PGN - SERVICIO EDUCATIVO - Reglamentación por parte del gobierno para el registro de progr

Bogotá, D.C., 14 de mayo de 2007 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8 de la Ley 749 de 2002 “por la cual se organiza el servicio público de la educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica”.

Demandante: GUILLERMO ISAZA HERRERA

Magistrado Ponente: Dr. JAIME ARAUJO RENTERÍA

Expediente No. D-6702 Concepto No. 4309 De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o., y 242, numeral 1o., de la Carta, instauró el ciudadano GUILLERMO ISAZA HERRERA contra el artículo 8 de la Ley 749 de 2002, cuyo texto legal es el siguiente: ARTÍCULO 8º. DEL OFRECIMIENTO Y DESARROLLO DE PROGRAMAS ACADÉMICOS DE EDUCACIÓN SUPERIOR. Para poder ofrecer y desarrollar un programa de formación técnica profesional, tecnológica, y profesional de pregrado, o de especialización, nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener registro calificado del mismo. El Gobierno Nacional reglamentará: el registro de programas académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior. (Aparte subrayado declarado inexequible por la Corte Constitucional,

mediante sentencia C-852 de 2005, Magistrado Ponente Dr. Rodrigo Escobar Gil.). Concepto No. 4309

1. Planteamientos de la demanda El ciudadano ISAZA HERRERA pretende la declaratoria de inexequibilidad del artículo 8 de la Ley 749 de 2002, pues considera que riñe con los artículos 67, 68, 150, numerales 8 y 23, 189, numeral 21, y 365 de la Carta Política, por las siguientes razones: 1.1. La disposición acusada desconoce la competencia otorgada de manera exclusiva al Congreso de la República para expedir las leyes que regulan la prestación de los servicios públicos, como es el caso de la educación. 1.2. “La Ley 794 de 2002, no incluyó dentro de su articulado ninguna referencia… sobre los registros calificados de programas académicos, las condiciones mínimas y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior; circunstancia que era indispensable para poder transferir al ejecutivo la potestad reguladora con relación a los aspectos anteriormente mencionados, so pena de transgredir de manera flagrante los preceptos de orden constitucional sobre los cuales se funda la estructura de la creación de las normas.” 1.3. Según el artículo 365 superior, en materia de servicios públicos es el régimen especial dispuesto de manera específica y precisa por la ley el que determina las condiciones de prestación y gestión de los mismos. 1.4. Como fundamento de sus pretensiones, el demandante cita las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: C – 263 de 1996, C – 710 de 2002, C – 530 de 2003 y C852 de 2005, ésta última, a través de la cual la citada Corporación declaró

inexequible la expresión “y profesional de pregrado”, contenida en el artículo 8 de la Ley 749 de 2002. 2 Concepto No. 4309

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar si la disposición acusada, al otorgar al Gobierno Nacional la facultad para reglamentar el registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, desconoce el principio de reserva de ley que según el ordenamiento constitucional colombiano gobierna la regulación de la educación.

Sobre el particular, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente:

3. Consideraciones generales 3.1. El artículo 67 de la Constitución establece que la educación es un derecho y un servicio público y atribuye al Estado la función de regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la misma con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los estudiantes; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.

De igual manera, corresponde al Legislador establecer las condiciones para la creación y gestión de los establecimientos educativos que funden los particulares. La ley garantiza la profesionalización y dignificación docente (artículo 68 constitucional). Según el artículo 26 constitucional la Ley puede exigir títulos de idoneidad para ejercer las profesiones. 3.2. Por su parte, el artículo 150 constitucional señala que corresponde al Congreso hacer las leyes y por medio de ellas ejercer, entre otras, las siguientes funciones: expedir las normas a las cuales debe sujetarse el gobierno para el ejercicio

de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución (numeral 8); 3 Concepto No. 4309 y expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos (numeral 23). 3.3. Así las cosas, tal como lo ha manifestado la jurisprudencia constitucional, la facultad de regulación de la educación que el constituyente le atribuyó al Estado le corresponde al legislador, pues además de ser su función natural en virtud del principio de división de poderes (artículo 113 superior), en el Congreso está radicada la representación popular1. Unido a lo anterior, es preciso destacar el principio de la reserva de ley, según el cual el legislador es el único facultado para regular determinadas materias, como los servicios públicos (artículo 365 a 370 de la Carta Política), entre los cuales se encuentra la educación. Sobre el particular, la Corte Constitucional en la sentencia C – 539 de 1995 manifestó lo siguiente: Lo atinente a la afirmación de la competencia del legislador para señalar el marco general o las bases fundamentales, que deben orientar la organización, funcionamiento y prestación de los servicios públicos, se percibe de la normatividad contenida en el capitulo 5 del titulo XII de la Constitución, referente a la finalidad social del Estado y de los servicios públicos, la cual prescribe una reserva legal en todo lo atinente al señalamiento de las reglas generales atingentes a la organización, funcionamiento, administración, control, inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos (arts. 365 a 370 de la C.P.). (Negrilla fuera de texto).

