PGN - SENTENCIA DE UNIFICACION JURISPRUDENCIAL - Definición legal

REPARACIÓN DIRECTA-Contra el Ministerio de la Justicia, Ministerio del Interior, y otros, por los daños causados a raíz de la eliminación del pago de incentivos consagrados en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL-Definición legal RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA-Fines El artículo 270 del CPACA, modificado por el artículo 78 de la Ley 2080 de 2021, establece que son sentencias de unificación aquellas proferidas por el Consejo de Estado antes de la entrada en vigencia del CPACA y después de su entrada en vigencia, por importancia jurídica o trascendencia económica o social, o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; o por precisar el alcance de la jurisprudencia o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. También son sentencias de unificación aquellas que se profieran o se hayan proferido antes de la entrada en vigencia del CPACA para decidir recursos extraordinarios, es decir, revisión y unificación, y las relativas al mecanismo eventual de revisión de acciones populares y de grupo previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. Las demás decisiones tendrán valor como precedente si se trata de posiciones jurisprudenciales reiteradas por el Consejo de Estado en casos similares fácticamente

SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL-Requisitos legales

SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL-Clasificación

1

PROCURADURÍA DELEGADA

CON FUNCIONES MIXTAS 6

CONCILIACIÓN ADMINISTRATIVA

CONCEPTO N° 141/2023

Bogotá, D.C., 18 de octubre de 2023. Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente: Dr. JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

E. S. D.

Ref.: Proceso 11001-03-26-000-2021-00142-00 (67231)

Medio de Control: Reparación Directa.

Actor: Fundación para la Protección de los Intereses Difusos y el Medio

Ambiente.

Demandado: Nación – Ministerio de Justicia, Ministerio del Interior, Congreso de la República y Rama Judicial.

Asunto: Recurso Extraordinario de Revisión (Ley 1437 de 2011) Interpuesto contra la sentencia del veintiocho (28) de agosto de dos mil diecinueve (2019), proferida por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca.

Honorable Magistrado: En mi condición de agente de la señora Procuradora General de la Nación para intervenir en el trámite de la referencia1, de acuerdo con la asignación temporal de funciones por ausencia del titular, que me fue concedida mediante la resolución 415 de 13 de octubre de 20923, proferida por la Procuraduría General de la Nación, dentro del término previsto en el artículo 266 de la ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, procedo a rendir concepto dentro del proceso en referencia, así: Síntesis: La parte actora interpuso el recurso de extraordinario de unificación de jurisprudencia

para dejar sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el del veintiocho (28) de agosto de dos mil diecinueve (2019) en el proceso de reparación directa identificado con radicado 08001-23-31-000-2013-00040-01(57001). La sentencia controvertida confirmó la negación de las pretensiones de la demanda que buscaba la indemnización 1 Con fundamento en las competencias previstas en los artículos 277-7 de la Constitución Política y 30-2 del Decreto Ley 262 de 2000.

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Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones del Ministerio Público. 3. Conclusión.

1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. El proceso inicial. 1.1.1. Fallo de primera instancia. 1.1.2. Apelación. 1.1.3. Fallo de segunda instancia. 1.2. El recurso. 1.2.1. Fallos citados como sustento del recurso. 1.1. El proceso inicial La Fundación para la Protección de los Intereses Difusos y el Medio Ambiente

interpuso medio de control de reparación directa contra la Nación - Ministerio de la Justicia, Ministerio del Interior, Congreso de la Republica y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por los daños que considera, le fueron causados a raíz de la eliminación del pago de incentivos consagrados en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. La demandante apoyó sus pretensiones de reparación directa en varios hechos, entre los que se destaca, el haber interpuesto 300 acciones populares con las que intentó obtener infructuosamente el reconocimiento del incentivo económico regulado en la Ley 472 de 1998. Añadió que la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010 derogó el articulado relacionado con el incentivo y por tanto se configuraron para la fundación actora los perjuicios económicos por los costos asociados a la interposición y trámite de las acciones populares. Adujo que grandes grupos económicos, alcaldes, responsables de la contratación pública y violadores comprobados y condenados de los derechos colectivos2 tuvieron por propósito eliminar de la Ley 472 de 1998 los incentivos que se consagraban en los artículos 39 y 40, los cuales, según su parecer, constituían el aliciente que hacía funcionar correctamente la Ley3. 2 Citado textualmente a partir de lo expresado por el recurrente en varios momentos del proceso. Visible a folio 460 del expediente físico, en el cuaderno contentivo del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 3 Ídem.

