PGN - SERVICIO MILITAR - La obligación de inscribirse para definir la situación militar es

Procurador General SERVICIO MILITAR-La obligación de inscribirse para definir la situación militar es de orden constitucional La obligación de inscribirse para definir la situación militar, que se impone a los varones, se funda en el artículo 116 Superior, en el cual se establece la existencia de la Fuerza Pública, la obligatoriedad de tomar las armas cuando las circunstancias lo exijan para la defensa de la independencia y de las instituciones políticas, y la facultad del legislador para determinar las condiciones con arreglo a las cuales algunos varones se eximen de prestar el servicio militar o lo presten bajo determinadas condiciones. La Ley 48 de 1993, desarrolla el mandato contenido en el artículo 116 Superior. Esta ley y su reglamento, contenido en el Decreto 2048 de 1993, precisa las condiciones propias de la obligación de inscribirse para definir la situación militar y establece, para la autoridad, la facultad de compeler a las personas llamadas a cumplir con ésta. ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia de la Corte Constitucional Bogotá, D.C. del 2 de agosto de 2011 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad del artículo 14 de la Ley 48 de 1993, “Por la cual se reglamenta el servicio de

Reclutamiento y Movilización”.

Actor: MARCO ANTONIO VELÁSQUEZ.

Magistrado Ponente: HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.

Expediente D-8488. Concepto 5196 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º, y 278,

numeral 5º, de la Constitución, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por el ciudadano MARCO ANTONIO VELÁSQUEZ en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, de la Carta, en la cual solicita declarar la inconstitucionalidad del artículo 14 de la Ley 48 de 1993, cuyo texto es el siguiente: LEY 48 de 1993 Procurador General Concepto (marzo 3) Por la cual se reglamenta el servicio de Reclutamiento y Movilización Diario Oficial No. 40.777 de 4 de marzo de 1993

ELCONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: (…) ARTICULO 14. Inscripción. Todo varón colombiano tiene la obligación de inscribirse para definir su situación militar dentro del lapso del año anterior en que cumpla la mayoría de edad, requisito sin el cual no podrá formular solicitudes de exención o aplazamiento. Cuando se llegue a la mayoría de edad sin haberse dado cumplimiento a esta obligación, la autoridad podrá compelerlo sin perjuicio de la aplicación de las sanciones que se establecen en la presente Ley.

PARAGRAFO 1° Los alumnos de último año de estudios secundarios, sin importar la edad, deberán inscribirse durante el transcurso del año lectivo por intermedio del respectivo plantel educativo, en coordinación con la Dirección de Reclutamiento y Control Reservas del Ejército. Las Fuerzas Militares y la Policía Nacional solicitarán las cuotas de bachilleres, para su incorporación a la Dirección de Reclutamiento y

Control Reservas del Ejército, único organismo con facultad para cumplir tal actividad. PARAGRAFO 2° La inscripción militar prescribe al término de un (l) año, vencido este plazo, surge la obligación de inscribirse nuevamente.

1. Aclaración previa.

La demanda contra el artículo 14 de la Ley 48 de 1993 se presentó, en un comienzo, por la supuesta vulneración de los artículos 11, 12, 13, 24, 28, 29 y 42 Superiores. Mediante Auto del 26 de abril de 2011, la Corte la inadmitió respecto de los artículos 11, 12, 13, 29 y 42 Superiores, al establecer que no se cumplía con los requisitos exigidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. Por no haberse subsanado, dentro de la oportunidad procesal, las deficiencias advertidas por la Corte respecto de los precitados artículos, ésta fue rechazada por medio de Auto del 18 de mayo de 2011. Por lo tanto, el presente concepto se circunscribe al análisis de los cargos relativos a la posible vulneración de los artículos 24 y 29 Superiores.

