PGN - SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL - Estableció la relación entre derecho de asoci

NULIDAD SIMPLE-Contra Actos del Ministerio del Trabajo en el Departamento del Tolima en proceso de negociación colectiva DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Normas que enmarcan la libertad sindical y la negociación colectiva/DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Alcance SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Estableció la relación entre derecho de asociación y libertad sindical LIBERTAD SINDICAL-Alcance/LIBERTAD DE ASOCIACION SINDICALAlcance/LIBERTAD SINDICAL-No tiene carácter absoluto ORGANIZACIONES SINDICALES-La Ley determinó que no puede haber más de una subdirectiva o comité en un mismo municipio CONSTITUCION POLITICA-Garantizó el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales SINDICATOS-Funciones según la ley SUBDIRECTIVAS Y COMITES SECCIONALES DE SINDICATO-No puede existir más de uno por municipio según jurisprudencia constitucional FALLO-Es pertinente declarar la nulidad de los actos acusados

Demandante: Caja de Compensación Familiar de Fenalco TolimaComfenalco

Demandado: Ministerio de Trabajo

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PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Concepto No. 249 E2019-619103 Bogotá, D. C, 5 de noviembre de 2019 Doctor Carmelo Perdomo Cuéter

Consejero ponente Sección SegundaSubsección “B” Consejo de Estado

E. S. D.

Referencia: Expediente No. 110010324000201300429 00

No Interno: 1053-2014

Demandante: Caja de Compensación Familiar de Fenalco Tolima –

Comfenalco

Demandado: Ministerio de Trabajo Acción: Nulidad simple-Ley 1437

Asunto: Alegato de conclusión Procede esta Agencia del Ministerio Público a emitir el concepto en el proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES El demandante en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicitó al Consejo de Estado se declare la nulidad de la Resolución N°000393 del 27 de agosto de 2012, suscrita por el Coordinador del Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia, Control y Resolución de Conflictos del Ministerio del Trabajo en el Departamento del Tolima, a través de la cual se “…resuelve una investigación administrativa laboral…” y se conmina a la Caja deCompensaciónFamiliarComfenalco Tolima, a iniciar sin dilaciones las conversaciones con la Organización Sindical SINALTRACAF, Junta Directiva Seccional Ibagué, con ocasión al pliego de peticiones presentado el 06 de diciembre de 2010; solicita además, la nulidad de la Resolución N°000464 del 09 de octubre de 2012 “Por medio de la cual se resuelven tres recursos de reposición y se conceden tres recursos de apelación”; y la nulidad de la Resolución

N°000510 del 26 de octubre de 2012 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación”, considera el apoderado de la entidad demandante, que el Ministerio de Trabajo, al conminar a la Caja de Compensación Familiar Comfenalco-Tolima a iniciar la etapa de conversaciones directas sobre el pliego de peticiones presentado por la organización sindical, desconoció que la jurisdicción ordinaria laboral, no había definido el conflicto suscitado por la coexistencia de dos juntas directivas de la misma

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E2019-619103 Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 3 subdirectiva y que a pesar que el Juzgado Primero Adjunto Laboral del Circuito de Ibagué, “…resolvió declarar la nulidad de la elección de la Directiva seccional de la organización sindical SINALTRACAF en sentencia del 15 de febrero de 2011, no es menos cierto, que dicha decisión fue impugnada ante la Sala Laboral del Distrito Judicial de Ibagué sin que a la fecha se haya desatado el citado recurso de alzada…” 1.1 HECHOS El demandante relaciona los siguientes hechos: 1) El 4 de marzo de 2010, previa convocatoria, la Asamblea General de la Organización Sindical SINALTRACAF eligió nueva junta directiva, designando como representante legal a la señora Darcy Yaneth Huerfia Moreno, la elección

de la nueva junta Directiva fue notificada al Ministerio de Trabajo Territorial Tolima y a la Dirección Administrativa de la Caja de Compensación. 2) El 6 de diciembre de 2010, el señor Fernando Rodríguez Pomar en su condición de representante legal de la organización sindical SINALTRACAF, radico copia de la denuncia parcial de la Convención Colectiva de Trabajo del 14 de febrero de 2009, y a su vez presentó pliegos de peticiones. 3) El 23 de diciembre de 2010, la señora Darcy Yaneth Huerfia Moreno en su condición de presidente de la Subdirectiva Seccional Ibagué de la organización sindical denominada SINALTRACAF, comunicó a la Caja de Compensación la denuncia de la convención colectiva, la presentación del pliego de peticiones y la designación de la comisión negociadora, los que fueron aprobados y designados el día 20 de diciembre de 2010, por la Asamblea General de la organización sindical. 4) El señor Fernando Rodríguez Pomar, interpuso querella administrativa ante el Ministerio de Protección Social Territorial Tolima, con el fin de que se ordenara a la Dirección de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Tolima, iniciar las negociaciones con la junta directiva presidida por el querellante. 5) La Coordinadora del Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia, Control y RCC, del Ministerio de Protección Social, mediante Resolución N° 01653 del 15 de febrero de 2011, resuelve una investigación administrativa a la Caja de

Compensación Familiar Fenalco del Tolima “COMFENALCO”, en la cual dispuso no sancionar a “COMFENALCO”, al considerar que no era viable discutir el pliego de peticiones del 6 de diciembre de 2012, hasta tanto no se dirimiera el conflicto interno por la jurisdicción ordinaria laboral. 6) El 27 de agosto de 2012, el Ministerio de Trabajo en respuesta a una nueva querella interpuesta por los señores Fernando Rodríguez Pomar y Saúl Betancourt Rico, expide la Resolución N° 00393, mediante la cual conminó a COMFENALCO Tolima para que iniciara sin mayores dilaciones las negociaciones con la Junta directiva de la organización sindical SINALTRACAF, decisión que fue impugnada por la entidad demandante.

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E2019-619103 Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 4 7) Mediante Resoluciones N° 000464 del 9 de octubre de 2012 y 00510 del 26 de octubre de 2012, el Director Territorial del Ministerio de Trabajo confirmó la decisión adoptada en la Resolución N° 00393 del 27 de agosto de 2012, desconociendo la decisión contenida en la Resolución N°01653 del 15 de febrero de 2011 y mediante la cual se abstuvo de sancionar a Comfenalco Tolima. 8) El señor Fernando Rodríguez Pomar, demandó ante la jurisdicción ordinaria

laboral, la elección de la Junta Directiva de la organización sindical precedida por la señora Darcy Janet Huerfia. 9) El Juzgado Primero Laboral Adjunto del Circuito de Ibagué en sentencia de primera instancia del 15 de diciembre de 2011, declaro la nulidad del acto de elección de la señora Darcy Janet Huerfia, y en la misma sentencia, declaro legal la elección de la junta directiva presidida por el señor Fernando Rodríguez Pomar. 10) La señora Darcy Janet Huerfia dentro de la oportunidad procesal impugno la decisión de primera instancia ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, Sala Laboral. 11) El Tribunal Superior del Distrito Judicial, Sala de Decisión Laboral de Ibagué, en sentencia del 12 de diciembre de 2012, revocó la sentencia del 15 de diciembre de 2011 y en su lugar negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al demandante. 1.2. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN El apoderado de la Caja de Compensación Familiar de Fenalco Tolima “COMFENALCO TOLIMA”, considera que con la expedición de los actos demandados se violó las normas contempladas en el artículo 29 de la Constitución Política y el artículo 391-11 del Código Sustantivo del Trabajo. Argumenta que se vulnera el debido proceso, al desconocerse el tránsito a cosa juzgada, la seguridad jurídica y se incurre en la prohibición de non bis in ídem, dado que los hechos que originaron la investigación administrativa habían sido ya

investigados por la misma territorial y en esa oportunidad se profirió la Resolución N° 01653 de 2011, mediante la cual el Ministerio de Protección Social, se abstuvo de tomar medidas sancionatorias contra COMFENALCO, acto administrativo que se encuentra en firme y considera el apoderado que su legalidad no ha sido desvirtuada por autoridad judicial. Por otro lado considera que la Dirección Territorial del Ministerio de Trabajo (Tolima), desconoció la prohibición del artículo 391-1 del Código Sustantivo de Trabajo, en la medida que permitió la coexistencia de dos juntas directivas en la misma subdirectiva, hecho que sirvió de fundamento para que la misma Territorial a 1 ARTICULO. DIRECTIVAS SECCIONALES. <391-1. Artículo adicionado por el artículo 55 de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> Todo sindicato podrá prever en sus estatutos la creación de Subdirectivas Seccionales, en aquellos municipios distintos al de su domicilio principal y en el que tenga un número no inferior a veinticinco (25) miembros. Igualmente sé podrá prever la creación de Comités Seccionales en aquellos municipios distintos al del domicilio principal o el domicilio de la subdirectiva y en el que se tenga un número de afiliados no inferior a doce (12) miembros. No podrá haber más de una subdirectiva o comité por municipio.

