PGN - SERVICIO EDUCATIVO - Finalidad de su racionalización

Dependencia: Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia

Administrativa,

Radicación: 014-39602.

Disciplinado: Jorge Devia Murcia, Álvaro Salas Salas y José Efraín Revelo.

Cargo y entidad: Gobernadores y Secretario de Educación Departamental del

Putumayo.

Quejoso: De oficio (Coordinador Grupo Veeduría Ministerio de Educación

Nacional).

Fecha queja: Diciembre 10 de 1999.

Fecha hechos: Julio de 1999

Asunto: Incumplir previsiones artículo 17 Ley 508 de 1999

RESOLUCIÓN No. 032 20 FEB. 2002

Por medio de la cual se falla en primera instancia un proceso disciplinario, LA PROCURADORA SEGUNDA DELEGADA PARA LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA en ejercicio de sus atribuciones legales y CONSIDERANDO: PRIMERO: Agotadas las etapas procesales dispuestas en la legislación vigente, se emite la correspondiente decisión que pone fin a la investigación disciplinaria, no observándose irregularidad de orden sustancial que afecte el debido proceso.

SEGUNDO: En providencia del 15 de diciembre de 2000, este Despacho ordenó la apertura del proceso disciplinario contra JORGE DEVIA MURCIA y ÁLVARO SALAS SALAS en su condición de Gobernadores del Putumayo y JOSÉ EFRAÍN REVELO RIVAS en su calidad de Secretario de Educación del mismo departamento (fls. 177 a 180) y en auto del 6 de agosto de 2001 formuló cargos a JORGE DEVIA MURCIA y

JOSÉ EFRAÍN REVELO RIVAS por que:

"desconocieron posiblemente el mandato contenido en el artículo 17 de la Ley 508 del 29 de Julio de 1999 por medio de la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo para los años 1999 al 2002, que les obligaba la formulación del plan de racionalización de las plantas del personal docente y directivo docente y a la consecuente suspensión del proceso de convocatoria a concurso para proveer cargos docentes y directivos docentes ordenado por Decretos 431 de julio 27, 484 de agosto 30, y 489 de septiembre 2 de 1989, el cual se llevó a cabo hasta su terminación con el nombramiento de tales servidores, tal como se desprende de los elementos probatorios aportados a la investigación. Con ese proceder pudieron incumplir el deber consagrado en el numeral 1 del artículo 40 de la Ley 200 de 1995 en lo pertinente a la observancia de la ley, como consecuencia del desconocimiento de la obligación prevista en el artículo 17 de la Ley 508 de 1999, tal como se acaba de describir e incurrir en responsabilidad disciplinaria conforme a las previsiones del artículo 6 de la Constitución Política". Las disposiciones sustantivas y de responsabilidad citadas correspondieron a los artículos 6 de la Constitución, 40 numeral 1 de la Ley 200 de 1995 y 17 Ley 508 de 1999. La falta se calificó provisionalmente como grave, en atención al grado de participación conforme al cual les correspondía observar todo lo referente a las normas incluidas en las disposiciones legales en cita, la jerarquía que ostentaban en cuanto a primeras autoridades en materia de educación en el departamento, así

como la naturaleza esencial del servicio educativo involucrado. Y se considera que se cometió a título de dolo en cuanto al conocimiento de la puesta en vigencia de la disposición posiblemente transgredida. Por su parte en la misma providencia se solicitaron explicaciones a ÁLVARO SALAS SALAS porque en su condición de Secretario General de la Gobernación del Putumayo encargado de funciones como Gobernador: "... posiblemente desconoció lo preceptuado por el artículo 17 de la Ley 508 de 1999, en cuanto participó en la etapa final del proceso de concurso para proveer cargos docentes y directivos docentes convocado por el titular de la Gobernación JORGE DEVIA MURCIA, mediante Decretos 431-1 de julio 27, 484 de agosto 30 y 489 de septiembre 2 de 1999, cuando expidió los decretos 556, 557 y 559 de octubre 8 de 1999, por medio de los cuales nombró docentes y directivos docentes de acuerdo con el resultado de ese concurso, sin tener en cuenta que ese proceso no podía continuar, pues con ello se estaba desconociendo el mandato contenido en la disposición antes mencionada, vigente para esa época y por consiguiente debió abstenerse de realizar tales nombramientos, hasta tanto se cumplieran las exigencias legales". Se citaron como posiblemente violadas el numeral 1 del artículo 40 de la Ley 200 de 1995, el artículo 17 de la Ley 508 de 1999 y el 6 de la Constitución Política en cuanto a la responsabilidad de los servidores públicos. La falta se calificó provisionalmente como grave, en atención al grado de participación conforme al cual le correspondía observar todo lo referente a las

normas incluidas en las disposiciones legales en cita, la jerarquía que ostentaba en cuanto a primera autoridad en materia de educación en el departamento, así como la naturaleza esencial del servicio educativo involucrado. Y se considera que se cometió a título de dolo en cuanto al conocimiento de la puesta en vigencia de la disposición posiblemente transgredida.

