dicha norma superior tales funcionarios en el ejercicio de sus funciones no son responsables ante ninguna jurisdicción, salvo en el tema disciplinario,

contenido en el respectivo reglamento del Congreso de la República. 1.3. Las decisiones del Congreso se toman como órgano colegiado, bien sea en el Senado de la República o en la Cámara de Representantes, por lo que no es posible que una institución organizada de dicha manera, pueda desplegar una conducta dolosa o gravemente culposa que ocasione perjuicios que deban ser resarcidos por el Estado.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público establecer si el aparte acusado del parágrafo 1 del artículo 7 de la Ley 678 de 2001, al estipular como sujetos pasivos de la acción de repetición a los Senadores de la República y a los

Procurador General 3 Representantes a la Cámara, vulnera lo dispuesto por los artículos 133 y 185 de la Constitución Política. Sobre el particular, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente:

3. El aparte acusado del parágrafo 1 del artículo 7 de la Ley 678 de 2001, al establecer como sujetos pasivos de la acción de repetición a los Senadores de la República y a los Representantes a la Cámara, no vulnera los principios de justicia y bien común que orientan la representación popular, consagrada en el artículo 133 de la Carta Política, y mucho menos transgrede la inviolabilidad parlamentaria, contemplada en el artículo 185 ibídem 3.1. Para la ciudadana Rodríguez Gómez la disposición acusada, al incluir a los Senadores y Representantes como sujetos pasivos de la acción de repetición, transgrede los principios de justicia y bien común que orientan la representación popular, consagrados en el artículo 133 constitucional,

puesto que bajo lo señalado por dicha norma fundamental, la conducta de los congresistas, al ser representantes del pueblo, no puede ser mala, por lo que en consecuencia no podría ocasionar ningún perjuicio. A su vez, manifiesta que el circunscribir a los Senadores y Representantes dentro del grupo de personas contra quienes se puede ejercer la acción de repetición, contraría la inviolabilidad parlamentaria, consagrada en el artículo 185 de la Carta Política, ya que los congresistas en el ejercicio de sus funciones no son responsables ante ninguna jurisdicción, salvo en el tema disciplinario, contenido en el respectivo reglamento del Congreso de la República. Por último, señala que las decisiones del Congreso se toman como órgano colegiado, lo cual impediría la realización de conductas dolosas o gravemente culposas que impliquen una repetición del Estado. Procurador General 4 3.2. En primer lugar y a título introductorio, debe señalarse que la figura de la inviolabilidad parlamentaria no es nueva ni extraña al Ordenamiento Constitucional Colombiano, puesto que dicha institución ya había sido reconocida y consagrada por Constituciones anteriores a la Carta de 1991. En igual sentido, la inviolabilidad parlamentaria ha sido estudiada y reconocida por el derecho comparado, siendo totalmente aceptada por los ordenamientos de las democracias constitucionales, tales como el de España, Estados Unidos, Francia, México y Argentina, entre otros, los cuales contemplan dicha figura bajo un mismo sentido: los congresistas no pueden ser investigados, ni detenidos, ni juzgados, ni condenados, por los votos u opiniones que hayan formulado en el ejercicio de sus

funciones. 3.3. Así mismo, la inviolabilidad parlamentaria ha sido objeto de estudio tanto por la jurisprudencia como por la doctrina, las cuales se han encargado de fijarle ciertas características propias, por ejemplo las señaladas por la Corte Constitucional, en sentencia SU-047 de 1999, y entre las que se encuentran: 3.3.1. Ser una garantía institucional en favor del Congreso y de la democracia, y no un privilegio personal del senador o del representante como tal, razón por la cual no puede ser renunciada por su titular, y en un proceso judicial el juez debe tomarla de oficio, por tratarse de un asunto de interés público, así ésta no sea alegada por el congresista. 3.3.2. La inviolabilidad es perpetua, es decir, que el parlamentario escapa a cualquier persecución judicial por sus votos y opiniones, incluso después de que ha cesado en sus funciones. 3.3.3. La inviolabilidad parlamentaria genera una irresponsabilidad jurídica general, por cuanto el congresista no sólo escapa a las Procurador General 5 persecuciones penales sino también a cualquier eventual demanda de naturaleza civil por los votos u opiniones que emita en el ejercicio de sus funciones. 3.4. Ahora bien, para este Despacho, la ciudadana Rodríguez Gómez parte de una concepción errada de lo que es la inviolabilidad parlamentaria, ya que la extiende a todas las actuaciones que puedan ser desempeñadas por los congresistas en el ejercicio de sus funciones, lo cual no es correcto, puesto que dicha figura, tal y como está planteada por la Constitución Política, posee determinados límites que le establecen un marco de acción.

En dicho sentido, el artículo 185 de la Constitución Política señala que: “Art. 185.-Los congresistas serán inviolables por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio del cargo, sin prejuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo.” (se subraya fuera de texto). Bajo el anterior contexto, se llega a la inequívoca conclusión de que la inviolabilidad parlamentaria, también conocida como irresponsabilidad parlamentaria, es una garantía institucional que se limita a cubrir única y exclusivamente los votos y opiniones emitidos en el ejercicio del cargo, es decir, que las actuaciones de los congresistas que no se circunscriban dentro del concepto de voto u opinión no podrán estar amparadas por dicho principio de inviolabilidad. En este orden de ideas, debe señalarse que los congresistas no solamente cumplen sus funciones emitiendo votos y opiniones, por lo que las actuaciones desarrolladas en formas distintas a éstas, verbigracia las actuaciones administrativas, en caso de causar un daño en detrimento del patrimonio del Estado, necesariamente han de ser objeto de la acción de repetición o del llamamiento en garantía en aras a recuperar la suma de Procurador General 6 dinero que el Estado haya pagado, una vez demostrado que dicho servidor actúo con dolo o culpa grave en los términos del artículo 90 de la Constitución Política. Así mismo, si un congresista agrede físicamente a otro dentro del recinto del Congreso, lo mismo que si lanza una opinión personal que nada tenga que ver con sus funciones como parlamentario o si causa daños y perjuicios a una persona con su vehículo oficial, no estará cubierto en

