PGN - SERVICIO EDUCATIVO - Las instituciones sociales privadas con funciones educativas cu

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Dependencia: Delegada para la Economía y la Hacienda Pública

Radicación Nº: 028-137726-06

Disciplinado: Miguel Ángel Bermúdez Escobar y otros

Cargo y Entidad: Gobernador Departamento de Boyacá Quejoso: De oficio Fecha de Queja: 28 enero 2005

Fecha hechos: Julio de 2003

Asunto: Fallo de primera instancia

Bogotá DC., 29 de enero de 2008 Una vez agotada la etapa probatoria, se entra a evaluar el mérito de la presente investigación, previos los siguientes

I. ANTECEDENTES

1. LA QUEJA Mediante oficio del 24 de enero de 2005, la Procuraduría Regional de Boyacá remitió el informe efectuado por la Contraloría General de ese departamento, en el que manifiesta la existencia de posibles irregularidades de tipo disciplinario, encontradas en desarrollo de la auditoría practicada al proyecto “Parque Temático de la Libertad y la Paz”.

Se encontró en la auditoría que el Instituto Financiero de Boyacá suscribió varias órdenes de trabajo con el objeto de realizar los estudios previos al desarrollo de los contratos, encontrándose entre ellas la 12 de 2001 con el objeto de diseñar y cotizar un sistema de transporte, orden que fue pagada sin el lleno de los requisitos legales y la 06 de 2001, donde se contrató el estudio de suelos, sin especificar donde se realizaría este lo que según la Contraloría evidenciaría la falta de precisión en el objeto del contrato. Todo lo anterior se habría efectuado previo a la aprobación del proyecto por parte de

la Asamblea, incluyendo el delineamiento del proyecto y la elaboración del plan para calificación de las propuestas, contratado mediante orden 016 de 2001, la cual junto con las anteriormente enumeradas fueron firmadas por Fabio Ramírez Zorro, en su condición de Gerente de INFIBOY. Posteriormente, mediante Ordenanza 022 del 10 de septiembre de 2002, se autorizó a la Gobernación para efectuar los trámites para la destinación de los terrenos, pero se refiere a dos que fueron cedidos por la Nación a través del Ministerio de Educación para la construcción de instituciones educativas y en la misma decisión se autorizó al Gobernador para celebrar los contratos necesarios para la construcción del parque. Igualmente, mediante Ordenanza 41 de 2002, se autorizó una partida de $200.000.000.oo para la realización de estudios, suscribiéndose con base en ella, el contrato 112 de 2002, cuyo objeto era la cooperación entre el Departamento y ASORIENTE para la gerencia del proyecto y la obra del parque, designando como interventor de dicho contrato al Gerente de INFIBOY. El vencimiento del contrato se habría dado en agosto de 2003, por lo que ASORIENTE solicitó una ampliación que 1 2 Página 2 de 9 le fue negada, por lo que el contrato debió liquidarse. Sin embargo, siguió ejecutándose, pues describe la Contraloría, se encuentra un informe de fecha 17 de enero de 2004 presentado por Mario Alberto Rubio, quien fuera vinculado como Gerente del proyecto por parte de ASORIENTE, mediante contrato No. 02 de 2003, informando a INFIBOY sobre la ejecución del contrato.

De otra parte se encontró, dice el auto, que el departamento, al momento de realizarse la auditoria, sigue desconociendo los terrenos cedidos a la corporación y de allí el valor de la participación en la sociedad y que en el Juzgado Cuarto Civil de Tunja cursa una demanda por parte de la Corporación contra la Gobernación e INFIBOY por la no entrega de los terrenos.

II. ACTUACIONES PROCESALES

1. Mediante auto del 30 de agosto de 2005 (Fls 25 a 28), la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal ordenó iniciar investigación disciplinaria contra los doctores MIGUEL ANGEL BERMUDEZ ESCOBAR y FABIO RAMIREZ ZORRO, en sus condiciones de Gobernador y Gerente de INFIBOY, respectivamente, del Departamento de Boyacá, por presuntas irregularidades en relación con las órdenes de trabajo 12, 06, y 16 de 2001, con el objeto de realizar algunos estudios previos para la puesta en marcha de la ejecución del proyecto “Parque temático de libertad y paz”, y por la presunta cesión de terrenos a una corporación privada. El cual fue remitido por competencia a esta Delegada, mediante auto del 21 de febrero de 2006

(Fls. 68 a 69).