ELEMENTOS PROBATORIOS APORTADOS AL PROCESO

1. Decreto 431-1 de julio 27 de 1999 del Gobernador del Putumayo JORGE DEVIA MURCIA, por el cual se convocó a concurso para proveer cargos de docentes y directivos docentes (fls. 5 a 9).

2. Decreto 484 del 30 de agosto de 1999 expedido por el mismo funcionario, modificatorio del anterior decreto por el cambió en la denominación de algunos cargos y el haberse omitido convocar plazas de docentes y directivos docentes que se encontraban vacantes (fls. 10 a 14).

3. Decreto 489 del 2 de septiembre de 1999 que modificó el 431 del 27 de julio y el 484 del 30 de agosto de 1999 y cambió la convocatoria de concurso abierto a cerrado, en razón a la no disponibilidad presupuestal para el primero y a que algunos de los cargos convocados a concurso abierto, no se encontraban vacantes (fls. 15 a

18).

4. Oficio 4498 de octubre 13 de 1999, de la Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación Nacional dando respuesta a consulta elevada por la representante del Ministerio de Educación en el Putumayo, que en esencia se concreta a expresar su

opinión en el sentido de no considerar viable la continuación del concurso convocado por la Gobernación del Putumayo y menos efectuar nombramientos sin haberse formulado el plan de racionalización de las plantas de personal docente y directivo docente, de conformidad con lo ordenado en el artículo 17 de la Ley 508 de 1999 (fls. 21 y 22).

5. Oficio 288 de diciembre 1 de 1999 del Coordinador Grupo de Concursos y Evaluación Docente en el que informa que no se encontró en los archivos documento relativo a que se haya prestado colaboración por parte de esa oficina al Departamento del Putumayo, de acuerdo con la petición elevada por el Coordinador Grupo de Veeduría (fls. 23 y 24).

6. Listado de aspirantes seleccionados para participar en el concurso ordenado mediante Decreto 431 de julio 27 de 1999 (fls. 45 y 46).

7. Fotocopia de los decretos por los que se ordena el traslado de docentes luego de la declaratoria de desierto del concurso convocado mediante Decreto 431 de julio 27 de 1999, de algunas novedades como las contenidas en los Decretos Nos 605 de octubre 26 de 1999 ordenando el traslado de ALFONSO REINERIO BASTIDAS, 607 de octubre 26 de 1999 por medio del cual se ordenó el traslado de HIDALBA DEL CARMEN HUERTAS, 629 del 12 de noviembre de 1999 nombrando en provisionalidad a ANA CRISTINA MELO HERNÁNDEZ, No 646 de noviembre 25 de 1999 por el cual se nombró a JUAN GUILLERMO ÁLVAREZ como docente de la

Escuela Rural Mixta Cabañas del Guamuéz, No. 647 de noviembre 25 de 1999 ordenando el traslado de MAIR ZENEIDA DUARTE, No, 649 de noviembre 25 de 1999 por medio del cual se ordena el traslado de EDITH ORLEY MONCAYO y 650 del 25 de noviembre de 1999 trasladando a NORA ALBA MARTÍNEZ (fls. 49 a 58).

8. Visita en la Secretaría de Educación y Cultura Departamental en la que se dejó constancia de los nombramientos realizados con motivo del concurso convocado mediante Decreto 431 de Julio 27 de 1999 (fls. 108 a 112 y 158 a 163)

9. Testimonio de HÉCTOR CAMPOS en el que precisó que el motivo de la visita a la Gobernación del Putumayo fue el de verificar asuntos relacionados con el proceso de convocatoria para proveer cargos de docentes a cargo del situado fiscal (fls. 207 y

208).

10. Testimonio de ALFONSO SÁNCHEZ MEDINA acerca del objeto de la comisión que visitó la Gobernación de Putumayo entre otros asuntos con el fin de establecer todo lo concerniente al concurso para provisión de cargos de docentes y directivos docentes, en el que expresó su opinión acerca de la necesidad de haber suspendido el concurso y aportó fotocopia del resultado de tales gestiones, incluyendo la prueba documental relativa al concurso materia de investigación (fls. 211 a 327 y 344 a 353).