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lescandon@procuraduria.gov.co 3 Señaló que, el poder ejecutivo, por presiones de grupos infractores de derechos colectivos, presentó a través del Ministro del Interior y de Justicia Fabio Valencia Cossío, el proyecto de ley 056 C/2009 con el fin de derogar los incentivos establecidos en los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998. Agregó que el paso del mandato del ex presidente Álvaro Uribe Vélez al entonces Presidente Juan Manuel Santos Calderón, con su Ministro del Interior y de Justicia Germán Vargas Lleras, promovió el objetivo de derogar los incentivos dado que las campañas electorales de los dos últimos funcionarios, habían sido financiadas por personas naturales y jurídicas condenadas por violaciones a los derechos colectivos4. Indicó que el proyecto de Ley se tramitó con celeridad en la Cámara de Representantes y se continuó en el Senado de la República con el número 169 S /2010, para ser finalmente aprobada la eliminación de incentivos con la votación de parlamentarios y senadores financiados por grandes grupos económicos, alcaldes y otros violadores condenados por trasgredir los derechos colectivos5. 1.1.1. Sentencia de primera instancia Con fecha veintiuno (21) de junio de dos mil diecisiete (2017), el Juzgado 37 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera, emitió fallo de primera instancia en contrario a las pretensiones del demandante. La decisión se basó en la prosperidad de las excepciones de Falta de Legitimación Material por pasiva propuesta por los ministerios de Interior y de Justicia y en la de Cosa Juzgada

Constitucional propuesta por la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial6. Indicó el A quo que, teniendo en cuenta las consecuencias del paso del tiempo luego de la derogatoria contenida en la Ley 1425 de 2010, sólo se podrán considerar sus efectos sobre los procesos que se adelantaron con posterioridad a su puesta en vigor. Basado en lo anterior, la primera instancia se refirió a la noción de derecho adquirido, consagrado en el artículo 58 de la Constitución, el cual define como tales, aquellos que han ingresado definitivamente en el patrimonio de la persona7. 4 Folio 460 del expediente físico. 5 Folio 461 del expediente físico. 6 Folios y respaldos del 321 al 352 del expediente físico. 7 Folio 349 del expediente físico.

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de Sala Plena del Consejo de Estado de 3 de septiembre de 2013, 2009-REV-0156601, y de la Sección Segunda, con ponencia de la Magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez, del 12 de marzo de 2015, Radicado 76147-33-31-001-2009-REV00285-019. Se apoyó también en lo establecido en la sentencia C-630 de 2011 proferida por la Corte Constitucional para declarar que en el asunto se presentaba una ausencia de daño y por tanto no surgió de la controversia el deber de indemnizar a favor de la actora. La providencia de la Corte Constitucional estableció que la derogación de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, con la consecuencial supresión del incentivo económico, correspondió al legítimo ejercicio de la potestad de configuración legislativa de que goza el Congreso de la República. Esta potestad, comprende de manera general, la facultad para derogar las leyes y específicamente de la delegación expresa contenida en el artículo 88 de la Carta para regular íntegramente las acciones populares10. Concluyó el Despacho que la medida legislativa de supresión del incentivo, es un uso legítimo de la facultad de configuración y regulación del Congreso de la República, pues no contempla una carga irrazonable y desproporcionada para las personas que ejerzan su derecho a interponer una acción popular11. 1.1.2. Apelación El once (11) de julio de dos mil diecisiete (2017), la Fundación para la Protección de los Intereses Difusos y el Medio Ambiente interpuso el recurso de alzada contra la

8 Ídem. 9 Respaldo del folio 349 del expediente físico. 10 Folio 351 del expediente físico. 11 Folio 352 del expediente físico.