3.4. Por otro lado, el artículo 189 de la Carta Política señala que corresponde al Presidente de la República, ejercer, entre otras funciones, la potestad reglamentaria, a través de la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios par la cumplida ejecución de las leyes (numeral 11). 1 C-675 de 2005. 4 Concepto No. 4309 Teniendo en cuenta las anteriores disposiciones superiores, el Ministerio Público procede a realizar el análisis de constitucionalidad de la norma demandada.

4. Examen de constitucionalidad del artículo 8 de la Ley 749 de 2002, en relación con la presunta violación de los artículos 67, 68, 150, numerales 8 y 23, 189, numeral 21, y 365 de la Carta Política. 4.1. La fuerza de la argumentación en contra de la disposición acusada radica en que desconoce la competencia otorgada de manera exclusiva al Congreso de la República para expedir las leyes que regulan la prestación de los servicios públicos, entre los cuales se encuentra la educación.

A juicio del demandante, la Ley 794 de 2002 no incluyó dentro de su articulado disposición alguna sobre los registros calificados de programas académicos, las condiciones mínimas y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, lo cual era necesario para que el legislador pudiera facultar al Gobierno Nacional para reglamentar tales materias. 4.2. Para resolver el problema jurídico planteado, es preciso reiterar que el artículo 67 constitucional contempla la educación, por un lado, como un derecho de la persona, y, por el otro, como un servicio público que tiene una función social. En su

condición de servicio público, la educación está sometida a lo dispuesto por la Constitución y la Ley sobre los servicios públicos en general (artículos 150, numeral 23, 365 a 370 de la Carta Política). En este orden, la educación debe ser regulada exclusivamente por el legislador ordinario o extraordinario, pues en esa materia existe reserva de ley, por lo tanto es obligatorio que el legislador señale los parámetros, criterios o bases a los que debe someterse el ejecutivo al momento de cumplir la función de reglamentación (artículo 189, numeral 11, superior)2. 4.3. Por otra parte, vale destacar que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por 2 Ibídem 5 Concepto No. 4309 el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los estudiantes; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo (artículo 67 superior, inciso 5). 4.4. La potestad reglamentaria, que corresponde no solo al Presidente de la República sino a otros funcionarios del Estado a quienes la ley les asigne en forma expresa y determinada, requiere, por un lado, la existencia de una materia que pueda ser reglamentada y, por el otro, que la autoridad que la ejerza respete el contenido de la misma, así como el ordenamiento constitucional y las demás leyes3. 4.5. En el caso que nos ocupa, la Ley 749 de 2002, consagra en el Capítulo II las normas relativas al “ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN

SUPERIOR TÉCNICA Y TÉCNOLÓGICA”, estableciendo en el artículo 7 los requisitos para el ingreso a la educación superior tecnológica y profesional por ciclos, entre los cuales se encuentran los siguientes: “a) Poseer título de bachiller o su equivalente en el exterior y haber presentado el examen de Estado para el ingreso a la Educación Superior; b) Para los programas de especialización referidos al campo de la técnica y la tecnología y para las especializaciones del campo profesional, poseer título técnico, tecnológico o profesional. Podrán igualmente ingresar a los programas de formación técnica profesional en las instituciones de Educación Superior facultadas para ello de conformidad con la presente ley, quienes reúnan los siguientes requisitos: a) Haber cursado y aprobado la educación básica secundaria en su totalidad y ser mayor de diez y seis (16) años, o b) Haber obtenido el Certificado de Aptitud Profesional (CAP) expedido por el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena)”. En el artículo 8, acusado, determina que para poder ofrecer y desarrollar un programa de formación técnica profesional, tecnológica o de especialización, nuevo o en funcionamiento, es preciso obtener el registro calificado del mismo. Corresponde al 3 Ibídem 6 Concepto No. 4309 Gobierno Nacional la reglamentación del registro de programas académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramienta de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior. Según el artículo 9 ibídem, al Gobierno Nacional, con la participación de la comunidad académica y el sector productivo del país, le corresponde fijar los