2. De otra parte, la Delegada para la Moralidad Pública, mediante auto del 25 de enero de 2006 (Fls. 23 a 24 Radicado 162-133338-05), había ordenado adelantar indagación preliminar en contra de los señores MIGUEL ANGEL BERMUDEZ ESCOBAR y BENJAMIN HERRERA ESPÍTIA, en sus condiciones de Gobernador y

gerente de INFIBOY, con el fin de verificar entre otros hechos: 1. Si se había suscrito con el Gobernador de Boyacá MIGUEL ANGEL BERMUDEZ ESCOBAR, una carta de compromiso en virtud de la cual se comprometía a entregar en calidad de socio patrocinador unos bienes inmuebles a la Corporación Mixta Parque Temático de la Libertad y la Paz; 2. Sí la Asamblea del Departamento, había autorizado al Gobernador de Boyacá, por medio de la Ordenanza No. 0022 de septiembre 10 de 2002, para realizar las gestiones necesarias para donar unos terrenos a la Corporación Mixta Parque Temático de la Libertad y Paz; 3. Sí se celebró un contrato de transacción de julio 23 de 2003, entre el Gobernador de Boyacá y el Gerente General de INFIBOY con el Director Ejecutivo de la Corporación Parque Temático de la Libertad y Paz; y 4. Si la Gobernación transfirió a favor de la Corporación Parque Temático de la Libertad y Paz, los lotes identificados con los folios de matrícula inmobiliaria Nos. 074-45130; 074-50847; 074-15763; 074-15763.

3. Por auto del 12 de julio de 2006 (folios 114 a 116), la Procuraduría para la Moralidad Pública, remitió a esta Delegada las diligencias radicadas bajo el numero 162-133338/05, para que formaran parte de este expediente, por considerar que los dos casos, guardan relación, con el compromiso adquirido por la Gobernación de

Boyacá y el Instituto Financiero de Boyacá INFIBOY, con la Corporación Mixta PARQUE TEMATICO PARA LA LIBERTAD Y PAZ”, mediante Carta de Compromiso y contrato de transacción de julio 23 de 2003, suscritos por los representantes legales de las dos entidades estatales, en virtud del cual, se comprometían a ceder unos terrenos de propiedad del Departamento y de INFIBOY, con destino a la 2 3 Página 3 de 9 construcción del proyecto Parque Temático para la Libertad y Paz, entre ellos dos lotes que habían sido cedidos al Departamento por el Ministerio de Educación con destinación específica a la prestación del servicio público educativo estatal.

4. Evaluados los documentos allegados al expediente, esta Delegada observó que fue el señor BENJAMIN HERRERA ESPITIA, en su condición de Gerente General del Instituto Financiero de Boyacá INFIBOY, quien suscribió la carta de compromiso el 26 de marzo de 2003, en la cual se compromete en calidad de miembro patrocinador del proyecto PARQUE TEMATICO DE LA LIBERTAD Y LA PAZ, a aportar a la Corporación un lote en la ciudad de Paipa avaluado en $ 5.147.955.752 y como miembro visionario, la suma de $ 160.000.000, al igual que fue quien suscribió el contrato de Transacción, por medio del cual las partes (Departamento de Boyacá e INFIBOY) se obligaron a transferir los lotes, a la CORPORACION MIXTA PARQUE TEMATICO DE LA LIBERTAD Y LA PAZ, la cual está regida por el derecho privado, comprometiendo bienes del Departamento, sin la autorización de la Junta Directiva,

