PGN - SENTENCIA DE UNIFICACION JURISPRUDENCIAL - Características

RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIAConcepto según la jurisprudencia del consejo de estado RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIADefinición legal Como lo indica el artículo 256 de la Ley 1437 de 2011, por este medio se busca asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y la garantía de los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la sentencia recurrida, cuando haya que reparar los daños que con ella se causen. RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIAFinalidad Al hacerlo se aprovecha la función integradora que tiene un órgano de cierre, pues en dichas providencias se suelen vincular principios, valores y garantías constitucionales que no se pueden desconocer. Aunado a lo anterior, se busca que los órganos inferiores tengan en cuenta esas líneas unificadoras en sus pronunciamientos y las adopten, a menos que, en caso de querer separarse de ellas se vean avocados a sustentar un cambio de postura ponderando bienes jurídicos de manera suficientemente justificada y razonada, so pena de atentar contra la seguridad jurídica y violar la justicia material, toda vez que en el sistema de fuentes del derecho, la jurisprudencia dejó de tener un carácter persuasivo, para alcanzar un efecto vinculante u obligatorio como lo consagra el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 SENTENCIA DE UNIFICACION JURISPRUDENCIAL-Características Así mismo, el “artículo 270 del CPACA es claro en determinar las características de una

sentencia de unificación jurisprudencial al establecer que son aquellas que profiera el Consejo de Estado (i) por importancia jurídica, trascendencia económica o social o por necesidad de sentar jurisprudencia, reguladas en el artículo 271 ibídem; (ii) al decidir los recursos extraordinarios (regulados en los artículos 248 y siguientes del CPACA) y (iii) las relativas al mecanismo eventual de revisión de acciones populares y de grupodenominadas por el CPACA como los medios de control de protección de los derechos e intereses colectivos y reparación de los perjuicios causados a un grupo, respectivamente- (regulado en el artículo 272 del CPACA). SENTENCIA DE UNIFICACION JURISPRUDENCIAL-Competencia Por otra parte, la nueva normatividad procesal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo es clara en establecer que la competencia para dictar sentencias de unificación jurisprudencial recae en: (i) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo cuando existan diferencias surgidas ante las Secciones de la Corporación y (ii) en las Salas Plenas de Sección de las que surjan entre sus Subsecciones, además de los asuntos de competencia de los tribunales que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial JURISPRUDENCIA-Carácter vinculante RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO-A título de falla en el servicio RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO-Causal de exclusión por la culpa exclusiva de un tercero 2

Expediente: 11001-03-26-000-2020-00022-00 (67.729) Recurso Extraordinario de Unificación de jurisprudencia

Actor: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

CONCEPTO No. 108-2020

Bogotá, D.C., 20 de noviembre de 2020

SEÑORES

CONSEJO DE ESTADO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente: Doctor MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

E. S. D.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA EXPEDIENTE: 11001-03-26-000-2020-00022-00 (67.729) RECURRENTE: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala su concepto en el proceso de la referencia. El concepto se desarrollará a través de los siguientes puntos de análisis: 3

I. ANTECEDENTES

1.1. HECHOS QUE MOTIVARON EL EJERCICIO DEL MEDIO DE

CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA

1.2. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.

1.3. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.

1.4. RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE

JURISPRUDENCIA.

II. PROBLEMA JURÍDICO

2.1. PROBLEMA JURÍDICO

III. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

3.1. FINALIDAD DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN

JURISPRUDENCIAL.