dichas actuaciones por el manto de la inviolabilidad parlamentaria, puesto que las mismas no se ajustan al marco conceptual planteado por la Constitución Política, razón por la cual, se podrán ejercer en contra de él todas las acciones pertinentes, pudiendo el Estado repetir en contra de dicho congresista por los perjuicios que éste haya tenido que resarcir. Recordemos, que la acción de repetición se constituye en una herramienta de la administración, que persigue que los servidores públicos no se aparten de su objetivo principal, que no es otro que el de servir al Estado y a la comunidad en la forma establecida en el ordenamiento jurídico, especialmente bajo el cumplimiento de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, establecidos para la función pública por el artículo 209 constitucional. En dicho sentido, la acción de repetición encuentra su sustento en el concepto de responsabilidad, establecido en el artículo 6 de la Carta Política, resultando razonable y proporcionado que el legislador haya incluido a los congresistas, pues la inviolabilidad parlamentaria no implica que éstos de manera individual no puedan tomar determinaciones, en forma distinta a votos y opiniones, que puedan ser objeto de acción de repetición, contrario a lo señalado por la actora con relación a que todas las decisiones del Congreso son colegiadas. Procurador General 7 También, vale la pena manifestar que, si bien, la inviolabilidad parlamentaria sólo cobija los votos y opiniones de los congresistas en ejercicio del cargo, y no otras actuaciones, la Carta Fundamental no hace distinción alguna entre dichos votos y opiniones, siempre y cuando los

mismos sean dados en ejercicio de las funciones de congresista, cualquiera que éstas sean, pues lo que se pretende es proteger en forma general la libertad e independencia del Congreso, siendo natural que la inviolabilidad parlamentaria se proyecte a todas las funciones constitucionales que desarrollan los senadores y representantes. Así las cosas, lo argumentado por la ciudadana Rodríguez Gómez resulta inadecuado y excesivo, en la medida que pretende extender dicha garantía institucional a todas las conductas y actuaciones que puedan desempeñar los congresistas, lo cual no se traduciría en otra cosa que en una inmunidad totalmente inconveniente e injustificada que sólo daría muestras de impunidad. 3.5. Cosa distinta ocurre con la inviolabilidad parlamentaria, tal y como la señala la Constitución Política, la cual plantea unos límites coherentes con la finalidad perseguida, la cual es que los representantes del pueblo, en este caso los Senadores y Representantes, puedan emitir libremente sus votos y opiniones, cumpliendo el mandato constitucional de consultar la justicia y el bien común, señalado en el artículo 133 constitucional, sin temor a eventuales represalias o retaliaciones jurídicas. En este sentido, dicha figura se convierte en un elemento consustancial de las democracias constitucionales y en la manifestación expresa del principio de separación de poderes y de la soberanía popular, ya que a través de ella, se garantiza la independencia del Congreso de la República, evitando la injerencia del poder público cuando los parlamentarios ejerzan sus respectivas funciones, y a su vez, permite que tales representantes

Procurador General 8 populares gocen de las garantías necesarias para expresar, con la mayor libertad posible, sus pareceres y sus votos. Por lo anterior, no entiende el Ministerio Público la razón por la cual la ciudadana Rodríguez Gómez considera que la norma acusada, al señalar dentro del grupo de sujetos pasivos de la acción de repetición a los Senadores y Representantes, infringe los principios de justicia y bien común que deben orientar la representación popular, pues tal y como lo indica el artículo 133 constitucional “los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común, pero una cosa es el deber ser y cosa distinta el ser, si bien la Cata Política señala a estos dos principios como orientadores de la representación popular, ello no es garantía de que todas las actuaciones de los parlamentarios habrán de sujetarse a los mismos, ni que todas sus actuaciones sean buenas, y por lo tanto no ocasionen perjuicio alguno. Para este Despacho la inviolabilidad parlamentaria, con los límites y condiciones que le impone la Constitución, resulta lógica para asegurar un debate democrático, libre y participativo en el Congreso, pues la pretensión de extender la garantía institucional de la inviolabilidad a campos distintos del voto y las opiniones, por las consideraciones anteriormente señaladas, no se adecua a las razones de necesidad y justicia que fundamentan dicha figura. 3.6. Por todo lo anterior, debe concluirse indicando que la inviolabilidad parlamentaria no es una figura ilimitada ni excesiva, por el contrario, tiene

un marco de acción que se deduce de la misma Carta Fundamental (opiniones y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones), el cual responde al objetivo de representar al pueblo de la mejor manera posible, atendiendo la justicia y el bien común. Procurador General 9

4. Conclusión El Procurador General de la Nación (E) solicita a la Corte Constitucional declarar la EXEQUIBILIDAD del aparte demandado del parágrafo 1 del artículo 7 de la Ley 678 de 2001, por los aspectos aquí analizados.

Señores Magistrados, CARLOS ARTURO GÓMEZ PAVAJEAU Procurador General de la Nación (E) SPTB/J.E.B.I./ncdem.