PGN - SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION - Legalidad de la obligación de promover educandos en

PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., junio 27 de 2003 Alegato No. 172 Señores

CONSEJEROS DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera

Consejero Ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Ref: Expediente No. 2-7824

Se procede a presentar el alegato de conclusión en el proceso de la referencia, dentro del traslado especial para el Ministerio Público, establecido en el artículo 210 del C. C. A., subrogado por el artículo 59 de la Ley 446 de 1998, con fundamento en las facultades constitucionales y legales. ANTECEDENTES El ciudadano JOSE FELIX CALDERON MANRIQUE, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C. C. A., solicita se declare la nulidad del artículo 9º, numerales primero y último, así como su respectivo Parágrafo del Decreto No. 230 de febrero 11 de 2002, dictado por el Presidente de la República, “Por el cual se dictan normas en materia de currículo, evaluación y promoción de los educandos y evaluación institucional”. El actor señala como normas violadas, las siguientes: - Constitución Política, artículos 66 y 42. - Ley 115 de 1994, artículos 1º, 5º, 7º, 91 y 92. El concepto de violación lo sustenta en los siguientes términos: 1)- El inciso primero del artículo 9º del acto acusado, obliga a garantizar una promoción en términos simplemente numéricos, sin mirar los resultados del

proceso, si se ha dado o no el desarrollo de la persona, y aunque los resultados sean negativos la norma obliga a promocionar al estudiante independiente de la realidad académica. Es de ley que el proceso educativo se haya insertado en un Proyecto Educativo Institucional, que le da el carácter pedagógico; la condición académica es la que debe adquirirse mediante las evaluaciones propuestas y pueda cotejarse permanentemente los avances del estudiante hasta la culminación del año escolar. Frente a la norma acusada, el estudiante pierde todo referencia respecto al desarrollo del pensamiento, obligando a una aprobación incoherente con la realidad académica. La Ley 115 de 1994, concordante con el artículo 67 de la Carta Política, en el inciso 2º, artículo 1º, asigna a la educación el carácter de servicio público, lleva envuelto el concepto de usuario, que tiene una función social que no se puede confundir con un servicio social. Hace un análisis entre lo que se entiende por servicio público y los beneficios que se perciben quien disfruta de los mismos, finalidad que en este caso se pierden. La laxitud en que fue concebida la norma demandada, hace nugatoria la responsabilidad del educando, le resta el carácter de servicio a esa función social, se sacrifica la calidad de la educación y subvierte el orden al disponer la promoción del 95%, que es el antecedente y alcanzar los fines (para el Reglamentador) sería el consecuente. 2)- El artículo 5º de la Ley 115 de 1994, al definir los fines de la educación señala unos parámetros rectores de la educación y dentro del proceso de

educación le corresponde al estudiante una actitud siempre activa, como lo exige el artículo 91 de la Ley 115 de 1994, que se hace evidente mediante la obtención de unos resultados. La normativa en cuestión, hace una presunción impropia no solo de la integración del educando en ese proceso, sino que al menos el 95%, además de integrarse, han alcanzado los logros propuestos para el grado y ejecutado los actos y compromisos necesarios para agotar las etapas de dicho proceso. En su criterio, resulta grave que un estudiante sin alcanzar los logros o sin integrarse al proceso pueda ser promovido, lo que resulta contrario al querer del legislador, se opone a cualquier formación ética, especialmente a la que propende el numeral 1º del artículo 5º de la Ley General de Educación; Tampoco guarda relación con los objetivos de la educación ni los fines esenciales del Estado. 3)- Artículo 148, numeral 2º de la Ley 115 de 1994. Le corresponde al Ministerio de Educación Nacional, fijar los criterios para promocionar a niveles superiores, el porcentaje señalado no fija criterio alguno de promoción sino que impone una cuantificación que no es lo ordenado por la citada norma, ya que los criterios se aplican con la realidad del estudiante y en cada caso particular y no colectivo. 4)- Artículo 9º de la Ley 715 de 2001. En su criterio, el Reglamentador se ha excedido al crear una nueva clasificación o una nueva especie educativa llamada “Establecimiento Educativo”, en donde supuestamente se dará aplicación a las disposiciones del Reglamento Legal, que además revive el artículo 138 de la Ley 115 de 1994, derogado tácitamente por la Ley 715 de