2. Planteamiento de la demanda.

El actor considera que la norma demandada vulnera la libertad de circulación de las personas, reconocida en el artículo 24 Superior, y origina 2 Procurador General Concepto detenciones arbitrarias por parte de las autoridades, lo que va en contra del artículo 28 ibídem. En sus palabras: (…) al otorgar a los militares la FACULTAD DE COMPELER, a cualquier ciudadano para que defina la situación militar, en la práctica se ha

traducido en que los militares retengan a las personas en cualquier sitio del territorio nacional, calles, carreteras, plazas, etc., y se los lleven impidiéndoles el libre tránsito y la libre circulación dentro del territorio nacional. (…) al otorgar a los militares la FACULTAD DE COMPELER, para definir la situación militar, en la práctica, en la vida real, se ha traducido en detenciones arbitrarias, sin orden legítima de ninguna autoridad, sustrayendo especialmente a los varones jóvenes de la protección de su familia, y prolongando su detención hasta que se le hagan los exámenes médicos de aptitud o hasta que cumpla la mayoría de edad (se han dado casos en que retienen jóvenes a quienes les faltan algunos meses para cumplir los 18 años, y los mantienen retenidos hasta que los cumplan, para poderlos reclutar – esa es la realidad y por eso se debe declarar inexequible el artículo 14 de la Ley 48 de 1993).

3. Problema jurídico.

Corresponde establecer si el artículo 14 de la Ley 48 de 1993, al imponer a los varones la obligación de inscribirse para definir su situación militar, y al otorgar a la autoridad la correlativa facultad de compeler a éstos, si al llegar a la mayoría de edad no se ha cumplido con esta obligación, sin que medie orden de otra autoridad, vulnera la libertad de tránsito y de locomoción y el derecho a gozar de la libertad.

4. Análisis jurídico.

La obligación de inscribirse para definir la situación militar, que se impone a los varones, se funda en el artículo 116 Superior, en el cual se establece

la existencia de la Fuerza Pública, la obligatoriedad de tomar las armas cuando las circunstancias lo exijan para la defensa de la independencia y de las instituciones políticas, y la facultad del legislador para determinar las condiciones con arreglo a las cuales algunos varones se eximen de prestar el servicio militar o lo presten bajo determinadas condiciones. 3 Procurador General Concepto La Ley 48 de 1993, “Por la cual se reglamenta el servicio de Reclutamiento y Movilización”, desarrolla el mandato contenido en el artículo 116 Superior. Esta ley y su reglamento, contenido en el Decreto 2048 de 1993, precisa las condiciones propias de la obligación de inscribirse para definir la situación militar y establece, para la autoridad, la facultad de compeler a las personas llamadas a cumplir con ésta. El discurso del actor en realidad no se dirige contra la norma legal demandada, sino contra la aplicación de la misma “en la práctica”. La censura no está relacionada con la validez de la norma, valga decir, con su constitucionalidad, sino con su aplicación. Esta orientación inadecuada del ataque, hace que no confronte la ley con la Constitución y que, además, se omita demostrar que exista otro medio constitucionalmente válido para sustituir la retención temporal de personas, para que la autoridad pueda compeler a los ciudadanos a cumplir con su obligación de inscribirse para definir su situación militar. A estas dos omisiones trascendentes, debe sumarse que el actor, fiel a examinar el asunto “en la práctica”, no se ocupa de distinguir entre una detención arbitraria y la limitación transitoria de la libertad, mediante una retención establecida en la ley,

para cumplir una finalidad de la ley en desarrollo de la Constitución. En vista del anterior panorama, el Ministerio Público no avizora en la demanda un auténtico concepto de la violación, en el cual aparezcan razones ciertas y suficientes, para analizar la constitucionalidad de la norma demandada. Sobre el particular, vale la pena traer a cuento in extenso lo dicho por la Corte en la Sentencia C-1052 de 2001, a saber: 3.4. Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos son los tres elementos, desarrollados en el texto del aludido artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por la Corte en sus pronunciamientos, que hacen posible el pronunciamiento de fondo por parte de este Tribunal. (…). 4 Procurador General Concepto 3.4.2. El segundo elemento de toda demanda de inconstitucionalidad es el concepto de la violación, que supone la exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda. En este orden de ideas, al ciudadano le corresponderá (i.) hacer “el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas” (artículo 2 del numeral 2 del Decreto 2067 de 1991), pues “si bien cada ciudadano es libre de escoger la estrategia que considere conveniente para demostrar la inconstitucionalidad de un precepto (siempre y cuando respete

los parámetros fijados por la Corte), considera la Corte que… el [particular] tiene el deber de concretar el o los cargos contra las disposiciones acusadas, lo que implica realizar un esfuerzo por identificar de manera relativamente clara las normas constitucionales violadas”1. Este señalamiento supone, además, (ii.) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es decir, manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan2. No basta, pues, con que el demandante se limite a transcribir la norma constitucional o a recordar su contenido. Finalmente, (iii.) tendrán que presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000). Esta es una materia que ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional y en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción pública de inconstitucionalidad como forma de control del poder público. La efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes3. De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional”4. La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular

de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de 1 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-142 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Se inhibió la Corte en esta oportunidad para conocer de muchos de los cargos formulados contra algunos numerales de los artículos 223 y 226 del Código Contencioso Administrativo, pues el actor no identificó claramente las disposiciones constitucionales que resultaban vulneradas. 2 Cfr. Ibíd. Sentencia C-142 de 2001. En dicha oportunidad, tal y como fue referido, la falta de claridad en la identificación de las normas constitucionales que se consideraban vulneradas, que sirvió de base para inhibir a la Corte de realizar un pronunciamiento de fondo tuvo que ver con el siguiente hecho: el actor consideró que las normas acusadas contrariaban 76 disposiciones constitucionales, no obstante, la Corte encontró que sólo respecto de 10 de ellos el actor hizo manifiesta una contradicción posible entre el sentido de la disposición constitucional infringida y las normas demandadas, sobre el que precedía un pronunciamiento de este Tribunal. 3 Cfr., entre varios, los Autos de Sala Plena 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En dichas oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”. 4 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214 del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la demanda. 5 Procurador General Concepto oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”5, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa. Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente6 “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”7 e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda8. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”9. De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”10. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y

verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y 5 Cfr Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández. Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra los a artículos 16 y 20 de la Ley 3 de 1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz. 6 Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001; M.P. Alvaro Tafur Galvis, la Corte también se inhibió de conocer la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella”. 7 Sentencia C-504 de 1995; M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador. 8 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández

Galindo. La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 9 En este mismo sentido pueden consultarse, además de las ya citadas, las sentencias C509 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1048 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-011 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Galvis), entre otras. 10 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-568 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. La Corte se declara inhibida para resolver la demanda en contra de los artículos 125, 129, 130 y 131 de la Ley 106 de 1993, puesto que la demandante no estructuró el concepto de la violación de los preceptos constitucionales invocados. 6 Procurador General Concepto globales”11 que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad12. La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el

reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales13 y doctrinarias14, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”15; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia16, calificándola “de inocua, 11 Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (M.P. Alvaro Tafur Galvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos. 12 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero.

La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo. 13 Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya citada. 14 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz. La Corte declaró exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por excelencia-, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos comparables”. Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución. 15 Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997. 16 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Este fallo que se encargó de estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61

de 1993 artículo 1° literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de conveniencia. 7 Procurador General Concepto innecesaria, o reiterativa”17 a partir de una valoración parcial de sus efectos. Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma

legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional. Si bien es posible que al momento de aplicar la Ley 48 de 1993, como ocurre con cualquier otra ley, se pueda cometer abusos o arbitrariedades por parte de la autoridad competente, de ello no puede seguirse, como lo pretende el actor, que la ley sea contraria a la Constitución. Dichos abusos o arbitrariedades no se pueden imputar a la ley, sino a las personas que los cometen, por medio de los correspondientes procesos penales y disciplinarios, en los cuales la persona o las personas afectadas pueden lograr que se establezca las responsabilidades del caso.

5. Conclusión. 17 Son estos los términos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de 1996 (M.P.

Antonio Barrera Carbonell), C-357 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C, 374 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) se desestiman de este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-040 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-645 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-876 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-955 de 2000 (M.P. )C-1044 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C052 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Galvis), C-201 de 2001 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). 8 Procurador General Concepto Por lo anterior el Ministerio Público solicita a la Corte que se declare INHIBIDA para hacer un pronunciamiento de fondo en relación con los cargos formulados, dada la ineptitud sustancial de la demanda. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/ACuestasA. 9