3.2. CASO CONCRETO – SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN A APLICAR

3.2.1. ANÁLISIS DEL DAÑO

3.2.2. PERJUICIOS INMATERIALES - AFECTACION A DERECHOS O

BIENES CONSTITUCIONALES O CONVENCIONALES

3.2.3. PERJUICIOS INMATERIALES – DAÑO A LA SALUD

3.3. MODIFICACIÓN DE LA INDEMNIZACIÓN

3.4. CONCLUSION DEL CONCEPTO

I. ANTECEDENTES

1.1. HECHOS QUE MOTIVARON EL EJERCICIO DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA El 30 de julio de 2015, los señores RUTH NELLY ESQUIVEL RÍOS y DAVID BARREIRO MUÑETÓN y sus hijos ADELAIDA, ELÍAS, LETICIA, IVÁN ALEXIS, KARLA YISELA Y NELLY BARREIRO ESQUIVEL solicitaron la indemnización de los daños materiales e inmateriales que dicen haber sufrido como consecuencia de la desaparición forzada de su hijo y hermano, menor de edad, DAVID BARREIRO ESQUIVEL atendiendo a los siguientes hechos1: 1 Folios 120 a 160 4 El 26 de junio de 2013, el joven DAVID BARREIRO ESQUIVEL de 15 años de edad, acudió ante tropas del Ejército Nacional a manifestar que había pertenecido a la compañía Marquetalia del Bloque Oriental de las FARC por espacio de 6 meses y que deseaba acogerse al programa de atención humanitaria del desmovilizado que ofrece el Gobierno Nacional. El 27 de junio de 2013, debido a lo anterior, el comandante del Batallón de Infantería No. 36 "CAZADORES", presentó un informe ante la Defensora de

Familia del centro zonal del ICBF de Puerto Rico (Caquetá), quien mediante auto No. 055 de la misma fecha, dio apertura a la investigación administrativa de restablecimiento del derecho a favor del menor DAVID BARREIRO ESQUIVEL, y ordenó su ubicación en un hogar sustituto a cargo del ICBF, como medida de seguridad transitoria. El 1 de julio de 2013, la madre sustituta MARÍA ESTHER VINASCO informó a la Policía Nacional de Puerto Rico (Caquetá), la desaparición del menor DAVID BARREIRO ESQUIVEL, sin que hasta la fecha se tenga conocimiento alguno acerca de su paradero.

1.2. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.

Mediante sentencia de fecha 8 de abril de 2019, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Florencia (Caquetá) adujo que el problema jurídico se concentraba en determinar si el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-, era responsable de la desaparición forzada del menor DAVID BARREIRO ESQUIVEL, y tras examinar los presupuestos que se requieren para demostrar una desaparición forzada a manos de fuerzas del orden institucional, concluyó que la parte actora incumplió la carga probatoria de acreditar la ocurrencia del daño, dado que no demostró que el menor hubiera sido asesinado o nuevamente reclutado, pues le dio plena credibilidad a los argumentos que señalaban que el menor en cuestión se había fugado del hogar sustituto en el que fue dejado por el ICBF. En ese orden de ideas la juez del caso fue enfática en precisar que no hubo

un daño antijurídico, es decir no soportable por ningún ciudadano y en consecuencia negó las súplicas de la demanda2. 2 Folios 335 a 341 5

1.3. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.

El 30 de agosto de 2019, el Tribunal Contencioso Administrativo de Caquetá emitió sentencia de segunda instancia3 en virtud de la apelación de los demandantes. En su sentencia revocó el fallo de primera instancia al considerar que el daño antijurídico se concreta en la llana desaparición del menor DAVID BARREIRO ESQUIVEL, lo cual se encuentra probado en virtud del testimonio de la madre sustituta MARÍA ESTHER VINASCO del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBFy de la denuncia formulada por sus padres acerca de estos hechos. El juez colegiado consideró que la sola desaparición del menor ya constituye el daño y que no se necesita probar si el adolescente fue asesinado o reinsertado a las fuerzas subversivas, para acreditar la existencia del mismo. El Tribunal Administrativo del Caquetá le atribuyó el daño al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBFluego de examinar su naturaleza jurídica y particularmente la posición de garante que esa entidad asume frente al cuidado de los menores de edad que tiene bajo su custodia, ya sea a través de sus funcionarios o de los colaboradores estatales que desarrollan funciones públicas en ese sentido. La segunda instancia adujo que resultaba cuestionable el proceder de la entidad demandada puesto que imprudentemente ubicó al menor DAVID