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5 través de la Resolución N° 01653 del 15 de febrero de 2011 se abstuviera de sancionar a COMFENALCO. 1.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El apoderado del Ministerio de Trabajo, se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que la actuación de la Dirección Territorial del Tolima, se enmarca dentro del trámite administrativo de la investigación laboral y no es incompatible, ni violatorio de las normas constitucionales y legales; así mismo, argumenta: “…El fundamento jurídico de la Inspección de Trabajo cómo de la respectiva Dirección Territorial se encuentra en normas tales como: Convenio OIT 81 de 1947 (ley 23 de 1967), Ley 1610 de 2012, Decreto 4108 de 2001, Resolución 404 de 2012, la tercera parte, título I vigilancia y control del Código Sustantivo del Trabajo. Luego la gestión pública del Ministerio del Trabajo en materia de Inspección y Vigilancia, con los inspectores y directores de la respectiva jurisdicción, tiene además de los preceptos constitucionales los convenios internacionales, la ley, el decreto; la resolución y principalmente la codificación sustantiva laboral para que la intervención del Estado sea garante de los derechos y obligaciones de las relaciones entre empleadores (patronos) y empleados (trabajadores) dentro del espíritu coordinación económica y equilibrio social que las caracteriza. Las competencias del inspector como del director se circunscriben a dicho ordenamiento, se realizan bajo principios constitucionales como el debido proceso, igualdad de todos ante la ley, y procedimiento legal previo a la resolución de asuntos a ellos delegados.

Ahora bien, el papel del inspector del trabajo en el Estado Social de Derecho sustentado no solo en la legislación sustantiva sino en la constitucionalización del Derecho Laboral implica una efectiva realización de los cometidos estatales garantizando la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en el ordenamiento jurídico, especialmente la protección de los derechos de los trabajadores, la investigación y sanción si ello es pertinente, a los empleadores por el desconocimiento y vulneración de ese ordenamiento….” Sobre el acto administrativo el apoderado expone, que tanto el inspector como el director de la Dirección del Tolima del Ministerio de Trabajo, actuaron conforme a la ley, al atender unos hechos que se enmarcan dentro de las normas que regulan la investigación administrativa laboral, por lo que el acto administrativo demandado goza de presunción de legalidad. Explica que dentro de la regulación del derecho laboral colectivo, se establecen deberes entre las partes dentro del conflicto colectivo, entre las que se encuentra la obligación del empleador de recibir a los trabajadores para iniciar las conversaciones del pliego de peticiones, presentado por la organización sindical. Así mismo expone, que la intervención del Ministerio de Trabajo frente al conflicto colectivo es una tarea de constatación y acompañamiento, la cual se da por invitación a través de la querella, como ocurrió en el caso bajo estudio. El apoderado de la entidad demandada indica, que la Dirección Territorial procedió administrativamente de manera legal y ceñida al procedimiento fijado por la ley, permitiendo el ejercicio al derecho de defensa, aplicando el debido proceso, y tramitando los recursos interpuestos dentro del plazo previsto para tal fin.

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FAMILIAR DE FENALCO TOLIMA…”

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO El problema jurídico que se fijó en la audiencia inicial llevada a cabo el día 23 de octubre de 2019, es el siguiente: “…se precisa que la controversia atañe a un asunto de puro derecho, concerniente a la legalidad o no de las Resoluciones 393 de 27 de agosto, 464 de 9 de octubre y 510 de 26 de octubre, todas de 2012, proferidas por el Ministerio del Trabajo, a través de las cuales conminó a la demandante a que iniciara negociación del pliego de peticiones presentado el 6 de diciembre de 2010 por la organización sindical Sinaltracaf, junta

directiva de Ibagué, presidida por el señor Fernando Rodríguez Pomar, bajo el apremio de imponerle multa, conforme al artículo 433 (numeral 2) del Código Sustantivo del Trabajo. Considera la accionante que con las disposiciones acusadas se vulneraron los artículos 29 de la Constitución Política, por desconocimiento de la cosa juzgada administrativa y la prohibición constitucional de ser juzgado dos veces por el mismo hecho (non bis in ídem), y 391 (numeral 1) del Código Sustantivo del trabajo, según el cual no puede haber más de una subdirectiva sindical o comité por municipio. Lo anterior en razón a que el entonces Ministerio de la Protección Social (territorial Tolima), investigó los mismos hechos y a través de la Resolución 1653 del 15 de febrero de 2011 resolvió no sancionar a Comfenalco, puesto que no estaba obligada a negociar dos pliegos de peticiones ante la existencia de dos juntas directivas del mencionado sindicato. Por lo tanto, el despacho considera que el litigio comporta únicamente carácter jurídico relacionado con la violación de normas superiores por parte de las disposiciones acusadas…” Para resolver el problema jurídico, considera esta Delegada que es necesario analizar las normas que enmarcan la libertad sindical y la negociación colectiva; al respecto, el artículo 39 de la Carta Política, señala: “…ARTICULO 39. Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución.

La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos. La cancelación o la suspensión de la personería jurídica sólo procede por vía judicial. Se reconoce a los representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión. No gozan del derecho de asociación sindical los miembros de la Fuerza Pública…” (Subrayas y negrillas fuera de texto).

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de asociación y libertad sindical, así: “En el derecho de asociación sindical subyace la idea básica de la libertad sindical que amplifica dicho derecho, como facultad autónoma para crear organizaciones sindicales, ajena a toda restricción, intromisión o intervención del Estado que signifique la imposición de obstáculos en su constitución o funcionamiento. Ello implica, la facultad que poseen las referidas organizaciones para autoconformarse y autorregularse conforme a las reglas de organización interna que libremente acuerden sus integrantes, con la limitación que impone el inciso 2 del art. 39, según el cual la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos se sujetan al orden legal y a los principios democráticos”. (negrillas fuera de texto) Así mismo, la Corte Constitucional en Sentencia C-797 de 2000, expuso: “…Considera la Corte, en consecuencia, que la libertad sindical comporta: i) el derecho de todos los trabajadores, sin discriminación ni distinción alguna, para agruparse a través de la constitución de organizaciones permanentes que los identifican como grupos con intereses comunes, y cuya defensa propugnan. Este derecho implica la libertad tanto para afiliarse como para retirarse de dichas organizaciones; ii) la facultad de constituir y organizar estructural y funcionalmente las referidas organizaciones y conformarlas automáticamente como personas jurídicas, sin la injerencia, intervención o restricción del Estado; iii) el poder de las organizaciones de trabajadores de determinar: el objeto de la organización, condiciones de admisión, permanencia, retiro o exclusión de sus miembros, régimen disciplinario interno, órganos de gobierno y representación, constitución y manejo del patrimonio, causales de disolución y

liquidación, procedimiento liquidatorio, y otros aspectos que atañen con su estructura, organización y funcionamiento, que deben ser, en principio, libremente convenidos por los miembros de las asociaciones sindicales al darse sus propios estatutos o reformarlos, salvo las limitaciones que válidamente pueda imponer el legislador conforme al inciso 2 del art. 39; iv) La facultad de las asociaciones sindicales para formular las reglas relativas a la organización de su administración, así como las políticas, planes y programas de acción que mejor convengan a sus intereses, con la señalada limitación; v) la garantía de que las organizaciones de trabajadores no están sujetas a que la cancelación o la suspensión de la personería jurídica sea ordenada por la autoridad administrativa, sino por vía judicial; vi) el derecho de las organizaciones sindicales para constituir y afiliarse a federaciones y confederaciones nacionales e internacionales; vii) la inhibición, para las autoridades públicas, incluyendo al legislador, de adoptar regulaciones, decisiones o adelantar acciones que tiendan a obstaculizar el disfrute del derecho a la libertad sindical.

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legislador, que “la estructura interna de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos” (art. 39 inciso 2) y que, los Convenios Internacionales sobre derechos humanos autorizan que por vía legislativa puedan imponerse restricciones a los derechos, en cuanto ellas sean necesarias, mínimas, indispensables y proporcionadas a la finalidad que se persiga, para garantizar la seguridad nacional, el orden, la salud o moral públicos, los derechos y deberes ajenos y, en general, el cumplimiento de cualquier finalidad que se estime esencialmente valiosa. Por lo tanto, se advierte, que las aludidas restricciones o limitaciones no pueden, en modo alguno, afectar lo que se considera el núcleo esencial del derecho a la libertad sindical, de modo que la desnaturalicen o impidan su normal y adecuado ejercicio…” (negrillas fuera de texto). Así las cosas, es claro que la Ley permitió la creación de juntas directivas y comités seccionales en los municipios distintos donde la organización sindical tuviere el domicilio principal, la Ley determinó que no puede haber más de una subdirectiva o comité en un mismo municipio, estas restricciones no violan la libertad sindical, sino que se trata de requisitos indispensables para el funcionamiento de las organizaciones sindicales, con el fin de garantizar los derechos de asociación y libertad sindical, así como garantizar la participación de quienes integran el sindicato. La Constitución Nacional en su artículo 55, garantizó el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones señaladas por la Ley, es así, que la negociación colectiva permite que los empleadores y los