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congestión del sistema judicial y lo relativo a los exorbitantes gastos en que estaban incurriendo las alcaldías y gobernaciones. Además dijo que se ha demostrado que la ley que eliminó los incentivos fue presentada a solicitud de “[…] los gremios de violadores contumaces de los derechos colectivos, gremios cuyos miembros habían contribuido a las campañas electorales al senado de los dos ministros, e inclusive el gremio de importadores de licores, ACODIL, estaba en ese momento presidido por la esposa del Ministro Vargas Lleras […]”13. Afirmó que la primera instancia no debió declarar que hubo ausencia de daño porque se logró acreditar en el proceso que se debió imputar responsabilidad al Estado, según el artículo 90 de la Constitución, porque el actor popular gastó tiempo, recursos de personal y físicos de toda índole, basado en la Confianza Legitima establecida por el artículo 2360 del Código Civil14. 12 Folio 360 del expediente físico. 13 Respaldo del folio 360 del expediente físico. 14 Dice el artículo en cita: "[…] COSTAS POR ACCIONES POPULARES. Si las acciones populares a que dan derecho los artículos precedentes, se declararen fundadas, será el actor indemnizado de todas las costas de la acción. y se le pagarán lo que valgan el tiempo y la diligencia empleados en ella, sin perjuicio de la remuneración específica que conceda la ley en casos determinados […]".

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lescandon@procuraduria.gov.co 6 Argumentó que los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998, no establecieron el llamado incentivo para premiar al actor popular, sino para indemnizarlo por su tiempo y diligencia según lo ordenado por el artículo 2360 del CC. Agregó que al ser expedida la Ley 1425 de 2010, los jueces empezaron, incluso de manera retroactiva, a negar el reconocimiento al Tiempo y la Diligencia del actor popular, causándole innumerables daños, demostrados en el proceso15. Concluyó que la demanda de reparación directa debió prosperar por estar afincada en la responsabilidad por el hecho de las leyes y el daño antijurídico originado en el desconocimiento del principio de igualdad de los ciudadanos frente a las cargas públicas, también conocido como daño especial16. Por lo tanto, solicitó que le fuera indemnizado el perjuicio causado a la actora, el cual consistió en un deterioro patrimonial que ella no está obligada a soportar, y que en consecuencia se debía revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar condenar a los demandados. 1.1.2. Sentencia de segunda instancia Con fecha veintiocho (28) de agosto de dos mil diecinueve (2019), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, profirió fallo confirmatorio de la negativa respecto de las pretensiones de reparación directa17. Consideró la segunda instancia que el estímulo económico relacionado con la acción popular consagrado en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 no podría catalogarse como un derecho adquirido porque se trata realmente de una mera

expectativa. El carácter aleatorio del resultado de un proceso judicial estaba determinado porque el pago del incentivo era reconocido por el juez sólo en el evento en que se accediera a las pretensiones del accionante18. Señaló que el demandante, a pesar de haber presentado como pruebas del daño, una relación de sentencias iniciadas antes de la vigencia de la Ley 1425 del 2010 y que en esas providencias le fue negado el reconocimiento de incentivos, no podría decirse que 15 Folio 261 del expediente físico. 16 Folio 362 del expediente físico. 17 Folio 411 del expediente físico. 18 Folio 433 del expediente físico.

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reconocimiento del estímulo económico de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. Sostuvo sobre ese punto que el reconocimiento de incentivos sólo podía darse cuando el juzgador accediera a las pretensiones de la acción popular, lo que convertía al incentivo en un hecho aleatorio. En consecuencia, concluyó que al no estar acreditado el daño como primer elemento de la responsabilidad, no era necesario para la segunda instancia la continuación del estudio de la imputación. Por lo expuesto el Ad quem confirmó el fallo de primer grado. 1.2. Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia El once (11) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), fue interpuesto por la Fundación para la Protección de los Intereses Difusos y el Medio Ambiente, recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia del veintiocho (28) de agosto de dos mil diecinueve (2019), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B20. El recurrente indicó que la eliminación de incentivos fue producto del interés de alcaldes, gobernadores y el Ministerio del Interior y de Justicia, que adujeron estar "abrumados" por las acciones populares que, cualquier perico de los palotes, se atrevía a iniciar contra ellos. Añadió que los alcaldes y gobernadores consideraban que había ganado legítimamente en las urnas el derecho a contratar y manejar el presupuesto de sus jurisdicciones sin la intromisión de cualquier ciudadano convertido en chacal impulsado por la mezquina obtención del incentivo21. 19 Folio 434 del expediente físico. 20 Folio 458 del expediente físico.

21 Folio 462 del expediente físico.

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Calle 16 No. 4-75 Torre C Piso 4° Bogotá D.C. PBX: (1) 5878750 Ext: 1370113703. Correo electrónico: lescandon@procuraduria.gov.co 8 Sostuvo que la derogatoria escueta de los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998, fue, en la práctica, una orden a los jueces para que no concedieran los incentivos a los actores populares en las demandas en curso. Dijo que, como consecuencia de lo anterior, desde la expedición de la ley 1425 de 2010, se les dio un paz y salvo a los violadores de derechos colectivos para que lo continuaran haciéndolo tranquilamente, sin el temor a la intervención de cualquier ciudadano22. Señaló que, con la derogatoria de los mencionados incentivos se legisló en favor de los violadores de los derechos colectivos y en contra de los defensores de los mismos, trasladándole a estos últimos el deber de solidaridad de cargar con los costos de interponer las acciones. Agregó que con lo anterior se violentó el equilibrio de las cargas públicas en contra de los ciudadanos defensores de derechos colectivos23. Argumentó que la actividad desplegada por la fundación actora se ha visto afectada gravemente con la expedición de la ley 1425 de 2010, porque la eliminación de incentivos suprimió un mecanismo eficaz para contrarrestar las violaciones a los derechos colectivos. Explicó que interponer acciones populares se ha convertido en una

carga desproporcionada pues los costos en que se incurren los accionantes, no son directamente proporcionales a la condena en costas, único mecanismo de compensación de los gastos asumidos24. 1.2.1. Fallos citados como sustento del recurso. Las providencias aludidas como interpretaciones de carácter vinculante que fundamentan la pretensión del recurrente son las siguientes: Primero: Consejo de Estado, Sección Tercera, Rad. Exp. 1482, Sentencia del 28 de octubre de 1976. Señaló que, de acuerdo en fallo citado, desde antes de promulgación de la Constitución Política, la jurisprudencia del Consejo de Estado había considerado que el Daño Especial podía ser fundamento de una condena por responsabilidad del Estado. Para 22 Ídem. 23 Ídem. 24 Folio 466 del expediente físico.

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ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o la equidad que debe reinar ante los sacrificios que importan para los administrados (sic) la existencia del Estado […]”.

Segundo: Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia del 25 agosto de 1998, Consejero

Ponente Jesús María Carrillo Ballesteros, Exp: 13-001. Explicó sobre la sentencia que la doctrina y la jurisprudencia unánimemente han reconocido el pronunciamiento en cita, como el primero del Consejo de Estado que reconoció la responsabilidad del Estado Legislador. Añadió que la Corte Constitucional en su sentencia C-630 de 2011, consignó que la Ley 1425 de 2010 era exequible, en cuanto derogó los incentivos a las acciones populares dentro de los límites de la libertad de configuración del legislativo. Por lo anterior, según el parecer del recurrente, como en ambos casos el legislador actuó en forma legal y se trató de un daño especial, el caso estudiado por la sentencia en cita es idéntico a la controversia decidida por el tribunal de Cundinamarca en el proceso de reparación directa originario.

Tercero: Citó dos, la del Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp: 27.228, Sentencia del 29 de julio de 2013 C.P: Stella Conto Díaz del Castillo; y la Sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, del 27 de marzo de 2014 C.P: Danilo Rojas Betancourt,

Exp: 27.36425.

Señaló que las anteriores sentencias unifican la jurisprudencia en torno al argumento que la ley exequible puede quebrantar la confianza legítima y por consiguiente ser la base de una condena por responsabilidad del Estado. Complementó lo anterior, con la enumeración de requisitos jurisprudenciales destinados a sustentar la prosperidad de las demandas que buscan la responsabilidad de Estado por la expedición de una Ley. Uno de estos requisitos es, el ejercicio de una actividad bajo el amparo de la confianza legítima que se ve vulnerada con la acción del legislador. 25 Citadas de forma conjunta, en el mismo párrafo, por el recurrente. Visible a folio 468 del expediente.