razón por la cual se ordenó su vinculación a la presente investigación mediante auto del 30 de abril de 2007, decretando la práctica de pruebas y avocando conocimiento de las diligencias que se anexaron a esta, y relacionadas anteriormente (Fls. 73 a 75 Cd. 1). Posteriormente, en auto del 13 de septiembre de 2007, esta Delegada resolvió declarar la prescripción de la acción disciplinaria iniciada en contra del doctor FABIO RAMIREZ ZORRO, en su condición de Gerente de INFIBOY, por lo relacionado con la suscripción de las ordenes de trabajo allí relacionadas; terminar y archivar la acción disciplinaria contra el mismo implicado, por lo relacionado con la suscripción del contrato No.112 de 2002; Terminar y archivar la acción disciplinaria en contra del doctor MIGUEL ANGEL BERMUDEZ, en su condición de Gobernador del Departamento de Boyacá, por lo relacionado con la firma del contrato No. 112 de 2002; archivar la actuación disciplinaria en contra de BENJAMIN HERRERA ESPITIA, en su condición de Gerente de INFIBOY, por lo relacionado con la cesión de terrenos del departamento.

III. CARGOS Igualmente, en el auto del 13 de septiembre de 2007, este Despacho resolvió: formular los siguientes cargos al doctor Miguel Ángel Bermúdez, en su calidad de Gobernador del Departamento de Boyacá: 1.- “Usted como Gobernador del Departamento de Boyacá, cedió unos terrenos a una Corporación Mixta de derecho privado, para la construcción del proyecto “Parque

Temático de la Libertad y la Paz”, los cuales habían sido devueltos por el Ministerio de Educación Nacional al ente territorial mediante Acta, destinados a la prestación del Servicio Público Educativo Estatal, dándole de esta manera una destinación oficial diferente a estos predios, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva”. La falta se calificó provisionalmente como GRAVE a título de CULPA GRAVÍSIMA. 2.- “Usted como Gobernador del Departamento de Boyacá, una vez suscribió la Carta de Compromiso en la que se comprometía a entregar un lote para la construcción del Parque Temático de la Libertad y la Paz y posteriormente el contrato de transacción con el Director de la Corporación Mixta Parque Temático de la Libertad y la Paz, incumplió los compromisos allí registrados, originando una 3 4 Página 4 de 9 demanda en contra del departamento por una millonaria suma, causando un detrimento patrimonial a la entidad territorial, en cuantía igual”. La falta se calificó provisionalmente como GRAVÍSIMA, a título de CULPA

GRAVÍSIMA.

IV. DESCARGOS La doctora MIREYA C. ARIZA PIÑERES, defensora del Dr. Miguel Ángel Bermúdez Escobar, presento en tiempo, memorial de descargos (Fls. 117 a 126), argumentando su escrito en los siguientes términos: Con respecto al primer cargo: En primer lugar, dice, el Gobernador de Boyacá no transfirió, sino se comprometió a transferir dichos lotes, pero la entrega material de los mismos no se hizo, como lo muestra la certificación expedida por la doctora Edna Janete Molano Riveros.

En segundo lugar, manifiesta que como socio patrocinador del Parque Temático de la Libertad, él no comprometió los terrenos investigados, dándole destinación oficial diferente, ya que dicha autorización provino de la Honorable Asamblea de Boyacá, según la Ordenanza No. 0022 del 10 de septiembre de 2002. En relación con el segundo cargo, dijo: Que la Ordenanza 022 del 10 de septiembre de 2002, en su artículo primero, autorizó al Gobernador del Departamento a realizar los trámites necesarios y tendientes a destinar los terrenos de propiedad del departamento, ubicados en el Municipio de Paipa, para que en ellos se construyera el Parque Temático de la Libertad y la Paz. Que dicha autorización se cumplió parcialmente con la suscripción del Acta de Compromiso firmada por el gobernador el 26 de marzo de 2003, acto mediante el cual, clara y específicamente le dio ese destino específico a esos terrenos. Posteriormente, al suscribir el contrato de transacción, aseguró el cumplimiento del resto de la ejecución. Que al firmar el gobernador, el Acta de Constitución de la Corporación Mixta Parque Temático de la Libertad y la Paz, en su calidad de Representante Legal del socio patrocinador, ejecutó en todos sus términos, la autorización concedida en el artículo segundo de la citada Ordenanza. Manifiesta, que el proyecto del Parque Temático de la Libertad y la Paz, fue presentado ante el pueblo de Boyacá en la campaña electoral y dentro del Plan de Gobierno y presentado a la Asamblea de Boyacá dentro del Plan de Desarrollo, la cual lo aprobó mediante la parte final del artículo segundo de la Ordenanza 022.