11. Comunicación del Director General de Educación Básica del Ministerio de Educación en respuesta a petición de este Despacho, a la que anexó copia del

seguimiento a la ejecución del Plan de Reorganización Departamental del Putumayo (fls. 328 a 338).

LOS DESCARGOS

1. JOSÉ EFRAÍN REVELO RIVAS dijo que para cuando la Secretaría de Educación convocó a concurso para docentes y directivos docentes, no se encontraba vigente la Ley 508 de 1999, esta ley empezó a regir dos días después de convocado el concurso y por ende debe tenerse en cuenta que de acuerdo con el artículo 52 del C de R P y M, la ley no obliga sino en virtud de su promulgación. En sustento de su argumentación se remitió a posiciones jurisprudenciales respecto de la necesidad de la promulgación de la ley para que la conozcan quienes van a estar sujetos a ella, como requisito indispensable para establecer su vigencia.

Reiteró que para la fecha en que se promulgó la ley, la Secretaría de Educación Departamental ya había convocado a concurso, es decir que ya se había adelantado el proceso previo, contándose desde luego con el certificado de disponibilidad presupuestal. Por lo mismo, no puede afirmarse que se incumplieron las exigencias legales, pues tales exigencias solo eran obligatorias a partir de la vigencia de la Ley 508 de 1999. Por lo demás, en el momento en que se convocó a concurso existían las vacantes y fue por ello que se inició el proceso para proveerlas dentro de la legalidad. Con el concurso celebrado por la Secretaría de Educación del Departamento del Putumayo, se amparó el ejercicio de la profesión docente y en cuanto a sus fines trajo citas jurisprudenciales según las cuales " la carrera docente es el régimen legal que ampara el ejercicio de la profesión docente en el sector oficial, garantiza la

estabilidad de dichos educadores en el empleo, les otorga el derecho a la profesionalización y capacitación permanente, establece el número de grados del escalafón docente y regula las condiciones de inscripción, ascenso y permanencia dentro del mismo, así como la promoción a cargos directivos de carácter docente...". Entre las circunstancias a tener en cuenta, mencionó aquellas de los docentes con nombramientos en provisionalidad, quienes solicitaron la definición de su situación laboral, ante la posibilidad de estar en carrera, mediante la única opción de acceder a ella por intermedio del concurso. Se refirió al contenido del artículo 17 de la Ley 508 de 1999, el cual establece entre otros aspectos, la racionalización de las plantas docentes departamentales, distritales y municipales a partir de su vigencia, con la formulación del plan y la suscripción del respectivo convenio de desempeño, el cual debía efectuarse en los 6 meses siguientes a la vigencia de la ley, pero en ninguna parte se dice que debía suspenderse el proceso de concurso ya iniciado. En idénticos términos presentó descargos el investigado ÁLVARO SALAS SALAS, por lo que se hace innecesaria su trascripción.

2. Por intermedio de apoderada rindió descargos JORGE DEVIA MURCIA, en cuyo memorial se alude en primer término a la cronología de los hechos sucedidos a partir de la expedición del Decreto 431-1 del 27 de julio de 1999, por medio del cual el Gobernador del Putumayo convocó a concurso para cargos docentes y directivos docentes, amparado en el artículo 105 de la Ley 115 de 1994, vigente para aquella

época. Precisó a continuación que la Ley 508 de 1999 se expidió el 27 de julio de 1999 y empezó a regir el 29, es decir 2 días después de su expedición y ella dispuso que a partir de su vigencia “ la extensión de cobertura, la calidad, la eficiencia y la equidad, se tendrán como criterio de interés general y de necesidades del servicio para determinar y racionalizar las plantas de personal docente, directivos docente y administrativo a nivel departamental, distrital y municipal...". Lo anterior permite entender que los efectos de la Ley 508 de julio 29 de 1999 comenzaban a aplicarse a partir de ese momento, es decir hacia el futuro y únicamente por excepción sus efectos pueden ser retroactivos; por lo mismo considero desafortunado el concepto esbozado por la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación Nacional, al pretender la aplicación retroactiva de la Ley 508 de 1999, olvidando la regla general de la irretroactividad de la ley y con un alcance equivocado referido a la suspensión de los actos expedidos en vigencia de la anterior normatividad, sin que en la nueva ley se haya dispuesto la suspensión o terminación de los actos emitidos en vigencia de la ley anterior. En apoyo de sus argumentaciones citó posiciones de la Corte Constitucional en su sentencia 402 de 1998 cuando al examinar el tema de la irretroactividad de la ley dijo: "...Una nueva ley, dispone tal principio fundamental para la seguridad jurídica en el Estado Social de Derecho, que no puede regular las situaciones jurídicas del pasado que ya se han definido o consolidado y que por tanto resultan incólumes en