trabajadores, éstos últimos representados por el sindicato, discutan los puntos contenidos en un pliego de peticiones. El numeral 2° del artículo 374 del Código Sustantivo del Trabajo, señaló que entre las funciones de los sindicatos se encuentra: “…Presentar pliegos de peticiones relativos a las condiciones de trabajo o a las diferencias con los {empleadores}, cualquiera que sea su origen y que no estén sometidas por la ley o la convención a un procedimiento distinto, o que no hayan podido ser resueltas por otros medios…” El artículo 376 del C.S.T, modificado por la Ley 11 de 1984, artículo 16, dispuso: "Atribuciones exclusivas de la asamblea. Son de atribución exclusiva de la asamblea general los siguientes actos: la modificación de los estatutos, la fusión con otros sindicatos; la afiliación a federaciones o confederaciones y el retiro de ellas; la sustitución en propiedad de los directores que llegaren a faltar y la destitución de cualquier director; la expulsión de cualquier afiliado; la fijación de cuotas extraordinarias; la aprobación del presupuesto general; la determinación de la cuantía de la caución del tesoro; la asignación de los sueldos; la aprobación de todo gasto mayor de un equivalente a diez (10) veces el salario mínimo mensual más alto; la adopción de pliegos de peticiones que deberán presentarse a los patronos a más tardar dos (2) meses después; la designación de negociadores; la elección de conciliadores y de árbitros; la votación de la huelga en los casos de la ley y la disolución o liquidación del

sindicato Por lo tanto, la negociación colectiva se inicia con la presentación del pliego de peticiones, el cual no requiere de formalidades específicas, por cuanto las organizaciones sindicales gozan de libertad para la elaboración, dicho pliego debe ser

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se presenten a la empresa dos pliegos de peticiones ; como operan los fueros sindicales; quien determina la representación sindical; instancia que define la legalidad de una junta directiva sindical; ante la rotación de cargos con el fin de obtener su depósito y registro, deberá tener la empresa como válido el más reciente? De ser así cada vez que se presente un nuevo registro se debe tener como valido? O por el contrario la representación legal la determina la Asamblea o los Estatutos con la respectiva elección de junta directiva, y la simple rotación de los cargos no implica que se constituya una nueva junta directiva? 2 . Mediante oficio del 05 de mayo de 2010 (fl.37), la Oficina Asesora Jurídica y de Apoyo Legislativo del Ministerio de la Protección Social, da respuesta a la solicitud en los siguientes términos: “...Obedecen las anteriores preguntas, a la existencia actual de dos juntas directivas del sindicato SINALTRACAF en el Tolima, las cuales se autoproclaman legalmente constituidas, siendo imposible para el consultante hacer la determinación de cuál de ellas es la legal… (…) …con oficio radicado bajo el número 187106 del 18 de junio de 2009 este despacho se pronunció en forma amplia, señalándole las normas y sentencias de constitucionalidad con fundamento en las cuales se concluyó que: “es claro que la definición de la legalidad de las juntas directivas nacionales y la condición de sus dignatarios frente a COMFENALCO TOLIMA, es un tema en el que la intervención del Ministerio de la Protección Social, equivaldría a tomar parte en los asuntos de la organización interna de los sindicatos,

sin esta facultado para ello y en todo caso cualquier controversia al respecto deberá resolverse por la justicia ordinaria,…los funcionarios del Ministerio de Protección Social no estamos facultados para declarar derechos individuales, ni definir controversias cuya decisión esté atribuida a los Jueces de la República…” (…) No obstante, aspira el peticionario con la nueva consulta, a que esta oficina de una parte le indique puntualmente que debe hacer en cada situación particular que afronta ante la existencia de las dos juntas directivas y de otra que le defina aspectos tales como, si las 2 Información tomada del oficio 1810-2010 (fl. 37)

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interpretaciones interpersonales y abstractas de las normas laborales y de seguridad social, y por lo tanto , no entra a resolver casos particulares…” (subrayas y negrillas propia del texto) Así mismo, el Ministerio de Protección Social en el citado oficio de fecha 5 de mayo de 2010, indicó: “…Como la posibilidad planteada se da en función de dos juntas directivas, quienes presentarían cada una su propio pliego al mismo empleador, es necesario que el peticionario tome en consideración que, el pliego de peticiones lo debe adoptar la Asamblea Genera