Que ese proyecto fue aprobado por el Ministerio de Desarrollo, quien asignó 60 millones de pesos para iniciar los estudios. Dicho proyecto, dice la defensa, fue pionero en el centro, oriente y norte de Colombia, que era un proyecto que iba a disminuir la pobreza y el desempleo existentes en ese entonces en el Departamento de Boyacá. 4 5 Página 5 de 9 Que los lotes pasarían a formar parte del patrimonio de libertad y Paz, una vez se firmaran las escrituras de traspaso correspondientes, el día 3 de abril de 2003 en la Notaría Única de Paipa, en cumplimiento de las cartas de compromiso, pero que debido a la carencia de paz y salvo, aún no ha sido posible otorgar y registrar la escritura que trasfiera el aporte de las fundadoras patrocinadoras. Que sin el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por la Gobernación de Boyacá y el INFIBOY, la Corporación se vería avocada a su disolución y liquidación, por sustracción de materia. Que por ello, la Gobernación e INFIBOY firmaron el contrato de transacción, dando un plazo suficiente y amplio para su cumplimiento dado que como socios visionarios ya habían aportado entre los dos, más de 600 millones de pesos los cuales se habían ejecutado. Que no se puede calificar la conducta del Gobernador como ligera, ya que de no haber actuado así, estaría incurso en una conducta punible, al permitir que los aportes hechos por la Gobernación e Infiboy inicialmente por 184 y 60 millones, respectivamente, no cumplieran con su destinación específica asignada; y expuesto

a la causal de revocatoria del mandato, por incumplimiento al Plan de Gobierno presentado durante su candidatura. Dice, que la Sala de lo Contencioso Administrativo reconoce la ejecución parcial de la autorización que le dio la Asamblea Departamental al gobernador, lo que significa que él podía continuar la ejecución hasta conseguir el cumplimiento total de dicha autorización, lo que contradice el señalamiento de su actuación, como ligera. Manifiesta, que la Sala de lo Contencioso Administrativo no cuestiona el contrato de transacción, como erróneamente lo cuestiona la señora Delegada, sino que lo califica como un acuerdo de voluntades, y que al firmar el mencionado contrato, lo hizo en cumplimiento estricto de sus obligaciones y deberes. Asegura que el ente disciplinador no cuenta con prueba alguna siquiera indiciaria que permita la certeza sobre la existencia de los hechos, mucho menos de la culpabilidad dolosa del Doctor Bermúdez Escobar, por lo que solicita el archivo de la investigación con base en los principios constitucionales de presunción de inocencia y la buena fe, que acompañan los actos de los funcionarios públicos.

V. CONSIDERACIONES DE LA DELEGADA El reproche que se le formula al disciplinado, se basa en que en calidad de Gobernador del Departamento de Boyacá, primeramente al suscribir el 26 de marzo de 2003, una carta de compromiso mediante la cual se obligaba a transferir el dominio de unos terrenos pertenecientes al departamento, a la Corporación Mixta de Derecho Privado, para la construcción del proyecto “Parque Temático para la Libertad y la Paz”, los cuales habían sido entregados al departamento, por el

Ministerio de Educación, destinados a la prestación del servicio público educativo estatal, se le cambió de esta manera, la finalidad o uso de los mismos. Que al incumplir el compromiso adquirido al suscribir el acta anterior, suscribió un contrato de transacción el 23 de julio de 2003 con el Director de la Corporación, de 5 6 Página 6 de 9 forma ligera y sin el cuidado que deben demandar todos los actos de los funcionarios públicos, asumiendo unos compromisos que no cumplió y a la postre originaron una demanda en contra del departamento, en una suma millonaria. Evidentemente, de las pruebas allegadas al proceso se infiere lo siguiente: El Acta de Formalización de la entrega y recibo de los bienes inmuebles destinados a la prestación del servicio público educativo estatal, propiedad de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, cedidos al Departamento de Boyacá (La negrilla es del Despacho), suscrita el 10 de mayo de 1996 por la entonces Ministra de Educación María Emma Mejía Vélez y el señor Gobernador del Departamento de Boyacá de la época, Doctor José Benigno Perilla Piñeros (Fls. 72 a 80, anexo4), establece meridianamente en su penúltimo inciso, que: “Los bienes inmuebles cedidos mediante la presente acta deberán dedicarse con exclusividad a la prestación del Servicio Público Educativo Estatal y no podrán ser enajenados ni utilizados con destinación distinta (…) (La negrilla es para resaltar). De otra parte, la Ley 115 de 1994 (Ley General de Educación), define el servicio

público educativo, de la siguiente manera: “TÍTULO I Disposiciones Preliminares NOTA: La denominación de Educación no formal fue reemplazada por: Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano, por el art. 1 de la Ley 1064 de 2006 Artículo 1º.- Objeto de la Ley. La educación es un proceso de formación permanente, personal, cultural y social que se fundamenta en una concepción integral de la persona humana, de su dignidad, de sus derechos y de sus deberes. La presente Ley señala las normas generales para regular el Servicio Público de la Educación que cumple una función social acorde con las necesidades e intereses de las personas, de la familia y de la sociedad. Se fundamenta en los principios de la Constitución Política sobre el derecho a la educación que tiene toda persona, en las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra y en su carácter de servicio público. De conformidad con el artículo 67 de la Constitución Política, define y desarrolla la organización y la prestación de la educación formal en sus niveles preescolar, básica (primaria y secundaria) y media, no formal e informal, dirigida a niños y jóvenes en edad escolar, a adultos, a campesinos, a grupos étnicos, a personas con limitaciones físicas, sensoriales y psíquicas, con capacidades excepcionales, y a personas que requieran rehabilitación social. La Educación Superior es regulada por la ley especial, excepto lo dispuesto en la presente Ley. 6 7 Página 7 de 9 Artículo 2º.- Servicio Educativo. El servicio educativo comprende el conjunto de normas jurídicas, los programas curriculares, la educación por niveles y grados, la

educación no formal, la educación informal, los establecimientos educativos, las instituciones sociales (estatales o privadas) con funciones educativas, culturales y recreativas, los recursos humanos, tecnológicos, metodológicos, materiales, administrativos y financieros, articulados en procesos y estructuras para alcanzar los objetivos de la educación. Artículo 3º.- Prestación del Servicio Educativo. El servicio educativo será prestado en las instituciones educativas del Estado. Igualmente los particulares podrán fundar establecimientos educativos en las condiciones que para su creación y gestión establezcan las normas pertinentes y la reglamentación del Gobierno Nacional. De la misma manera el servicio educativo podrá prestarse en instituciones educativas de carácter comunitario, solidarios, cooperativo o sin ánimo de lucro” (Lo resaltado es del despacho). De la lectura de los artículos anteriores, se colige que, tanto el constituyente como el Legislador Colombianos establecieron un marco preciso a lo que definieron como Servicio Público Educativo, instituyendo que, las instituciones sociales privadas con funciones educativas, culturales y recreativas, hacen parte de ese servicio público. Ahora bien, según el objeto y las obras que conformarían lo que sería el Parque Temático de la Libertad y la Paz, plasmado en el libro “Psicología del Boyacense, Parque Temático de la Libertad y la Paz”, de autores varios, pagina 11, (anexo al expediente), se infiere que la intención en la construcción del parque era plasmar en un escenario las tres facetas históricas (era precolombina, colonial y gesta libertadora), por las que había atravesado ese departamento, en colaboración por la

independencia de nuestra nación, y de esta manera mostrársela a todos los visitantes tanto extranjeros como nacionales. Dentro del parque se construiría un pueblo Muisca, con características idénticas a lo original, una ciudad colonial, también réplica de esa época, un museo de arte religioso, se construiría una réplica de la ruta libertadora con todas sus batallas, etc., además de restaurantes y hoteles. La descripción anterior, para establecer que el proyecto “Parque Temático para la Libertad y la Paz”, que se construiría en los lotes cedidos por el Gobernador del Departamento para este objeto y materia de cuestionamiento dentro de este proceso, hace parte de lo que el Legislador definió como Servicio Educativo público, pues se enmarca como una entidad de derecho privado con funciones educativas, culturales y recreativas, cuyos objetivos esenciales eran: “Enseñanza en un medio lúdico” (Fl. 34 anexo 5) Así las cosas, concluye el Despacho que, el hecho que el doctor Miguel Ángel Bermúdez en su calidad de Gobernador de Boyacá, al suscribir la Carta de Compromiso el 26 de marzo de 2003, se haya comprometido a transferir unos terrenos que el Ministerio de Educación Nacional había cedido al departamento para que fueran destinados a la educación, no le estaba dando a los mismos, una destinación oficial diferente. En consideración, no lo encuentra responsable del primero cargo formulado. 7 8 Página 8 de 9 En cuanto al segundo cargo, “Usted como Gobernador del Departamento de Boyacá, una vez suscribió la Carta de