BARREIRO ESQUIVEL en un hogar familiar del municipio de Puerto Rico (Caquetá), cercano al municipio de San José del Caguán (Caquetá), donde operaba el grupo guerrillero que lo reclutó y del cual acababa de desertar, por lo que fácilmente podía ser objeto de represalias. El tribunal indicó que ese tipo de medidas se toman respecto de menores en situación de abandono mas no de riesgo, y sostuvo que: “Resulta para la Sala evidente que dicha decisión contribuyó determinantemente a la posterior desaparición del muchacho: bien porque haya sido sustraído por la fuerza por la guerrilla o por otro grupo ilegal, o bien porque -según plantea la demandadael menor decidió abandonar el Hogar Sustituto, es innegable que en uno u otro caso la exposición al peligro que generaba su ubicación pudo tener peso causal”. 3 Folios 376 a 386 6 A lo anterior agregó que el hogar sustituto al que fue llevado no contaba con ninguna condición de seguridad frente a la circunstancia señalada supra, y que lo apropiado habría sido trasladar al menor a una población alejada de la zona en que fue reclutado, donde se le proporcionaran las mínimas medidas de seguridad, precisando que estas medidas lógicamente no las podía tener en el seno de la familia donde se le ubicó, la cual también fue expuesta al peligro por albergar a un desertor; aunado al hecho por el cual, a pesar de que el menor en cuestión le había manifestado a la madre sustituta su intención de irse de allí, ella no comunicó esa situación a las directivas Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-, tal y como se

desprende de sus obligaciones como colaboradora estatal, las cuales se le dieron a conocer por medio del “Acta de Colocación Familiar”4 al recibir al adolescente. Por si fuera poco, el tribunal señaló que cuando el menor desapareció, la señora MARÍA ESTHER VINASCO del ICBF, no estaba en la vivienda donde debía cuidarlo. Los jueces del caso descartaron la ocurrencia de la culpa exclusiva de la víctima por cuanto no está probado en el expediente que el menor se fue por su voluntad, sino que desapareció, y que las condiciones del caso impiden considerar la ruptura del nexo causal por esa circunstancia, toda vez que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBFtienen en estos casos la posición de garante. En ese orden de ideas responsabilizó del daño a la entidad demandada y la condenó así: “PRIMERO: REVOCASE la sentencia del 08 de abril de 2019, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Florencia, por las razones expuestas.

SEGUNDO: DECLARASE administrativa y patrimonialmente responsable a la Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF, por los perjuicios causados a los demandantes con ocasión de la desaparición del menor David Barreiro Esquivel.

TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración, CONDENASE al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF, a pagar con cargo a su presupuesto y en favor de los demandantes, las siguientes sumas

de dinero:  Por perjuicios morales: 4 Folio 47 7 - Cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes a la fecha

del pago a RUTH NELLY ESQUIVEL RIOS y DAVID BARREIRO MUÑETON, en su condición de padres del desaparecido, para cada una de ellas. - Cincuenta (50) salarios mínimos mensuales legales vigentes a la fecha del pago a ADELAIDA BARREIRO ESQUIVEL, ELIAS BARREIRO ESQUIVEL, LETICIA BARREIRO ESQUIVEL, IVAN ALEXIS BARREIRO ESQUIVEL, KARLA YISELA BARREIRO ESQUIVEL y NELLY BARREIRO ESQUIVEL, en su condición de hermanos del desaparecido, para cada una de ellas.  Por perjuicios derivados de vulneraciones o afectaciones relevantes a derechos convencional y constitucionalmente amparados: - Cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes a

ADELAIDA BARREIRO ESQUIVEL, ELIAS BARREIRO ESQUIVEL,

LETICIA BARREIRO ESQUIVEL, IVAN ALEXIS BARREIRO ESQUIVEL, KARLA YISELA BARREIRO ESQUIVEL y NELLY BARREIRO ESQUIVEL, para cada uno de ellos.  Por Daño a la Salud : - Cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes a DAVID BARREIRO MUÑETON y RUTH NELLY ESQUIVEL RIOS, para cada uno de ellos.

CUARTO: NIEGASE las demás pretensiones de la demanda.

QUINTO: CONDÉNASE EN COSTAS por esta instancia a la parte demandada fijándose como agencias en derecho el equivalente al 2% sobre el total de las pretensiones reconocidas, de conformidad con el artículo 6 numeral 3.1.3. del Acuerdo 1887 de 2003, emitido por el Consejo Superior de la Judicatura, las cuales se liquidarán por la

Secretaría del Juzgado de Origen.