sus efectos jurídicos, con la fuerza que les presta la ley bajo la cual se constituyeron ..." y en la 168 de 1995 en la que la Corporación se ocupó de estudiar ampliamente el concepto de “derechos adquiridos” señalando que “...La noción de derecho adquirido se contrapone con la de mera expectativa... Por derecho adquirido ha entendido la doctrina y la jurisprudencia, aquel derecho que ha entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él y que por lo mismo, no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o reconoció legítimamente...”. En conclusión consideró, que su defendido al promulgar el Decreto 431-1 de julio 29 de 1999 y continuar con la convocatoria a personal docente y directivos docentes y administrativos, se ajustó a la legalidad vigente y la Ley 508 de 1999 en ninguno de sus apartes expresa que los actos tramitados en vigencia de leyes anteriores, deban quedar si efecto y menos aún que se deba ordenar .su suspensión. Por ende no ha transgredido su patrocinada disposición alguna, y por el contrario actuó con la autonomía enmarcada en los términos de la ley, por lo que solicitó el archivo de las diligencias. CONSIDERACIONES DE LA DELEGADA La conducta por la que se investiga a los tres funcionarios es en lo sustancial de idénticas características, en cuanto se les ha reprochado el no haberse ajustado a las nuevas exigencias contempladas en el artículo 17 de la Ley 508 de 1999 por medio de la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo para las vigencias de los

años 1999 a 2000 y concretamente en lo tocante a la formulación de un plan de fijación de plantas por municipio que correspondía a cada departamento en concertación con el Ministerio de Educación Nacional y el Departamento Nacional de Planeación y consecuencialmente haber continuado con el concurso convocado mediante Decreto Departamental 431 del 27 de julio de 1999. En sus elementos objetivos tal proceder aparece acreditado con suficiencia, en cuanto se aportó la prueba documental demostrativa de todo el proceso concursal, el cual se llevó a cabo hasta su finalización con el nombramiento de aquellas personas que resultaron calificadas para acceder a los cargos incluidos en la convocatoria. Así las cosas, el examen de los planteamientos esbozados por cada uno de los disciplinados tal como se resumieron en el acápite correspondiente de esta providencia, debe centrarse de manera primordial en la fecha en que se expidió el acto administrativo de convocatoria, el 27 de julio de 1999 cuando se encontraba vigente el artículo 105 de la Ley 115 de 1994 y en los efectos derivados de la expedición de la Ley 508 de 1999 cuya vigencia se Inició a partir del 29 de julio de esa anualidad. Es evidente que el acto administrativo de convocatoria se emitió con fundamento en lo previsto en la Ley 105 de 1994 vigente para esa época y que para cuando entró a regir la Ley 508 de 1999 ya se encontraba en proceso la convocatoria a concurso, pero de ninguna manera esa circunstancia en particular, puede dar lugar como lo aduce en sus argumentaciones la apoderada del disciplinado DEVIA MURCIA

apoyadas en posiciones jurisprudenciales, a que se atiendan sus razones relacionadas con los derechos adquiridos por quienes acudieron a esa convocatoria. Ninguna situación de las que se dieron con posterioridad a la convocatoria a concurso, puede llevar a la conclusión que por ese simple hecho se adquirió alguna clase de prerrogativa por alguien en particular o alguno de los docentes que en general participaron en el concurso, pues en las condiciones en que se encontraba el proceso de convocatoria, ningún derecho se había podido adquirir. Se trataba por obvias razones de simples expectativas como bien se las cataloga en las citas jurisprudenciales, aquellas circunstancias que aún no se encuentren consolidadas. Por esa razón y puesta en vigencia la Ley 508 de 1999, la administración departamental del Putumayo estaba en la obligación de atender los términos de dicha normatividad, en cuanto ella condicionó los nuevos nombramientos y vinculaciones a la formulación del plan concertado con el Ministerio de Educación y el Departamento Nacional de Planeación, encaminado como lo dice la disposición a la determinación y racionalización de las plantas de personal docente, directivos docentes y administrativos, todo ello con la finalidad de tener en cuenta la extensión de cobertura, la calidad, la eficiencia y la equidad, como criterios para determinar las necesidades de cada ente territorial en la prestación del servicio educativo. Por ende, si bien es cierto como lo plantean los disciplinados que la norma de manera explícita no señaló respecto de los concursos en marcha, su suspensión, por obvias razones debe entenderse que no otra era la incidencia de la disposición frente a dichos procesos, toda vez que ella condicionó los nuevos nombramientos y