2001, al serle contrario en su espíritu y contenido. Contestación de la Demanda. El Ministerio de Educación Nacional por intermedio de su apoderado, se opone a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes planteamientos: Estima que el decreto acusado debe analizarse en su contexto general, partiendo de los criterios, conceptos y estrategias que promueve el mejoramiento de la calidad de educación en su conjunto, incorporados en dicha norma, desde la organización curricular hasta los mecanismos para la evaluación de la institución educativa. Destaca los estándares curriculares, que están sujetos a una evaluación sistemática y constituyen una delimitación de los conocimientos conceptuales y procedimentales a ser adquiridos por la totalidad del alumnado en términos estrictamente académicos y socialmente validados, y los Indicadores de calidad y desempeño, fijados por PEI -Proyecto Educativo Institucional-, que determina si las metas propuestas se están cumpliendo y en qué medida; a través del decreto 230, se obliga su revisión permanente. Sobre la violación de la normas, expone: 1.- No comparte la apreciación del actor, porque la Ley General de Educación en su artículo 5º. establece dentro de las limitaciones al pleno desarrollo de la persona, las que impone el orden jurídico de un proceso de formación integral. Al Ministerio de Educación le corresponde fijar el proceso de evaluación y promoción del educando, señalando para las instituciones educativas unos porcentajes que debe observar en aras de continuar con el proceso de formación. 2.- No se desconocen los derechos de la familia contenidos en el artículo 42

de la C. P., y no puede ser objeto de cuestionamiento que el Gobierno Nacional en uso de sus facultades, desarrolle el procedimiento de evaluación, la norma apunta a fijar criterios relacionados con la educación que reciben sus hijos en materia de currículo, evaluación y promoción de estudiantes y de las mismas instituciones educativas, en cumplimiento de las funciones de inspección y vigilancia sobre la educación, a que alude el artículo 67 de la Carta. Considera errónea la afirmación del accionante, cuando alega violación de las disposiciones de la Ley de Educación, que ordena garantizar una promoción en términos numéricos, sin mirar los resultados del proceso, porque: a)- Busca mejorar la calidad de educación, acogiendo las tendencia y recomendaciones nacionales e internacionales para trabajar sobre estándares. Entre otras ventajas, permite al docente dedicar más tiempo al estudiante y control permanente sobre el proceso educativo, sobre el cual se hace una evaluación periódica, al final de cada etapa se rinde un informe en el que se determina el rendimiento del estudiante, que es entregado a los padres de familia; en caso de deficiencias se diseña un plan específico de recuperación a cargo del establecimiento educativo, con el compromiso para el siguiente, entre el padre de familia, el educado y el educador para que continúe su proceso de formación. Es decir, hay seguimiento y acompañamiento permanente, diferente a lo consagrado en el Decreto 1860 de 1994, que establecía indicadores de logro al finalizar el año escolar, cuando ya no existía otra alternativa que la repetición del año escolar, que nunca ha sido una experiencia exitosa. b)- Promoción del educando. La justifica en cuanto que el objetivo

fundamental del servicio público educativo, es que todos los niños que ingresen al servicio educativo sean promovidos al grado siguiente, en el entendido que el alumno asista a la institución para que lo forme y avance en su desarrollo educativo. Se pretende que el establecimiento educativo fije una meta de calidad para su evaluación final a efectos de determinar si esta cumpliendo los objetivos diseñados en el PEI, el Currículo y el Plan de Estudios. Cumpliendo las instituciones estos propósitos, se da la promoción de estudiantes de un grado al siguiente, por lo que los porcentajes establecidos no cumplen función distinta que la de ser Reguladores, parámetros de control durante el año para evitar la repitencia o que esta no supere el 5%, sobre cuya inconveniencia hace algunos análisis y señala estadísticas. c)- No hay desconocimiento del proceso pedagógico, porque este cuenta con evaluación, según lo establece el articulo 4º del acto censurado, que se desarrolla de manera continua, integral y permanente, con el fin de lograr los objetivos establecidos en la ley, detectando las fortalezas y dificultades que se presentan en cada uno de los períodos. d)- Rechaza el cargo relacionado con la pérdida de carácter del servicio público en la educación, pues el artículo 2º de la Ley 115 de 1994, lo establece y comprende el conjunto de normas jurídicas, programas curriculares, educación por niveles y grados, la formal e informal, establecimientos educativos, entre otros, con el fin de alcanzar los objetivos de la educación, que siempre han estado presentes. e)- Considera equívoca la manifestación del actor, sobre la violación del artículo 148, numeral 2º, ley 115 de 1994, pues siempre la entidad ha