SEXTO: ORDÉNASE que se expida con destino a la parte actora copias de esta decisión con sus constancias de notificación y ejecutoria, fotocopias auténticas de los respectivos poderes con certificación de su vigencia, para efectos de obtener su cumplimiento.

SEPTIMO: En firme la presente providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor”.

1.4. RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE

JURISPRUDENCIA.

8 El 11 de septiembre de 2019, los demandados inconformes con la situación, interpusieron dentro del término legal el recurso de la referencia5, cumpliendo todos los requerimientos de ley en cuanto a sustentación, legitimación para interponerlo6, cuantía para recurrir7, causal8 y requisitos formales y procesales9; lo cual fue reconocido por el Consejero Ponente doctor MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ mediante el auto de admisión del recurso, el cual fue proferido el 1 de julio de 2020. Las razones en las que se fundamenta el recurso son 3: a) Que el tribunal de Caquetá violó las sentencias de unificación emitidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado, con ponencia del magistrado JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA surtidas dentro de los procesos 47.671 del 7 de septiembre de 2015 y 45.092 del 17 de septiembre de 2013, acerca de la acreditación de la causación de un daño antijurídico. Para sustentar esta afirmación el recurrente sostiene que “se declaró la

responsabilidad del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF sin acreditar la ocurrencia del delito de desaparición forzada y sin demostrar completamente el daño”, precisando que, según la Convención Interamericana de desaparición forzada, este delito se configura cuando se presentan los siguientes elementos:  “Que el sujeto activo sea un agente estatal o un particular autorizado o apoyado por el Estado.  Que se de un acto de privación de la libertad que puede ser legal o ilegal.  Que la privación de la libertad ocurra por el ocultamiento, que se configura por la falta de información sobre el paradero de la persona o la negativa a reconocer dicha privación de la libertad.  Que la negativa a reconocer la captura o la falta de información, traen como consecuencia la imposibilidad de ejercer los recursos legales y las garantías procesales pertinentes”. 5 Folios 392 a 395 6 Artículo 260 del CPACA 7 Numeral 5 del artículo 257 del CPACA 8 Artículo 258 del CPACA. 9 Artículo 262 del CPACA 9 Anotando que en este caso no hay prueba de la privación de la libertad del menor, toda vez que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBFno toma esas medidas por no ser de su competencia y que el mecanismo de protección que se impuso, no se puede asimilar a una privación de la libertad; así mismo aseguró que no hay prueba del rapto del adolescente por parte de las FARC; y que tampoco se encuentra acreditado que el menor DAVID BARREIRO ESQUIVEL se encuentre desaparecido, sino que al contrario se demostró que él se fue por su propia voluntad.

b) Que el tribunal de Caquetá violó las sentencias de unificación emitidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado, con ponencia de los magistrados JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA, STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO Y RAMIRO PAZOS GUERRERO surtidas dentro de los procesos 26.251, 28.804 y 32.988 todas del 28 de agosto de 2014, porque en este caso “se indemnizó por perjuicios derivados de vulneraciones o afectaciones relevantes a derechos convencional y constitucionalmente amparados, a una persona distinta de la víctima directa”. La entidad recurrente afirma que las medidas que se adoptan en esta clase de reparaciones son de carácter reparatorio y no indemnizatorio, aunado al hecho por el cual solo se pueden dirigir hacia la víctima directa y sus familiares más cercanos, denotando que en este caso la segunda instancia “había concedido una indemnización a los hermanos de la presunta víctima en cuantía de 50 salarios mínimos mensuales vigentes para cada uno, contraviniendo la jurisprudencia unificada”. c) Que el Tribunal de Caquetá violó las sentencias de unificación emitidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado, con ponencia de los magistrados ENRIQUE GIL BOTERO y DANILO ROJAS BETANCOURTH emitidas dentro de los procesos 19.031 del 14 de septiembre de 2011, 31.170 del 28 de agosto de 2014 y 28.832 del 28 de agosto de 2014, porque “se indemnizó el daño a la salud en una persona distinta de la víctima directa”.