estándares mínimos de calidad de los programas de formación técnica profesional y tecnológica y los criterios para la evaluación de los mismos, los cuales deben ser tenidos en cuenta, tanto por las instituciones de educación superior que los ofrezcan, como por quienes efectúen la evaluación de la información presentada por las mismas. Las instituciones técnicas profesionales y las instituciones tecnológicas que a la expedición de la Ley 749 de 2002 tenían programas registrados en el Sistema Nacional de Información de la Educación, o que encontrándose en trámite hubiesen obtenido el respectivo registro, fueron autorizadas por el legislador para seguir ofreciéndolos y desarrollándolos, pero una vez expedidos los respectivos estándares mínimos de calidad deben someter los programas al cumplimiento de los mismos (artículo 10). Según el artículo 11 de la Ley 749 de 2002, modificado por el artículo 62 de la Ley 962 de 2005, las instituciones técnicas profesionales y tecnológicas podrán ofrecer programas profesionales solo a través de ciclos propedéuticos, cuando se deriven de los programas de formación técnica profesional y tecnológica. Para tal fin deberán obtener el registro calificado para cada uno de los ciclos que integren el programa. El registro otorgado a un programa estructurado en ciclos propedéuticos se considerará como una unidad siendo necesario para su funcionamiento conservar los ciclos tal como fueron registrados en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, SNIES (artículo 11, inciso tercero, ibídem). 7 Concepto No. 4309 En este orden, es preciso destacar que los artículos 8, 9, 10 y 11, contenidos en

el Capítulo II de la Ley 749 de 2002 son los únicos preceptos consagrados en este ordenamiento que se refieren al registro de programas académicos, a los estándares mínimos y a los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior técnica y tecnológica, los cuales, como puede advertirse de su simple lectura, no contienen normas concretas sobre tales materias, sino que le asignan expresamente al Gobierno Nacional la facultad de reglamentarlas. 4.6. El Presidente de la República “en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confieren el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, los artículos 31 a 33 de la Ley 30 de 1992 y el artículo 8 de la Ley 749 de 2002,...” expidió el Decreto 2566 de 2003, “(p)or el cual se establecen las condiciones mínimas de calidad y demás requisitos para el ofrecimiento y desarrollo de programas académicos de educación superior y se dictan otras disposiciones…” (negrilla fuera de texto). A través del citado decreto, el ejecutivo señaló las condiciones mínimas de calidad y las características específicas de calidad que deben demostrar las instituciones de educación superior para obtener el registro calificado de programas (artículos 1 a 21), entendiéndose por tal “…el reconocimiento que hace el Estado del cumplimiento de las condiciones mínimas de calidad para el adecuado funcionamiento de programas académicos de educación superior, mediante su incorporación en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior – SNIES – y la asignación del código correspondiente”. (artículos 22 - 25). En el mismo ordenamiento, el ejecutivo reglamentó la oferta y el funcionamiento de programas en lugares diferentes al domicilio principal de las instituciones de

educación superior (artículos 26 a 28); la evaluación de la información suministrada para obtener el registro calificado de un programa académico superior (artículos 29 a 37); el registro calificado para programas acreditados de alta calidad (artículos 38 a 8 Concepto No. 4309 41); la inspección y vigilancia de los programas académicos de educación superior (artículos 42 a 45) y el régimen de transición (artículos 46 a 56). En suma, el Gobierno Nacional, en atención a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992 y en el artículo 8 de la Ley 749 de 2002, reglamentó, a través del Decreto 2566 de 2003, algunas de las materias señaladas en el citado precepto, tales como el registro calificado de programas académicos, las condiciones mínimas de calidad y las características específicas de calidad que deben demostrar las instituciones de educación superior para obtener tal registro, aunque nada dijo sobre los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior. 4.7. De lo expuesto se infiere que la Ley 749 de 2002 no contiene normas concretas sobre registro de programas académicos, estándares mínimos y exámenes de calidad para programas de formación técnica profesional, tecnológica o de especialización, pues lo que hizo fue atribuirle expresamente al Gobierno Nacional la facultad de reglamentar tales asuntos, sin señalarle los parámetros o criterios que debe observar en el ejercicio de tal función. 4.8. Tampoco existen en las normas generales sobre educación superior disposiciones concretas sobre tales conceptos para los referidos programas. Así, en la Ley 30 de 1992, a partir de la cual el Ministerio de Educación Nacional inició un