vinculaciones del personal docente a la formulación del plan y a su concertación con el Ministerio de Educación Nacional y Planeación Nacional. Es tan perentorio el término utilizado, que la redacción de la norma no da lugar a equívocos y con ella se pretendía racionalizar el servicio educativo, atendiendo a la calidad, eficiencia y equidad, fines que en este caso no se cumplieron por la conducta omisiva de los funcionarios investigados, en cuanto siguieron adelante con el proceso que si bien se inició bajo una autorización legal, su continuación y finalización estaba condicionada al cumplimiento de los requisitos señalados en la nueva norma, de tal manera que no puede por ello argumentarse que esa disposición reguló hacia el futuro los concursos que bajo esa nueva normatividad serian a convocar, sino que también afectó por obvias razones aquellos que como el que nos ocupa se encontraba en su fase inicial y que debía finalizar con nombramientos que ya no podían hacerse sino bajo el nuevo esquema que imponía la Ley 508 de 1999. De otra parte precisa resaltar que la norma en comento dispuso el término de 6 meses a partir de su vigencia para que los entes territoriales formularan el plan concertado, asunto que tampoco se cumplió en el término allí indicado. No se trata en consecuencia de la aplicación retroactiva de la disposición citada como desconocida por los disciplinados, la cual no solamente entraña el que se hayan obviado las exigencias de tal disposición, sino además que no se haya atendido al cumplimiento de sus fines, en especial aquel de la racionalización del servicio educativo bajo unos nuevos parámetros, entre ellos el de la necesidad de cada ente territorial, el cual solo se podría conocer mediante la formulación del plan

concertado señalado en la disposición en comento. No existe por consiguiente razón atendible que permita aceptar las explicaciones de los encartados, de tal forma que atendiendo los criterios de dosificación de la sanción contemplados en el artículo 27 de la Ley 200 de 1995 en especial el grado de culpabilidad por la responsabilidad que les incumbía en el manejo de la educación, la jerarquía que ostentaban en el ente territorial, se impone dosificar la sanción, en 11 días de multa tanto para el gobernador titular de la época JORGE DEVIA MURCIA y el encargado de funciones ÁLVARO SALAS SALAS y 5 días de multa para Secretario de Educación del Departamento del Putumayo teniendo en cuenta que los primeros en su calidad de nominadores y el segundo como responsable de la formulación e implementación de las disposiciones en materia de educación, les correspondía no solamente disponer lo pertinente a la no continuidad del proceso concursal, sino también el de abstenerse de realizar los nombramientos como quedó puntualizado a pesar de las nuevas disposiciones en vigencia, considerando acreditados los presupuestos legales indicados en el artículo 118 de la Ley 200 de 1995. En mérito de lo expuesto, LA PROCURADORA SEGUNDA DELEGADA PARA LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA, en ejercicio de sus atribuciones legales, RESUELVE: PRIMERO: Sancionar a JORGE DEVIA MURCIA identificado con la CC No. 19.328.005 en su condición de Gobernador del Departamento del Putumayo y a ÁLVARO SALAS SALAS identificado con la CC No. 5.350.442 Secretario de

Gobierno con funciones delegadas como Gobernador con 11 días de multa del sueldo devengado para la época de los hechos, equivalente en su orden a $701.000 y $429.440 y a JOSÉ EFRAÍN REVELO VIVAS identificado con la CC No. 12.964.464 Secretario de Educación y Cultura Departamental con multa de 5 días del sueldo devengado para la época de los hechos, equivalente a $195.200, valores que deberán ser consignados a favor de Bienestar Social del ente territorial.

SEGUNDO: Por la Secretaría de la Procuraduría Regional del Putumayo, notificar esta decisión en los términos de los artículos 85 y 103 de la Ley 200 de 1995, con la advertencia de proceder el recurso de apelación ante la Sala Disciplinaria de la Procuraduría, de acuerdo con las previsiones de los artículos 102 y 104 del señalado estatuto disciplinario.

TERCERO: Conforme lo dispone el inciso último del artículo 144 de la Ley 200 de 1995 y una vez en firme esta decisión, enviar copia a la División de Registro y Control y Correspondencia para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

OLGA LUCIA ZULUAGA VÁSQUEZ

Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa OLZV-AJGG-lina m Exp. 014-39602