10 En ese sentido adujo que esos daños solamente se pueden pagar a la víctima directa, es decir al menor BARREIRO ESQUIVEL y en una cuantía que no puede exceder los 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes, de conformidad con la gravedad de la lesión, siempre y cuando esto se encuentre debidamente acreditado y motivado en el fallo; pero que contrario a lo anterior, el tribunal en cuestión otorgó 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada uno de los padres del menor. En la solitud final, la entidad demandada y ahora recurrente, solicita que “se revise integralmente el fallo emitido por el Tribunal del Caquetá y que se ajusten las sumas de dinero ordenadas en su numeral tercero, reduciendo las mismas en 400 salarios mínimos mensuales vigentes”.

II. PROBLEMA JURÍDICO 2.1. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico se concentra en determinar si el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 30 de agosto de 2019 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Caquetá, por medio de la cual se revocó el fallo de primera instancia en el proceso de la referencia, contrarió o se opuso a una o varias sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, particularmente las señaladas por la parte recurrente, teniendo en cuenta que las sentencias que esta cita se encontraban vigentes al momento de la emisión del fallo de segunda instancia, y que a la fecha no han sido modificadas por otra u otras sentencias de unificación que aborden la problemática tratada en materia de daño y de reconocimiento de perjuicios

inmateriales.

III. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

3.1. FINALIDAD DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN

JURISPRUDENCIAL.

Como lo indica el artículo 256 de la Ley 1437 de 2011, por este medio se busca asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y la garantía de los derechos de las partes y de los terceros que 11 resulten perjudicados con la sentencia recurrida, cuando haya que reparar los daños que con ella se causen. Así las cosas, su importancia jurídica es capital puesto que se necesita armonía en el sistema judicial, desde la cabeza hasta el más pequeño juzgado administrativo del país; y por supuesto, es claro que si existen sentencias de unificación, es para que sean acatadas en virtud de la línea jurisprudencial que el máximo tribunal de lo contencioso emita, porque se trata de un órgano de cierre que profiere decisiones por medio de un juez colegiado que diserta y debate concienzudamente sobre un tema, decantándolo hasta hacerlo comprensible. Al hacerlo se aprovecha la función integradora que tiene un órgano de cierre, pues en dichas providencias se suelen vincular principios, valores y garantías constitucionales que no se pueden desconocer. Aunado a lo anterior, se busca que los órganos inferiores tengan en cuenta esas líneas unificadoras en sus pronunciamientos y las adopten, a menos que, en caso de querer separarse de ellas se vean avocados a sustentar un cambio de postura ponderando bienes jurídicos de manera suficientemente justificada y razonada, so pena de atentar contra la seguridad jurídica y violar la

justicia material, toda vez que en el sistema de fuentes del derecho, la jurisprudencia dejó de tener un carácter persuasivo, para alcanzar un efecto vinculante u obligatorio como lo consagra el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011.10 El Consejo de Estado por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, con ponencia del doctor WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ, señaló el 28 de marzo de 2019, dentro del proceso 15001-23-33-000-200300605 01(0288-15), que: El recurso de que se trata es un mecanismo de unificación jurisprudencial de naturaleza correctiva toda vez que el momento en que corresponde emitir un pronunciamiento al Consejo de Estado es posterior al proferimiento de la sentencia ejecutoriada por el órgano judicial competente. En ese orden de ideas, con este se busca 10 Artículo 10. Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia: al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.

Nota: Artículo declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-634 de 2011, en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que

interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad. 12 enmendar la posición que se fijó en un fallo que ha adquirido firmeza y que ha sido dictado en única o segunda instancia por un tribunal administrativo, a efectos de que se acompase con lo que, sobre la materia de que se trate, haya establecido el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en una sentencia de unificación, lo que denota la importancia que el legislador quiso imprimirle al precedente vertical por medio de esta figura. (…) A su turno, la Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva o retroactiva, esto es, tanto al caso objeto de decisión como a los que se encuentran pendientes. (…) no cabe duda de que el conocimiento del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia por parte del Consejo de Estado es una función de especial importancia constitucional como quiera que, su resolución, se proyecta en la satisfacción de principios y derechos esenciales dentro de un Estado Social y Democrático de Derecho como el colombiano, entre ellos el de igualdad, buena fe y confianza legítima, seguridad jurídica y acceso a la administración de justicia. Así mismo, el “artículo 27011 del CPACA es claro en determinar las características de una sentencia de unificación jurisprudencial al establecer que son aquellas que profiera el Consejo de Estado (i) por importancia jurídica, trascendencia económica o social o por necesidad de sentar