respetado el principio general consagrado en el artículo 121 y ha actuado dentro del ámbito de su competencia. f) El término Establecimientos Educativos. En su criterio resuelta irrelevante que se refiera a establecimientos educativos o instituciones educativas, pues los términos son asimilables, se trata de una cuestión de forma y no de fondo que no reviste mayor trascendencia. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El debate jurídico en este asunto, gira en torno a determinar si el Presidente de la República, al expedir el decreto acusado por el cual dictó normas relacionadas con la evaluación y promoción de los estudiantes, pudo vulnerar la Ley General de Educación, al disponer una promoción numérica de un grado al siguiente, sin tener en cuenta los resultados del proceso educativo. El Acto Acusado Se trata del Decreto 1230 de febrero 11 de 2002, por el cual “se dictan normas en materia de currículo, evaluación y promoción de los educandos yu evaluación institucional”. La norma acusada está contenida en el artículo 9º, incisos primero y último y su Parágrafo, expedida por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política y en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 79, literal d), numeral 2º del artículo 148 de la Ley 115 de 1994 y en el numeral 5.5 del artículo 5º de la Ley 715 de 2001. La disposiciones acusadas, son del siguiente tenor: “Artículo 9º. Promoción de los educandos. Los establecimientos educativos tienen que garantizar un mínimo de promoción del 95% de los

educandos que finalicen el año escolar en cada uno de sus grados. Al finalizar el año, la Comisión de evaluación y promoción de cada grado será la encargada de determinar cuáles educandos deberán repetir un grado determinado. (...) Es responsabilidad de la Comisión de evaluación y promoción estudiar el caso de cada uno de los educandos considerados para la repetición de un grado y decidir acerca de ésta, pero en ningún caso excediendo el límite del 5% del número de educandos que finalicen el año escolar en cada grado. Los demás educandos serán promovidos al siguiente grado, pero sus evaluaciones finales no se podrán modificar. (...) Parágrafo. Si al aplicar el porcentaje mínimo de promoción, es decir el noventa y cinco por ciento, al número de alumnos de un grado y la operación da como resultado un número fraccionario, se tendrá como mínimo de promoción el número entero de educandos anterior a la fracción”. Las normas en que se fundamentó la expedición del decreto anterior, establecen lo siguiente: 1)- Ley 115 de 1994 o Ley General de Educación “Artículo 79. El Plan de estudios. El plan de estudios es el esquema estructurado de las áreas obligatorias y fundamentales y áreas optativas con sus respectivas asignaturas, que forman parte del currículo de los establecimientos educativos. En la educación formal, dicho plan debe establecer los objetivos por niveles, grados y áreas, la metodología, la distribución del tiempo y los criterios de evaluación y administración de acuerdo con el Proyecto Educativo Institucional y con las disposiciones legales vigentes. “Artículo 148 Funciones del Ministerio de Educación Nacional. El

Ministerio de Educación Nacional, en cuanto al servicio público educativo, tiene las siguientes funciones: (...) “2. De Inspección y Vigilancia “(...) “d. Fijar los criterios para evaluar el rendimiento escolar de los educandos y para su promoción a niveles superiores. 2)- Ley 715 de 2002 (...) “Artículo 5º. Competencia de la Nación en materia de educación. Sin perjuicio de las establecidas en otras normas legales, corresponde a la Nación ejercer las siguientes competencias relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio en el área urbana y rural: (...) “5.5. Establecer las normas técnicas curriculares y pedagógica para los niveles de educación preescolar, básica y media, sin perjuicio de la autonomía de las instituciones educativas y de a especificidad de tipo regional”. Se observa dentro del anterior marco jurídico, que las facultades para el Ministerio de Educación son muy amplias en cuanto al servicio público de la educación, pues en virtud de las mismas, el Gobierno Nacional a través del Ministerio del ramo, se halla debidamente facultado para establecer el plan de estudios, que comprende los objetivos por niveles, grados y áreas, así como la metodología para fijar los criterios de evaluación y administración, acorde con el Proyecto Educativo Institucional, lo mismo que el rendimiento escolar de los estudiantes, con fines de promoción a niveles superiores. De la misma manera, se encuentra habilitado para establecer las normas técnicas curriculares y pedagógicas para los diferentes niveles de la educación. Las disposiciones anteriores son concordantes con el artículo 67 de la Carta

Política, que establece la educación como un servicio público con una función eminentemente social, dentro de la cual le compete al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación, velar por su calidad, el cumplimiento de sus fines en pro de mejor formación integral de los educandos, entre otros. De un estudio sistemático e integral del decreto acusado, que constituye un desarrollo de las anteriores normas, se aprecia que aquel corresponde al ejercicio de tales facultades, en orden a señalar los criterios de evaluación y promoción de los estudiantes, así como los que tienen que ver con el aspecto institucional, e igualmente contiene disposiciones en materia de currículo, aspectos todos ellos enmarcados dentro de la materia a que aluden los preceptos legales transcritas anteriormente. Sobre los Cargos 1.- El decreto acusado en el numeral 9º, inciso primero, dispone que los establecimientos educativos deben garantizar un mínimo de promoción del 95% de los educandos que finalicen el año escolar en cada grado. Según el actor, con la anterior norma se quebranta el artículo 1º de la Ley 155 de 1994, porque a través de ella se establecen presunciones cuantificables que impiden el desarrollo de la personalidad del educando. No le asiste razón al actor en este punto, por cuanto no se trata de una promoción automática o simplemente numérica, como se afirma, sino que mediante ella se fijan criterios no solo cuantitantivos sino también de calidad, dentro del proceso educativo, en el cual participa tanto la institución educativa como el mismo estudiante, para lo cual la norma censurada señala un