proceso dirigido a garantizar la calidad de la educación superior, solo fueron regulados la acreditación voluntaria de programas y parcialmente los exámenes del Estado (artículos 27, 36, numeral 3, y 38, literal k). Los estándares mínimos de calidad, el registro calificado de programas y el sistema de créditos académicos, lo mismo que los exámenes de calidad de los estudiantes, fueron objeto de disposiciones reglamentarias, expedidas a través de decretos, que conjuntamente con la citada ley integraron el Sistema Nacional de Educación Superior, y que fueron proferidos con fundamento en el deber del Estado de garantizar la calidad de la educación superior y la facultad del Gobierno Nacional de ejercer la inspección y vigilancia en esa área4. 4 Sentencia C – 852 de 2005. 9 Concepto No. 4309 Vale advertir que la Corte Constitucional en Sentencia C – 852 de 2005 realizó un recuento normativo de la educación superior que resulta pertinente en el caso que nos ocupa, remitirse al mismo. 4.9. Dado, entonces, que el registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior, son materias que están sujetas al principio de reserva de ley (artículos 67, 68, 150, numeral 23, y 365 constitucionales), y que no existe disposición legal específica que consagre los criterios, los parámetros o las bases con fundamento en los cuales el ejecutivo debe expedir la reglamentación de que trata el artículo 8 de la Ley 749 de 2002,

hay que concluir que la disposición acusada desconoció el ordenamiento superior, razón por la que es preciso que la Corte Constitucional declare su inexequibilidad. Es decir, en esta demanda el Ministerio Público considera que obran las mismas razones que expresó la Corte Constitucional en la sentencia C-852 de 2005, que decidió la inexequibilidad de la expresión “y profesional de pregrado” contenida en el mismo artículo ahora acusado, pues en este caso como en aquel, el legislador no incluyó los presupuestos de orden constitucional para que el Gobierno desarrollara su facultad reglamentaria en materia educativa. En efecto, dijo la Corte: Del examen de los antecedentes sobre el régimen de la educación superior realizado por la Corte es posible concluir que a) En la ley demandada, si bien existen unos contenidos normativos orientados a regular el alcance del registro y los estándares de calidad de los programas de educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica, sobre cuya suficiencia no se pronuncia la Corte, porque corresponde a apartes no acusados de la norma parcialmente demandada, no hay regulación alguna, en esas mismas materias, aplicable a los programas profesionales de pregrado. b) No existe en las normas generales que rigen la educación superior una definición legal, ni desarrollo legislativo específico de los conceptos de estándares mínimos de calidad, registro calificado y exámenes de calidad de los estudiantes de 10 Concepto No. 4309 educación superior para los programas profesionales de pregrado, y que, c) tales materias, por su naturaleza y alcance están sujetas en el ordenamiento constitucional colombiano a reserva de ley.

En ese contexto, el aparte acusado del artículo 8º de la Ley 749 de 2002, no contiene una remisión a la potestad reglamentaria de contenidos legislativos presentes en la propia ley o en otra que verse sobre la materia educativa, sino que consiste en una habilitación para que el gobierno asuma directamente la regulación de los estándares mínimos de calidad, el registro calificado y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior para los programas profesionales de pregrado, sin referente alguno en la ley. Observa la Corte que la potestad reglamentaria se ejerce por el Presidente de la República por virtud de una atribución constitucional, sin necesidad de que la ley, en cada caso, así lo disponga. Esto es, en virtud de lo dispuesto en el numeral 11º del artículo 189 Superior, corresponde al Presidente de la República ejercer la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes. De este modo, toda regulación legislativa cuyo contenido requiera, para su cabal ejecución, ser especificado, es susceptible de ser reglamentado por el Presidente de la República, sin que para ello se necesite una expresa habilitación legislativa. Así, una norma de habilitación presente en una ley que carece de materialidad legislativa en las materias para cuya regulación remite al reglamento, no puede tenerse sino como una irregular transferencia de competencias legislativas al Gobierno, contraria a la Constitución. Como quiera que la Ley 749 de 2002 no hay una sola previsión relativa al registro calificado de programas, los estándares mínimos de calidad y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior en los programas profesionales

de pregrado, el contenido normativo conforme al cual corresponde al gobierno la reglamentación de tales aspectos, resulta contrario a la Constitución y habrá de ser declarado inexequible. 4.10. Es de destacar que no obstante que el actor solicita la declaratoria de inexequibilidad de la totalidad del artículo 8 de la Ley 749 de 2002, los cargos presentados en la demanda no están dirigidos contra la primera parte del artículo que reza “(p)ara poder ofrecer y desarrollar un programa de formación técnica profesional, tecnológica, y profesional de pregrado 5 , o de especialización, nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener registro calificado del mismo”, sino contra su parte final que establece que “(e)l Gobierno Nacional reglamentará: el registro de programas académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de 5 Aparte subrayado declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-852 de 2005. 11 Concepto No. 4309 calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior”, en consecuencia, el Ministerio Público solicitará a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de este último aparte de la norma.

5. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar la INEXEQUIBILIDAD de la expresión “(e)l Gobierno Nacional reglamentará: el registro de programas académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la

educación superior”, contenida en el artículo 8 de la Ley 749 de 2002, por las razones señaladas en este concepto. Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación CID/MLOvalleB. 12