Compromiso en la que se comprometía a entregar un lote para la construcción del Parque Temático de la Libertad y la Paz y posteriormente el contrato de transacción con el Director de la Corporación Mixta Parque Temático de la Libertad y la Paz, incumplió los compromisos allí registrados, originando una demanda en contra del departamento por una millonaria suma, causando un detrimento patrimonial a la entidad territorial, en cuantía igual”. En su escrito de descargos, la defensora del disciplinado transcribe la siguiente manifestación de este: “Debido a la carencia de paz y salvo por la deuda contraída por el Municipio de Paipa, aún no ha sido posible otorgar y registrar la escritura que transfiera el aporte de las fundadoras patrocinadora”. Dicha afirmación concuerda con lo registrado en el Informe sobre la Auditoria realizada al Parque Temático de la Libertad y la Paz, por la Dirección Operativa de Control Fiscal de la Contraloría General de Boyacá (Fl. 22 Cd. 1), en el que se lee: “De igual forma esta Comisión solicitó al Municipio de Paipa, copia de los recibos de predial para establecer deuda del departamento por concepto de los predios que este posee con el municipio, por parte del Infiboy $577.556.554 y del departamento $108.789.150.oo, para un total de “686.345.704.oo”. En este sentido advierte el Despacho, que si bien es cierto el doctor Miguel Ángel Bermúdez incumplió con la entrega de los terrenos a la Corporación Parque Temático de la Libertad y la Paz, en el que se había comprometido mediante la firma del Contrato de transacción, el 23 de junio de 2003, también lo es, que dicho

incumplimiento se originó por causas ajenas a su voluntad, creyendo él, que en el plazo establecido en el contrato mencionado se podía salvar ese obstáculo, lo que no ocurrió. De esta manera, se infiere que la firma del contrato de transacción, por parte del entonces Gobernador del Departamento de Boyacá, no fue ligera ni descuidada, si no que posteriormente a la firma del mismo, se presentaron situaciones fiscales, normales dentro de cualquier negocio de bienes inmuebles, que no permitieron el cumplimiento de lo acordado en el tiempo establecido en el mencionado contrato. De esta manera, concluye esta instancia, que el Dr. Miguel Ángel Bermúdez, no es responsable del segundo cargo formulado. Por lo anteriormente expuesto, la Procuradora Delegada para la Economía y la Hacienda Pública RESUELVE PRIMERO: Declarar NO RESPONSABLE al doctor MIGUEL ÁNGEL BERMUDEZ ESCOBAR, de los cargos formulados, por las razones expuestas en la parte motiva y en consecuencia ordenar el ARCHIVO del expediente en 8 9 Página 9 de 9 su contra, con base en la primera causal del artículo 73 de la Ley 734 de 2002.

SEGUNDO: Notificar la Presente decisión a los sujetos procesales, con la advertencia que contra la misma procede el recurso de apelación ante la Sala Disciplinaria, que deberán interponer dentro de los tres días siguientes a la notificación personal o por edicto y sustentar dentro de ese mismo término. Para tal efecto, líbrese la respectiva comunicación indicando la decisión tomada y la fecha de la providencia.

En caso que no pudiere notificarse personalmente, se fijará edicto en

los términos del artículo 107 del CUD.

TERCERO: Como la investigación se adelantó de oficio, no se hace necesario su comunicación al quejoso, para que ejerza el derecho consagrado en el parágrafo del artículo 90 de la Ley 734 de 2002.

CUARTO: En la Unidad Coordinadora, háganse las anotaciones pertinentes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

YOLANDA GÓMEZ RESTREPO

Procuradora Delegada 9