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2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Contenido: 2.1. Problema jurídico. 2.2. Marco legal y jurisprudencial aplicable al caso. 2.2.1. La noción de sentencia de unificación. 2.2.2. Reglas en materia de sentencias de unificación. 2.2.3. El carácter vinculante de las sentencias de unificación. 2.2.4.

Finalidad del recurso de unificación de jurisprudencia. 2.3. Caso concreto: NO prospera porque no fueron citadas sentencias de unificación que guardaran coincidencia fáctica

con el fallo recurrido. 2.1. Problema jurídico Esta Agencia del Ministerio Público considera que el problema jurídico consiste en determinar si: ¿Se debe dejar sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el veintiocho (28) de agosto de dos mil diecinueve (2019), por contrariar lo decidido en una sentencia de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado? 2.2. Marco legal y jurisprudencial aplicable al caso Para el presente asunto se aplicará el artículo 25626 de la Ley 1437 de 2011, que establece los fines del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los 26 “[A]RTÍCULO 256. FINES. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales […]”.

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El artículo 270 del CPACA, modificado por el artículo 78 de la Ley 2080 de 2021, establece que son sentencias de unificación aquellas proferidas por el Consejo de Estado antes de la entrada en vigencia del CPACA y después de su entrada en vigencia, por importancia jurídica o trascendencia económica o social, o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; o por precisar el alcance de la jurisprudencia o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. También son sentencias de unificación aquellas que se profieran o se hayan proferido antes de la entrada en vigencia del CPACA para decidir recursos extraordinarios, es decir, revisión y unificación, y las relativas al mecanismo eventual de revisión de acciones populares y de grupo previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. Las demás decisiones tendrán valor como precedente si se trata de posiciones jurisprudenciales reiteradas por el Consejo de Estado en casos similares fácticamente29. 27 “[A]RTÍCULO 257. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos. Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso:

1. Noventa (90) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del

derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad.

2. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad.

3. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales.

4. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mensuales legales vigentes, en los procesos sobre contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes.

5. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de reparación directa y en las acciones de repetición que el Estado ejerza contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas.

El recurso de unificación de jurisprudencia no procederá para los asuntos previstos en los artículos 86, 87 y 88 de la Constitución Política […]”. 28 “[A]RTÍCULO 258. CAUSAL. Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado […]”. 29 “El precedente judicial, en tanto que elemento jurídico que ejerce una fuerza gravitacional que atrae hacia su contenido los casos concretos que deban ser resueltos en el futuro por el mismo juez o por sus subordinados

funcionales -según que se trate de precedente horizontal o de precedente vertical, respectivamentesólo puede estructurarse correctamente a partir de la inescindible conjunción entre (i) los hechos relevantes del caso a decidir, (ii) la subregla o criterio jurisprudencial en el cual se soporta la decisión adoptada por el juez o tribunalla ya comúnmente llamada ratio decidendiy (iii) la parte resolutiva del correspondiente fallo –decisumLa identidad de patrones fácticos existente entre la decisión constitutiva de precedente y aquella(s) a la(s) cual(es) el mismo puede ser aplicado, es lo que determina que, en principio, el juez deba aplicar la misma subregla PROCURADURÍA DELEGADA CON FUNCIONES MIXTAS 6 PARA LA CONCILIACIÓN ADMINISTRATIVA Calle 16 No. 4-75 Torre C Piso 4° Bogotá D.C. PBX: (1) 5878750 Ext: 1370113703. Correo electrónico: lescandon@procuraduria.gov.co 12 En relación con las sentencias del Consejo de Estado que reúnen los requisitos para ser sentencias de unificación proferidas antes de la entrada en vigencia del CPACA, el alto tribunal manifestó que la labor de unificación de las sentencias era realizada por la Sala Plena Contenciosa de la Corporación a la cual le correspondía “…resolver los asuntos que le remitían las secciones por su importancia jurídica o trascendencia social y conocer los procesos que le remitían las secciones para cambiar o reformar la juris