jurisprudencia, reguladas en el artículo 271 ibídem; (ii) al decidir los recursos extraordinarios (regulados en los artículos 248 y siguientes del CPACA) y (iii) las relativas al mecanismo eventual de revisión de acciones populares y de grupo -denominadas por el CPACA como los medios de control de protección de los derechos e intereses colectivos y reparación de los perjuicios causados a un grupo, respectivamente- (regulado en el artículo 272 del CPACA). Por otra parte, la nueva normatividad procesal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo es clara en establecer que la competencia para dictar sentencias de unificación jurisprudencial recae en: (i) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo cuando existan diferencias surgidas ante las Secciones de la Corporación y (ii) en las Salas Plenas de Sección de las que surjan entre sus Subsecciones, además de los asuntos de competencia de 11 Artículo 270: “Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. 13 los tribunales que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial12”.13 “Entre las características propias de este recurso se encuentran las siguientes: a) Solo procede en contra de las sentencias dictadas en única y segunda

instancia por los tribunales administrativos en las cuales se contraríe una sentencia de unificación jurisprudencial de esta Corporación, con lo cual se garantiza la efectividad del precedente vertical (artículos 257 y 258 del CPACA). b) Se encuentran legitimados para interponer el recurso las partes y los terceros procesales que resulten perjudicados con la providencia. Se destaca que frente a este aspecto se introdujo un requisito de procedibilidad, dado que no estará legitimado quien no haya apelado la sentencia en primera instancia ni adherido a la apelación de la contraparte, siempre y cuando el fallo de segunda instancia sea exclusivamente confirmatorio de aquella (artículo 260 ibídem). c) El recurso debe ser decidido por la respectiva Sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo, en atención a la especialidad y a la distribución de asuntos acordada por la Corporación (artículo 259 ibídem). Por otra parte, el artículo 26514 de la Ley 1437 de 2011 supeditó la procedencia del recurso a la verificación por parte del juez, del 12 Así lo dispone el artículo 271 del CPACA: “Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público. “En estos casos corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar

sentencias de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de las secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales, según el caso” (se destaca). 13 Tomado del auto de admisión proferido por el Consejo de Estado dentro del proceso 11001-03-26-000-201900160-00 del 9 de diciembre de 2019. 14 Artículo 265: “Admisión del Recurso. Concedido el recurso por el Tribunal y remitido el expediente al Consejo de Estado se someterá a reparto en la sección que corresponda. “Si el recurso reúne los requisitos legales, el ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, el ponente los señalará para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, y si no lo hiciere, lo inadmitirá y ordenará devolver el expediente al Tribunal de origen. “El recurso será inadmitido cuando se presente cualquiera de las siguientes situaciones: “1. Cuando, pese haberse concedido por el Tribunal, fuere improcedente, por no ser recurrible la providencia o no reúna los requisitos previstos en el artículo 262. “2. Cuando por cuantía, la providencia no fuere objeto de recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia” (se destaca). 14 cumplimiento de los requisitos fijados por la norma, dentro de los cuales se encuentra la “indicación de la providencia impugnada”, la “indicación precisa

de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento” y que “la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda” a 450 s.m.l.m.v. en los procesos de reparación directa, conforme lo dispuesto en el artículo 262 y 265 del CPACA”15.

3.2. CASO CONCRETO – ¿CUÁLES SON LAS SENTENCIAS DE

UNIFICACIÓN A APLICAR?

Dado que el recurrente plantea la violación de diferentes precedentes jurisprudenciales por parte del Tribunal Administrativo del Caquetá en torno a 3 situaciones concretas pero diferentes, se examinará la vocación de prosperidad de sus argumentos frente a cada una de estas circunstancias así: 3.2.1. ANÁLISIS DEL DAÑO 15 Tomado del auto de admisión proferido por el Consejo de Estado dentro del proceso 11001-03-26-000-201900160-00 del 9 de diciembre de 2019. 15 a) Cargo: Separación inmotivada del Tribunal Contencioso Administrativo del Caquetá en torno a las sentencias de unificación emitidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado, con