procedimiento integral que debe agotarse previamente para llegar finalmente a establecer los resultados, en términos de porcentajes, que se refiere la disposición analizada. En efecto, el acto acusado contempla diferentes mecanismos y criterios, encaminados al mejoramiento de la calidad de la educación en su conjunto, entre otros, se advierten los estándares curriculares, que según su artículo 2º, constituyen el conjunto de criterios, planes de estudio, metodología y procesos, que contribuyen a la formación integral y a la construcción de la identidad cultural. Dentro del currículo de los establecimientos educativos, se contempla un Plan de Estudios con un esquema estructurado de las áreas obligatorias y fundamentales, así como de las optativas; el artículo 3º, ib, describe los aspectos mínimos que debe contener dicho plan su metodología, los indicadores de desempeño y metas de calidad, que permitan llevar a cabo la evaluación no sólo del estudiante sino la autoevaluación de la institución. . En cuanto a la evaluación y promoción de los educandos, de conformidad con el artículo 4º, dicha evaluación debe ser continua e integral, se realiza en referencia a cada uno de los períodos en que se divide el año escolar. Tal procedimiento consiste en un seguimiento continuo y permanente después de lo cual viene una evaluación para el estudiante sobre todo el proceso educativo, es decir, su rendimiento académico, el desarrollo de su personalidad y demás aspectos inherentes a ello, para luego determinar los resultados de esa formación integral. En las deficiencias advertidas, el establecimiento educativo realiza un programa de refuerzo en el área

correspondiente, y mediante un compromiso serio de la institución, del alumno y de los padres de familia, aun esfuerzos para lograr cumplir el programa de estudios en forma satisfactoria. No se puede afirmar, la ausencia de responsabilidad del estudiante, pues como ya se indicó, el seguimiento es continuo, permanente e integral del alumno, e igualmente mediante el compromiso asumido, el estudiante se obliga y debe cumplir su mejoramiento y nivelación académica, que lo capacite para cumplir los programas diseñados que permitan alcanzar los logros requeridos, se trata de obtener resultados satisfactorios que permitan su promoción al grado siguiente. Finalmente, se prevé una autoevaluación académica institucional, conforme al artículo 12, que tiene por objeto determinar si la institución educativa ha alcanzado los objetivos y metas de calidad académicas propuestas en su proyecto educativo institucional y su plan de estudios, se proponen correctivos y planes de mejoramiento, y en la medida en que el establecimiento educativo cumplan sus metas, también las cumple el estudiante y por consiguiente se alcanzan los porcentajes previstos en la norma que finalmente vienen a constituir una exigencia para unos y otros. En las condiciones anteriores, se estima que la norma acusada en manera alguna vulnera las normas invocadas por el actor, pues mediante el proceso establecido en la norma acusada, no se afecta el libre desarrollo de la personalidad, su individualidad, su identidad a la cual tiene derecho el individuo como integrante de la sociedad, así como a su autonomía, aspectos estos que son expresados dentro de los límites de los derechos de los demás y del orden implantado por la comunidad educativa. Tampoco se afecta el núcleo familiar,

pues como se dejó, visto, se trata de un proceso integral en el cual participan activamente estudiante, institución educativa y desde luego la familia, al final del cual, a través de evaluación también integrales, se determina la medida en el cumplimiento de tales metas. Los porcentajes establecidos, en consideración de este Despacho, pueden tomarse como parámetros de control social sobre la educación, una vez agotado el proceso de evaluación, también constituyen una exigencia para unos y otros al logro de los fines propuestos, todo ello en cumplimiento de la función constitucional que le asiste el Ministerio de Educación Nacional en el precepto 67 de la Carta Política, desarrollado en las normas ya citadas, que como máxima autoridad en la educación, lo faculta para ejercer la vigilancia y control sobre la educación en el país. Así las cosas y con fundamento en las consideraciones anteriores, concluye esta Agencia del Ministerio Público, que el presente caso las pretensiones del actor no están llamadas prosperar, razón por la cual y como el acto administrativo acusado, no ha perdido la presunción de legalidad, respetuosamente se solicita de H. Corporación, así declararlo. Atentamente,

MARTHA CLEMENCIA MENDOZA ARDILA

Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado